智慧城市建設(shè)中公私合作伙伴關(guān)系及其公共價(jià)值風(fēng)險(xiǎn)分析：數(shù)字治理時(shí)代的政府一市場(chǎng)關(guān)系視角

關(guān)鍵詞：智慧城市；公私合作伙伴；公共價(jià)值；現(xiàn)代城市治理；數(shù)字治理時(shí)代;PPP模式

中圖分類號(hào)：F49；F283 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1008-5831（2025）04-0096-14

引言

2015年和2019年習(xí)近平總書記提出“人民城市\(zhòng)"理念并進(jìn)一步闡釋出其“人民城市人民建、人民城市為人民\"的基本內(nèi)涵。黨的二十大報(bào)告明確提出“打造宜居、韌性、智慧城市\(zhòng)"的主要目標(biāo)，成為各地提升政府治理能力和公共服務(wù)水平、高質(zhì)量推進(jìn)“人民城市\(zhòng)"建設(shè)的價(jià)值觀和方法論指引。然而，智慧城市作為大型技術(shù)系統(tǒng)的本質(zhì)，從屬性來說可能與人民城市“共商、共治、共建、共享\"的要求并不完全一致。在智慧城市建設(shè)實(shí)踐中，公共權(quán)利和公共價(jià)值收縮的風(fēng)險(xiǎn)不可忽視，在踐行“以人為本”原則和提升人民群眾參與度、獲得感等方面受到挑戰(zhàn)，這也是由數(shù)字治理技術(shù)開發(fā)、項(xiàng)目組織和管理的特殊屬性決定的。

“智慧城市\(zhòng)"已不僅是簡(jiǎn)單的技術(shù)標(biāo)簽，而是成為涵蓋公共政策、地方治理、法律制度、政府改革等上層設(shè)計(jì)內(nèi)容的新型公共管理模式。過去二十年間，隨著全球范圍內(nèi)智慧城市的發(fā)展，私人科技企業(yè)以前所未有的方式參與甚至介人城市治理。而私人企業(yè)在智慧城市治理中的作用和地位這一新的問題，正是數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代政府與市場(chǎng)關(guān)系的新型表現(xiàn)形式之一。在智慧城市建設(shè)中政府購(gòu)買私人企業(yè)的技術(shù)與運(yùn)營(yíng)服務(wù)，因而營(yíng)利性企業(yè)得以通過其產(chǎn)品和服務(wù)影響公共決策，進(jìn)而可能帶來公共價(jià)值和公共利益方面的風(fēng)險(xiǎn)。

中國(guó)智慧城市技術(shù)發(fā)展主要是自上而下、由政府投資驅(qū)動(dòng)形成及擴(kuò)張的，總體上與區(qū)域發(fā)展模式相一致。地方政府通常將交通、公共服務(wù)、公共安全、教育、醫(yī)療和環(huán)境保護(hù)作為智慧城市項(xiàng)目的重點(diǎn)領(lǐng)域。前瞻研究院測(cè)算出中國(guó)智慧城市解決方案市場(chǎng)規(guī)模2018—2022年復(fù)合年增長(zhǎng)率為33% 。盡管中國(guó)成功部署智慧城市解決方案的例子不勝枚舉，但仍存在許多挑戰(zhàn)，包括項(xiàng)目的長(zhǎng)期可持續(xù)性，管理部門與運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)之間的信息共享機(jī)制不足，缺乏智慧城市發(fā)展資金，實(shí)際進(jìn)展的準(zhǔn)確信息更新不足等。這些表象上的問題，究其本質(zhì)均源于政府與私人市場(chǎng)主體在這一新型業(yè)態(tài)模式中的矛盾關(guān)系。因此，本文主要思考智慧城市建設(shè)中廣泛采用公私合作伙伴關(guān)系（PPP）（或政企合作）模式給公共價(jià)值帶來的風(fēng)險(xiǎn)，探討如何將營(yíng)利性私人技術(shù)供應(yīng)商塑造成高效的、關(guān)注公眾利益的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的核心參與者，為政府一市場(chǎng)關(guān)系研究貢獻(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的新視角。

一、問題提出：智慧城市是否產(chǎn)生市場(chǎng)價(jià)值侵蝕公共治理的風(fēng)險(xiǎn)

