可量化指標破解地方立法質(zhì)量難題

地方立法是國家治理體系的重要基石，在服務(wù)區(qū)域戰(zhàn)略實施、保障改革落地見效中發(fā)揮關(guān)鍵支撐作用。黨的二十屆三中全會對新的歷史條件下全面深化改革作出戰(zhàn)略部署，在“完善中國特色社會主義法治體系”部分明確提出要深化立法領(lǐng)域改革，提高立法質(zhì)量。

重慶市人大常委會認真貫徹落實黨的二十屆三中全會精神，著眼我市地方立法實踐困境，創(chuàng)新出臺《重慶市地方立法質(zhì)量指引》（以下簡稱《指引》），著力構(gòu)建標準化質(zhì)量保障體系，為地方立法工作高質(zhì)量發(fā)展筑牢制度根基。

構(gòu)建“五維一體”標準體系實現(xiàn)立法質(zhì)量可量化可評價

《指引》突破傳統(tǒng)立法質(zhì)量模糊化評價模式，以“必要性、合法性、適當性、技術(shù)性、效用性”為核心維度，細化40余項具體指標，形成科學閉環(huán)的評價體系。

一是在必要性上聚焦“該不該立”。在需求選擇上，明確擬調(diào)整對象應(yīng)當屬于地方立法權(quán)限范圍，且僅用法律、行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件等手段難以實現(xiàn)規(guī)范目的。在項目選擇上，明確涉及推動成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)等國家戰(zhàn)略落地、重慶“六個示范區(qū)”建設(shè)等本地重點工作的立法優(yōu)先立項。在時機選擇上，明確法規(guī)草案文本應(yīng)當已經(jīng)完成，各方面對主要制度設(shè)計和內(nèi)容認識統(tǒng)一，不存在法規(guī)通過后立即修改的風險。

二是在合法性上堅守“不越權(quán)、不抵觸”。在制定主體上，明確市人民代表大會和市人民代表大會常務(wù)委員會制定和修改地方性法規(guī)的具體情形，確保主體適格。在立法導(dǎo)向上，明確禁止“立法放水”，強調(diào)引用上位法禁止性規(guī)定時，需根據(jù)本市存在的突出違法事項，對上位法的禁止性規(guī)定進行強調(diào)、細化、補充。在法規(guī)內(nèi)容上，明確法定權(quán)限內(nèi)設(shè)定公民權(quán)利和義務(wù)、設(shè)定國家機關(guān)的權(quán)力和責任，對違法設(shè)定行政許可、行政處罰、行政強制措施等情形予以列舉。

三是在適當性上強調(diào)“合實際、有特色”。在立法原則上，明確法規(guī)應(yīng)當符合黨中央的重大決策部署和國家重大改革方向、與黨內(nèi)法規(guī)有效銜接、順應(yīng)時代發(fā)展等新時代立法要求。在權(quán)利義務(wù)設(shè)定上，明確法規(guī)應(yīng)當合理設(shè)置公民權(quán)利義務(wù)，合理設(shè)置行政執(zhí)法主體、程序和內(nèi)容，實現(xiàn)立法目的所規(guī)定的手段或者措施與立法目的相匹配。在可操作性上，明確法規(guī)制度設(shè)立應(yīng)當符合“高效辦成一件事”理念，形成立法決策、制度設(shè)計、法律實施與效果反饋閉環(huán)，保證法規(guī)解決實際問題。

四是技術(shù)性突出“規(guī)范化、標準

質(zhì)量管控貫穿立法全周期 實現(xiàn)“從立項到實施”全鏈條規(guī)范

化”。《指引》除了細化地方立法的法規(guī)結(jié)構(gòu)、條文內(nèi)容、語言表達、文本格式等技術(shù)性要求外，還明確黨言黨語的轉(zhuǎn)換原則，將從政治性、政黨性和說理性表述向法律性、專業(yè)性和規(guī)范性表述轉(zhuǎn)換，不使用隱喻、類比、排比等修辭手法，進一步推動“黨言黨語”向“法言法語”標準轉(zhuǎn)化。