行政法學(xué)和公共管理領(lǐng)域的研究一直對(duì)政府向私人部門轉(zhuǎn)移公共服務(wù)及基礎(chǔ)設(shè)施的提供職能表示擔(dān)憂，大量關(guān)于“Contracting State（合同制國(guó)家）\"\"corporate smart city（企業(yè)化城市）\"\"PublicContracting（公共承包）\"的文獻(xiàn)認(rèn)為這可能導(dǎo)致公共價(jià)值遭到侵蝕甚至“變異\"1]。對(duì)私有化公共服務(wù)的批評(píng)者來說，市場(chǎng)價(jià)值觀向傳統(tǒng)公共部門活動(dòng)的滲透會(huì)損害對(duì)公共價(jià)值的保護(hù)，最終使大多數(shù)公民成為城市運(yùn)行與治理的\"邊緣人\"[2]。在智慧城市建設(shè)的背景下，私人技術(shù)企業(yè)深度參與城市治理、隱私保護(hù)與數(shù)據(jù)流動(dòng)的沖突等問題，使得公共治理中的政府與市場(chǎng)糾葛進(jìn)一步復(fù)雜化，甚至有學(xué)者認(rèn)為技術(shù)賦能城市治理的實(shí)質(zhì)是智慧技術(shù)重新塑造、改革或建構(gòu)整體社會(huì)因素。

一方面，任何政府（尤其是地方政府）都不可能“孤立無援\"地推進(jìn)城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型。在城市化進(jìn)程加快和經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力的背景下，智慧城市為紓解城市人口、生態(tài)和財(cái)政壓力提供了潛在解決方案，而政府缺乏獨(dú)立實(shí)現(xiàn)智慧城市目標(biāo)的技術(shù)知識(shí)和資金是不爭(zhēng)的事實(shí)。為了獲取和使用“智能”“智慧”技術(shù)，地方政府通過不同的法律或合同安排與私人技術(shù)公司建立合作關(guān)系，以技術(shù)為基礎(chǔ)、由私營(yíng)部門開發(fā)甚至運(yùn)營(yíng)、由公共機(jī)構(gòu)監(jiān)管和使用的“公私合營(yíng)\"城市治理機(jī)制正在世界各地快速發(fā)展。因此，智慧城市的關(guān)鍵是形成健康的公私合作關(guān)系，并協(xié)調(diào)多方利益相關(guān)者對(duì)項(xiàng)目的管理及相關(guān)的利益、責(zé)任分配。

另一方面，私人技術(shù)企業(yè)憑借技術(shù)專利、技術(shù)信息不對(duì)稱等優(yōu)勢(shì)，極大提高了其在智慧城市治理中的重要性。智慧\"數(shù)字技術(shù)與歷史上前三次工業(yè)革命的機(jī)械化技術(shù)、自動(dòng)化技術(shù)不同，是一種能夠?qū)㈤_發(fā)者“個(gè)體（私人）價(jià)值觀\"無形地嵌人產(chǎn)品和服務(wù)的新型技術(shù)。具體來說，技術(shù)開發(fā)商完全可能通過軟件系統(tǒng)的設(shè)計(jì)和架構(gòu)影響后續(xù)數(shù)據(jù)生成和搜集的透明度、開放度、可監(jiān)督水平、可問責(zé)程度，以及數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的公眾可獲取度和友好度等，而在此過程中，廣大公眾乃至政府機(jī)構(gòu)都是\"弱勢(shì)\"的一方。智慧城市平臺(tái)及相關(guān)技術(shù)解決方案是由私人供應(yīng)商的價(jià)值觀決定的，即使這些選擇有時(shí)并非刻意的或是隱含的。換言之，智慧城市技術(shù)中蘊(yùn)含的價(jià)值觀主要是由私人部門去“定義”和\"裁決”，數(shù)字化公共治理的政治性質(zhì)就會(huì)被掩蓋，公民的監(jiān)督意識(shí)和能力也會(huì)逐漸降低，最終被排擠出城市決策的過程。尤其當(dāng)智慧城市發(fā)展到\"算法治理\"的高階形態(tài)，“當(dāng)私人供應(yīng)商控制城市算法時(shí)，公共管理的政治性就會(huì)退居到私人藩籬之后\"3]，城市就會(huì)淪為真正的“企業(yè)”4]，而“一旦發(fā)展到這個(gè)階段，徹底的私有化已經(jīng)不需要通過意識(shí)形態(tài)和政治運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)，而會(huì)在數(shù)字霸權(quán)下自然成為現(xiàn)實(shí)\"[5]。

在智慧城市項(xiàng)目中，“技術(shù)中立性”假設(shè)受到嚴(yán)重沖擊。在傳統(tǒng)的城市基建政企合作中，公共部門負(fù)責(zé)價(jià)值判斷，供應(yīng)商只負(fù)責(zé)執(zhí)行或提供決策依據(jù)。但在智慧城市這一大型技術(shù)系統(tǒng)框架中，技術(shù)價(jià)值的“中立性\"難以保持，這表現(xiàn)在“顯性”和\"隱性”兩個(gè)方面。“顯性\"非中立性主要是智慧城市的感知層、網(wǎng)絡(luò)層對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行搜集，平臺(tái)層和應(yīng)用層進(jìn)行加工、計(jì)算，這一過程看似客觀，但其數(shù)據(jù)搜集的客體是不均勻的社會(huì)群體，設(shè)計(jì)技術(shù)體系框架的主體仍然是技術(shù)專家，主客體都受主觀因素影響，智慧技術(shù)極易將個(gè)人價(jià)值觀、利益觀放大，進(jìn)而導(dǎo)致城市治理被個(gè)人利益訴求所綁架。“隱性\"非中立性主要指\"數(shù)據(jù)搜集—數(shù)據(jù)生產(chǎn)—數(shù)據(jù)處理—數(shù)據(jù)惠及\"中存在\"失語群體或社區(qū)”，各類城市碼的設(shè)計(jì)自然存在著不同等級(jí)的數(shù)據(jù)接入權(quán)限。私人技術(shù)企業(yè)不再簡(jiǎn)單地是政府采購(gòu)名單上的供應(yīng)商，而是私人技術(shù)企業(yè)和精英占據(jù)智慧化資源優(yōu)勢(shì)獲得種種\"公權(quán)”，例如：可以通過其生成的數(shù)據(jù)和模型影響政策；可以裝備和引導(dǎo)應(yīng)急服務(wù)甚至警察、軍隊(duì)；可以塑造和控制公民參與城市發(fā)展的渠道;可以通過“定向\"服務(wù)提供在某些區(qū)域、社區(qū)引起新的貧富差距;可以對(duì)公共空間進(jìn)行監(jiān)控，對(duì)公共資源進(jìn)行“調(diào)度”。因此，政府在智慧城市建設(shè)中有意識(shí)地重視對(duì)公共價(jià)值的保護(hù)是非常重要的。

二、智慧城市與PPP的“天然”關(guān)聯(lián)性：智慧城市建設(shè)普遍采用PPP模式的合理性

（一）歷史起源的相似性

自\"智慧城市運(yùn)動(dòng)\"興起以來，公共和私人部門在城市（地方）治理中的合作便向網(wǎng)絡(luò)化、復(fù)合型方向轉(zhuǎn)變，PPP正是其中最為普遍的組織模式。所以，不僅有學(xué)者將PPP視作智慧城市基本特征之二[6]，更有研究認(rèn)為通過這種合作實(shí)現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型與變革是智慧城市發(fā)展帶來的體制性好處[]。