五是效用性注重“可操作、能管用”。在法規(guī)制度方面，強調(diào)注重立法需求符合度、立法問題解決度、立法特色體現(xiàn)度、法規(guī)實施可行度。在價值選擇方面，強調(diào)立法要科學預(yù)判法規(guī)實施后的行政執(zhí)法成本、行政監(jiān)督成本、企業(yè)合規(guī)經(jīng)營成本、公眾守法成本以及在長期實施過程中可能產(chǎn)生的持續(xù)成本。在公眾認可方面，強調(diào)法規(guī)要符合人民群眾對高品質(zhì)美好生活的向往，著力解決制約構(gòu)建新發(fā)展格局和推動高質(zhì)量發(fā)展的卡點堵點問題。

《指引》將質(zhì)量要求嵌入立法全過程，覆蓋立項、起草、論證、審議、實施、清理等各環(huán)節(jié)，構(gòu)建“事前有標準、事中有管控、事后有評估”的全周期機制。

一是法規(guī)立項階段，清單化審查筑牢質(zhì)量前置屏障。《指引》明確建立地方立法質(zhì)量清單機制，在立項階段，注重審查需求清單、問題清單、目標清單、制度清單、改革清單、可行性清單等，通過清單化方式檢驗立法時機是否成熟，切實提高立法效能。

二是法規(guī)起草階段，靈活化起草增強立法針對性。《指引》明確可以通過制定、修改、廢止、解釋等方式實現(xiàn)立法目的，靈活運用多種方法，提高立法效能。例如：對國家專屬立法權(quán)之外尚未立法的領(lǐng)域或者地方性事務(wù)，盡量采取小切口、小快靈方式，先行制定創(chuàng)制性法規(guī)，一事一立，做到“小而精”。對實施性立法，可以運用若干規(guī)定、補充規(guī)定等簡易立法體例，需要幾條就規(guī)定幾條。

三是法規(guī)審議階段，多元化論證確保制度可操作。《指引》強調(diào)要充分發(fā)揮人大及其常委會的主導(dǎo)作用，建立專門委員會、常委會組成人員審議意見及采納情況晾曬機制，完善審議意見采納情況反饋制度。針對重點問題、關(guān)鍵條款，建立法律論證和實操論證雙輪驅(qū)動機制，切實保證規(guī)則立得住、行得通。

四是法規(guī)實施階段，全維度評估檢驗立法生命力。《指引》明確建立立法評估機制和法規(guī)實施情況報告制度，將法規(guī)對經(jīng)濟、社會、環(huán)境等產(chǎn)生的影響，群眾的滿意度、法規(guī)的知曉率，司法審判、行政復(fù)議和仲裁的適用率等納入評價指標，從立法、執(zhí)法、司法、守法等層面全方位檢驗法規(guī)執(zhí)行效果。

突出地方特色與制度創(chuàng)新打造具有重慶辨識度的立法成果

《指引》立足重慶地方立法實踐，充分提煉本地特色與獨創(chuàng)做法，并將其上升為制度規(guī)范，切實推動立法層面的制度創(chuàng)新與特色彰顯。

一是注重實施性立法與創(chuàng)制性立法相結(jié)合。《指引》既注重發(fā)揮實施性立法的補充細化功能，又注重發(fā)揮創(chuàng)制性立法的引領(lǐng)推動作用，明確圍繞重點打造“六個示范區(qū)”等重點領(lǐng)域，新技術(shù)新應(yīng)用、新業(yè)態(tài)新模式、新支撐新保障等新興領(lǐng)域以及就業(yè)、醫(yī)療、住房等民生領(lǐng)域事項，開展創(chuàng)制性立法，突出地方特色，突出關(guān)鍵性條款，增強立法工作的針對性、前瞻性和時效性。