從歷史維度看，PPP與智慧城市均是地方政府應(yīng)對(duì)特定歷史時(shí)期的經(jīng)濟(jì)和金融沖擊作出的政策工具性反應(yīng)，且智慧城市運(yùn)動(dòng)在理念和起源上與PPP一脈相承。歷史上第一代智慧城市運(yùn)動(dòng)出現(xiàn)在2008年金融危機(jī)之后，由IBM、思科、西門子等跨國(guó)技術(shù)公司發(fā)起，旨在為城市問題提供綜合解決方案。金融危機(jī)后西方國(guó)家大幅削減地方政府預(yù)算，也為私人跨國(guó)企業(yè)提供專門針對(duì)城市治理的技術(shù)和咨詢服務(wù)開辟了市場(chǎng)。對(duì)地方政府而言，智慧城市也是經(jīng)濟(jì)下行或衰退時(shí)期尋求轉(zhuǎn)型的選擇，期望以此開辟一條低水平公共投資下通向城市經(jīng)濟(jì)繁榮、生態(tài)可持續(xù)、社會(huì)平衡的路徑。尤其是在實(shí)施嚴(yán)厲緊縮政策的南歐城市，地方政府面對(duì)嚴(yán)重的財(cái)政資金短缺，將智慧城市戰(zhàn)略視作“解決財(cái)政預(yù)算枯竭的技術(shù)方案”[8]，通過向私人技術(shù)企業(yè)尋求合作機(jī)會(huì)和資金支持，推動(dòng)公共投資向技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域轉(zhuǎn)移。

（二）理念的共通性：工具性和規(guī)范性論據(jù)

PPP的\"政策工具性\"體現(xiàn)在：它是公共部門在預(yù)算拮據(jù)情況下獲取私人資本和專門知識(shí)、技術(shù)及創(chuàng)新的工具。同時(shí)，PPP尤其適用于專業(yè)知識(shí)和能力高度集中于私人企業(yè)的領(lǐng)域，這種集中在ICT（信息和通信技術(shù)）領(lǐng)域尤為突出。事實(shí)上，PPP在過去幾十年全球范圍的顯著增長(zhǎng)離不開地方政府對(duì)電子政務(wù)技術(shù)的日益重視，并在近年來將電子政務(wù)、數(shù)字政府、數(shù)字治理等綜合囊括進(jìn)“智慧城市建設(shè)\"中。在此過程中，私人技術(shù)企業(yè)必然將對(duì)成本效益的關(guān)注（追求利潤(rùn)驅(qū)動(dòng)）與對(duì)城市治理的解決方案（通過咨詢服務(wù)提供）結(jié)合起來。

在上述工具性動(dòng)機(jī)的基礎(chǔ)上，現(xiàn)有研究進(jìn)一步將智慧城市建設(shè)與PPP的\"依賴性\"關(guān)系歸納為三類核心規(guī)范論點(diǎn)——效率、質(zhì)量和合作。“效率\"觀點(diǎn)認(rèn)為私人部門本身具有更高效的管理方法和更強(qiáng)的解決問題能力，因此政府在智慧城市中得以借助企業(yè)的技術(shù)產(chǎn)品和咨詢服務(wù)，提高城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的效率、成本效益、管理水平等。技術(shù)公司彌補(bǔ)了政府在“管理\"這一生產(chǎn)要素上的稀缺性，能夠“少花錢多辦事”[9]。“質(zhì)量\"觀點(diǎn)提出PPP可通過創(chuàng)新和競(jìng)爭(zhēng)提高服務(wù)質(zhì)量。開放公共服務(wù)或產(chǎn)品的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)有利于促進(jìn)多樣性、獨(dú)創(chuàng)性與創(chuàng)新性，而智慧城市建設(shè)本身代表著對(duì)復(fù)雜性系統(tǒng)問題尋求新的、“顛覆性”的解決方案。此外，根據(jù)“企業(yè)型城市主義\"理論，智慧城市建設(shè)的政策目標(biāo)之一就是提升競(jìng)爭(zhēng)力，吸引資本和跨國(guó)公司，在城市競(jìng)爭(zhēng)中形成獨(dú)特的競(jìng)爭(zhēng)力[10]。“合作\"觀點(diǎn)認(rèn)為PPP能讓各種非公共行為者參與公開的決策過程，通過集體協(xié)商解決問題，形成對(duì)公權(quán)的有效制衡，有望加快服務(wù)的運(yùn)行速度，提高服務(wù)質(zhì)量，并創(chuàng)造性地開發(fā)新產(chǎn)品。因此，公私伙伴關(guān)系的歷史背景和規(guī)范框架與智慧城市運(yùn)動(dòng)有著共通之處。

（三）PPP模式在智慧城市建設(shè)中的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)

PPP模式通過合同或非合同性安排，將多部門的金融和非金融資產(chǎn)共享盤活，以應(yīng)對(duì)金融、技術(shù)、信息、社會(huì)和環(huán)境的挑戰(zhàn)。與其他類型公私合作模式相比，PPP為政府維護(hù)公共價(jià)值提供了多角度的保障。