二是注重傳統(tǒng)立法與數(shù)字賦能相結(jié)合。《指引》既聚焦傳統(tǒng)立法模式的規(guī)律特點，又注重數(shù)據(jù)和新媒體技術(shù)在立法中的運用，提出加快開發(fā)數(shù)智立法應(yīng)用，探索實踐智能起草、智能比對等智慧立法形式。同時，強調(diào)充分利用大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等新技術(shù)，開展立法需求及社情民意調(diào)查，加強統(tǒng)計分析和量化論證，積極運用新媒體及時公布立法信息，為公眾關(guān)注和參與立法活動提供更加便利的渠道，提升公眾參與立法的實效。

三是注重條文指引與案例參考相結(jié)合。《指引》既提煉了地方立法的適用準則，又注重釋法說理、以案說法，采用“條文+案例”的形式，在抽象的條文和具體的實踐操作之間搭建起紐帶，充分發(fā)揮案例的釋明作用。從全國人大常委會法工委印發(fā)的案例選編中精選200余件案例，通過精確定性、精準歸類、精當概括與具體標準配對。

四是注重地方立法與民族立法相結(jié)合。《指引》既注重規(guī)范地方立法質(zhì)量標準，又注重緊密結(jié)合民族立法實際，在內(nèi)容設(shè)計上兼顧民族立法特色與法制統(tǒng)一，設(shè)定民族自治地方立法可參考、可復(fù)制的指標體系，明確民族自治縣自治條例、單行條例可參照適用，為民族自治地方立法提供參考遵循。

強化地方立法保障機制建設(shè)夯實高質(zhì)量立法制度基石

《指引》聚焦黨的領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、公眾參與、能力建設(shè)等多維度，構(gòu)建地方立法保障體系，推動相關(guān)機制向制度化、規(guī)范化、標準化進階，有效保障質(zhì)量標準落地見效。

一是健全黨全面領(lǐng)導(dǎo)立法工作制度機制。《指引》堅持以習近平法治思想為根本遵循，將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿地方立法全流程、各環(huán)節(jié)，筑牢立法工作的政治根基。在健全堅持黨對立法工作全面領(lǐng)導(dǎo)的制度機制中，規(guī)定嚴格落實立法工作向市委請示報告制度，立法規(guī)劃、計劃通過前報送市委研究審定；對重要法規(guī)草案、法規(guī)草案涉及的重大問題以及立法工作中的重要事項，應(yīng)當報經(jīng)市委同意后再按照法定

程序提請審議。

二是健全人大主導(dǎo)立法工作制度機制。《指引》進一步將人大主導(dǎo)立法工作具象化，明確充分發(fā)揮人大及其常委會在確定立法選題、組織法案起草、審議把關(guān)等方面的主導(dǎo)作用，加強對有關(guān)部門和單位法規(guī)起草工作的督促指導(dǎo)。加大人大自主起草法規(guī)草案的力度，明確綜合性強、涉及面廣、其他國家機關(guān)難以單獨完成或者提出的法規(guī)，原則上由人大自主起草，切實做深做實人大主導(dǎo)立法相關(guān)工作。

三是健全全過程人民民主制度機制。《指引》著力構(gòu)建“廣覆蓋、深參與、強反饋”的民主立法生態(tài)，明確統(tǒng)籌安排重要法規(guī)案提請市人民代表大會審議，讓代表直接參加審議和表決法規(guī)案。同時，加強與提出立法建議群眾的溝通，及時反饋意見，增強立法透明度，保障人民群眾對地方立法工作的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

四是健全立法能力提升制度機制。《指引》以建立門類齊全、結(jié)構(gòu)合理、專業(yè)素質(zhì)高的立法干部隊伍為目標，重點聚焦專業(yè)素養(yǎng)迭代、實踐能力錘煉，將邀請相關(guān)專家對有關(guān)上位法精神、國家政策要求、本市的實際情況、立法技術(shù)規(guī)范等內(nèi)容進行重點解讀；深化理論與實務(wù)部門交流，探索建立高等院校法學院相關(guān)專家與市人大常委會法工委干部交流掛職鍛煉等制度化做法，從制度層面保障高質(zhì)量立法的專業(yè)動能。

編輯張英美編肖瑩1210630540@qq.com