一是資金保障。PPP使政府管理公共工程的財(cái)務(wù)模式從資本支出轉(zhuǎn)向運(yùn)營(yíng)支出，從而降低進(jìn)入成本，同時(shí)，利用私人技術(shù)企業(yè)的專業(yè)知識(shí)開拓出新的財(cái)政收入來源，在智慧城市服務(wù)中，可從數(shù)據(jù)資源化、能源節(jié)約、數(shù)字服務(wù)乃至精準(zhǔn)執(zhí)法中獲取額外收人。二是風(fēng)險(xiǎn)保障。智慧城市發(fā)展尚處于起步階段，潛在風(fēng)險(xiǎn)是多樣的。而PPP模式則為政府提供了在合作關(guān)系內(nèi)部分擔(dān)和轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的可能性。三是體制保障。PPP模式使政府內(nèi)部跨部門的合作和數(shù)據(jù)、信息、知識(shí)整合成為可能，而這種平臺(tái)化如果僅由政府采用行政手段來推進(jìn)，可能會(huì)非常困難，而PPP則“倒逼\"政府各管理?xiàng)l線主動(dòng)尋求疏解各種體制性堵點(diǎn)的靈活管理方法。通過使資金多樣化、有效分配風(fēng)險(xiǎn)與回報(bào)以及引入各部門的跨專業(yè)協(xié)同，PPP模式使政府有效地?cái)U(kuò)大和改進(jìn)其服務(wù)成為可能，并最大限度獲得所有利益攸關(guān)方的支持。

在PPP模式下，智慧城市建設(shè)涉及兩個(gè)核心主體——政府和企業(yè)——之間如何分配財(cái)產(chǎn)（包括數(shù)字資產(chǎn)）權(quán)力。西方城市治理理論普遍認(rèn)為，對(duì)于業(yè)務(wù)屬性簡(jiǎn)單、復(fù)雜度較低的單一結(jié)構(gòu)項(xiàng)目，如果政府有自己的專業(yè)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，可以采取服務(wù)外包的方式，即政府負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)維護(hù)，企業(yè)負(fù)責(zé)非核心部分的建設(shè)。否則，更適合由企業(yè)來運(yùn)營(yíng)。交叉結(jié)構(gòu)和整體結(jié)構(gòu)的部分項(xiàng)目可能與公共管理重疊，可由政府在企業(yè)建設(shè)后返租，其余部分由企業(yè)運(yùn)營(yíng)。此外，智慧城市PPP項(xiàng)目涉及新建、改造和既有項(xiàng)目，可根據(jù)資產(chǎn)使用權(quán)的移交情況進(jìn)行劃分。一般PPP項(xiàng)目主要根據(jù)資產(chǎn)使用權(quán)轉(zhuǎn)讓和經(jīng)營(yíng)權(quán)分配兩個(gè)維度初步確定運(yùn)營(yíng)模式，如表1所示。表2則基于智慧城市項(xiàng)目的特征差異，為其匹配出合適的PPP運(yùn)營(yíng)模式。

表1公私伙伴關(guān)系模式中資產(chǎn)使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和管理權(quán)的分配

表2智慧城市PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)模式

三、智慧城市PPP對(duì)公共價(jià)值保護(hù)的挑戰(zhàn)

（一）智慧城市采用PPP模式的若干風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

盡管PPP與智慧城市建設(shè)存在天然的共通性或適應(yīng)性，但由政府—市場(chǎng)關(guān)系這一矛盾本身而衍生出的障礙及壁壘依然存在，尤其在智慧城市項(xiàng)目中，其涉及的數(shù)據(jù)隱私、多主體協(xié)作及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、政治承諾、機(jī)會(huì)平等、技術(shù)和法規(guī)等問題，甚至比傳統(tǒng)投資或基建項(xiàng)目更具挑戰(zhàn)性。

首先，數(shù)據(jù)管理與治理是智慧城市建設(shè)中的重要問題之一。智慧城市建設(shè)中會(huì)產(chǎn)生大量的數(shù)據(jù)，所以數(shù)據(jù)是PPP項(xiàng)目的重要組成部分。關(guān)于數(shù)據(jù)存儲(chǔ)和管理方面的一個(gè)關(guān)鍵挑戰(zhàn)是，公共部門如何以及在多大程度上可以訪問私人企業(yè)掌握的數(shù)據(jù)。特別是企業(yè)所掌握的交通、能源等數(shù)據(jù)，對(duì)于政府應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生、流行疾病、氣候變化等城市治理挑戰(zhàn)尤為重要。理論上講，在整個(gè)PPP過程中，無論由哪方處理數(shù)據(jù)，政府都應(yīng)確保數(shù)據(jù)得到妥善管理，這就需要建立相應(yīng)的數(shù)據(jù)政策和法規(guī)以確保合規(guī)①。同時(shí)，敏捷監(jiān)管體系不可缺位，因?yàn)橹腔鄢鞘械臄?shù)字平臺(tái)合作建設(shè)需要時(shí)刻重視技術(shù)開發(fā)過程中的反饋和互動(dòng)，對(duì)內(nèi)外環(huán)境中重要參數(shù)的變化作出快速回應(yīng)。而\"敏捷監(jiān)管\"離不開政府部門、私人企業(yè)和社會(huì)機(jī)構(gòu)的共同參與，將數(shù)字技術(shù)、新商業(yè)模式和社交互動(dòng)統(tǒng)一納入監(jiān)管框架，保障新問題、新風(fēng)險(xiǎn)、新漏洞及時(shí)得到預(yù)警和解決，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)劃分、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的動(dòng)態(tài)性。當(dāng)然，敏捷監(jiān)管的難點(diǎn)在于在政策預(yù)期穩(wěn)定和管理行為迅速之間尋求平衡，政策或發(fā)揮迭代更新過于頻繁會(huì)導(dǎo)致\"朝令夕改”，而監(jiān)管遲滯則會(huì)帶來企業(yè)供應(yīng)商的技術(shù)壟斷以及\"too big to fail\"的監(jiān)管困境[1]。

數(shù)據(jù)治理進(jìn)一步延伸到數(shù)據(jù)隱私與公開的問題。數(shù)據(jù)隱私是所有智慧城市計(jì)劃都應(yīng)堅(jiān)持的一項(xiàng)基本原則。在智慧城市發(fā)展過程中，無論是政務(wù)及公共數(shù)據(jù)庫(kù)中的可開放數(shù)據(jù)，還是智慧傳感器連接獲取的數(shù)據(jù)，均會(huì)對(duì)安全和隱私產(chǎn)生影響，喚起公眾對(duì)“大科技\"支配個(gè)人和公共政府的擔(dān)憂及焦慮。要實(shí)現(xiàn)有效的數(shù)據(jù)隱私保護(hù)，就必須既有完善的數(shù)據(jù)管理和數(shù)據(jù)治理架構(gòu)，又能通過城市數(shù)據(jù)信托基金、社區(qū)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施等具體措施來執(zhí)行承諾。而隨著圍繞數(shù)據(jù)隱私爭(zhēng)論的政治導(dǎo)向化，更有必要在推動(dòng)數(shù)據(jù)開放的同時(shí)審慎鼓勵(lì)居民參與智慧城市項(xiàng)目、服務(wù)和治理的設(shè)計(jì)及執(zhí)行，使居民成為智慧城市“創(chuàng)造者\(yùn)"的一部分，以獲取公眾信任。只有基于這種共同創(chuàng)造，才能在PPP協(xié)議與“以人民為中心\"的項(xiàng)目成果之間建立明確的聯(lián)系。

其次，數(shù)據(jù)資產(chǎn)化是智慧城市建設(shè)對(duì)生產(chǎn)要素理論提出的新問題。“數(shù)據(jù)文化”的缺乏是世界各國(guó)政府推動(dòng)智慧城市建設(shè)所面臨的主要共性挑戰(zhàn)之一。盡管不同主體、機(jī)構(gòu)提供匯總了海量數(shù)據(jù)，但數(shù)據(jù)作為潛在經(jīng)濟(jì)資源的效能在提升城市治理和生產(chǎn)力領(lǐng)域沒有得到充分發(fā)揮。因此，在PPP項(xiàng)目啟動(dòng)初始階段便需要考慮數(shù)據(jù)及其價(jià)值的納入和估算，推動(dòng)不同利益相關(guān)者之間達(dá)成數(shù)據(jù)合作的共識(shí)，發(fā)揮數(shù)據(jù)對(duì)決策、組織方式、投資、服務(wù)和產(chǎn)品交付的影響，發(fā)揮其提升公共部門及私人企業(yè)效率方面的潛力。然而，其中關(guān)鍵的挑戰(zhàn)在于，私人主體（技術(shù)服務(wù)運(yùn)營(yíng)商）收集的數(shù)據(jù)價(jià)值與其流轉(zhuǎn)到公共部門后的價(jià)值可能大相徑庭，那么就會(huì)產(chǎn)生數(shù)據(jù)資產(chǎn)的公私價(jià)值差異如何彌補(bǔ)，誰來負(fù)責(zé)整體數(shù)據(jù)管理等問題。

再次，跨部門、跨主體協(xié)同治理是智慧城市建設(shè)中必須關(guān)注的問題。智慧城市平臺(tái)性和數(shù)據(jù)流通的屬性要求其建設(shè)及應(yīng)用通常需要跨越組織、系統(tǒng)和功能，這意味著政府、地方社區(qū)要與各類資產(chǎn)所有者及服務(wù)提供商合作，由此給組織管理帶來巨大挑戰(zhàn)。智慧城市系統(tǒng)的終極目標(biāo)是“萬物”互聯(lián)性，從而推動(dòng)城市的集成度越來越高，隨之而來的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)也將加大，如任一微小節(jié)點(diǎn)的問題可能意味著產(chǎn)生波及范圍更大的連鎖反應(yīng)。同時(shí)，PPP關(guān)系則意味著要在資金和利益等方面平衡各方，以各方都能接受的方式在不同主體之間分配風(fēng)險(xiǎn)，并將風(fēng)險(xiǎn)降至最低。所以，為了最大限度確保技術(shù)和財(cái)務(wù)的穩(wěn)健性，需在項(xiàng)目論證階段實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)摸底并讓所有相關(guān)利益方參與進(jìn)來，尤其是吸納資本市場(chǎng)參與者和技術(shù)專家。

最后，機(jī)會(huì)公平在數(shù)字化、智能化治理時(shí)代的無形障礙更高。智慧城市發(fā)展紅利未必總能平等地惠及所有居民和社區(qū)，不同地區(qū)在基礎(chǔ)條件、資源稟賦、政府效能、對(duì)服務(wù)商的激勵(lì)程度上的差異，都可能影響智慧服務(wù)的可及性。因此，將\"機(jī)會(huì)公平\"作為項(xiàng)目的核心目標(biāo)之一非常重要，在這一目標(biāo)下將公民利益納人項(xiàng)目論證與設(shè)計(jì)，并讓社區(qū)參與其中。而數(shù)據(jù)則是了解人民需求和期望以及監(jiān)測(cè)項(xiàng)目與目標(biāo)契合程度的關(guān)鍵。

（二）智慧城市PPP模式對(duì)公共價(jià)值的挑戰(zhàn)

城市治理中的“公共價(jià)值\"究竟包含哪些內(nèi)容至今是理論研究和政策討論未達(dá)成共識(shí)的議題。拉特瑙研究所（Rathenau Institute）指出“公共價(jià)值\"可以歸納為七大類，分別是隱私、安全、公平、自主、對(duì)技術(shù)的控制、人類尊嚴(yán)和權(quán)力平衡;UNDP的研究則提出（公共服務(wù)和信息）可得性、可靠性、透明度、公開度和問責(zé)制等價(jià)值觀;其他研究者也有將社會(huì)凝聚力和民主控制納入基本公共價(jià)值的框架。盡管對(duì)于公共價(jià)值并未形成統(tǒng)一的界定和分類，但“可問責(zé)性”和“可公開性”是普遍蘊(yùn)含在各類標(biāo)準(zhǔn)中的基本準(zhǔn)則，因而本文關(guān)于“公共價(jià)值\"沖擊的討論也將主要圍繞這兩大原則。

智慧城市對(duì)公共價(jià)值沖擊的風(fēng)險(xiǎn)來源大致可分為：公共價(jià)值和私人價(jià)值觀的錯(cuò)位、從公法邏輯到市場(chǎng)邏輯的轉(zhuǎn)變、公共規(guī)范的適用范圍不足等[12]。事實(shí)上，西方國(guó)家部分城市一些早期智能化項(xiàng)目已經(jīng)證實(shí)了這些風(fēng)險(xiǎn)的存在，大型科技企業(yè)在利潤(rùn)驅(qū)動(dòng)下將城市公共服務(wù)轉(zhuǎn)變成冰冷的技術(shù)產(chǎn)品，\"智能化\"后的城市反而變成過度工程化的\"鬼城”[13]。私人企業(yè)（運(yùn)營(yíng)商）服從于商業(yè)利益，注重短期結(jié)果、經(jīng)濟(jì)利益和利潤(rùn)驅(qū)動(dòng)的資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)及變現(xiàn)。因此，私人企業(yè)通過PPP參與公共服務(wù)代表了從公法邏輯向市場(chǎng)邏輯的轉(zhuǎn)變。前者的合理性則基于法律主義（如維護(hù)法治程序），而后者的合理性基于結(jié)果（如客戶滿意度、成本收益比等）。面對(duì)此類風(fēng)險(xiǎn)，如果政府代表PPP公營(yíng)方無法充分監(jiān)督、審查和解釋企業(yè)作為私營(yíng)方的活動(dòng)和業(yè)績(jī)，現(xiàn)有治理機(jī)制中的“透明度”規(guī)則就會(huì)被削弱。此外，企業(yè)本身對(duì)于技術(shù)的高度壟斷也使其缺乏披露具有商業(yè)價(jià)值的信息和數(shù)據(jù)的動(dòng)機(jī)，從而使公共部門的目標(biāo)和廣大公眾的利益邊緣化。

（三）智慧城市建設(shè)中保護(hù)公共價(jià)值的主要障礙

第一個(gè)障礙因素是智慧城市技術(shù)本身具有“價(jià)值嵌人\"的屬性。其一，技術(shù)模擬城市如何應(yīng)對(duì)各種問題并提供可行的解決方案，這一過程已經(jīng)使技術(shù)提供者（私人企業(yè)）對(duì)公共決策產(chǎn)生顯著的影響。其二，智慧城市服務(wù)很難具體化，即使政府能夠通過合約事先“框定\"產(chǎn)品或服務(wù)涉及、交付的方向及標(biāo)準(zhǔn)，但來自個(gè)體企業(yè)的價(jià)值“烙印\"仍難以消除，企業(yè)服務(wù)的根本動(dòng)機(jī)既有實(shí)用主義特征，也有意識(shí)形態(tài)性。企業(yè)在開發(fā)、組織、產(chǎn)品設(shè)計(jì)中不可避免受價(jià)值選擇的影響，而這些價(jià)值選擇則會(huì)影響數(shù)據(jù)的收集和使用方式，以及公眾的參與方式。例如，企業(yè)完全能夠通過控制技術(shù)架構(gòu)的開放程度影響公共價(jià)值中的“透明度”“問責(zé)制\"等核心問題：一項(xiàng)技術(shù)可以通過封閉的數(shù)據(jù)格式（數(shù)據(jù)不能與其他服務(wù)交換）、封閉的界面（應(yīng)用程序不能與其他應(yīng)用程序交互）、封閉的架構(gòu)（通過專有語言或庫(kù)構(gòu)建的應(yīng)用程序）或封閉的源代碼（其他各方不能訪問代碼，其他供應(yīng)商也不能使用代碼）來實(shí)現(xiàn)封閉。技術(shù)開放性直接決定了PPP關(guān)系中的公共部門（進(jìn)而包括公民）是否有能力了解數(shù)據(jù)如何搜集、決策或模型如何生成、是否存在“偏見\"等。此外，技術(shù)企業(yè)不僅介人決策進(jìn)程，而且提高了公民參與公共生活的數(shù)字壁壘，而現(xiàn)有實(shí)證研究也表明一些監(jiān)控和治安維護(hù)類智能技術(shù)對(duì)邊緣化社區(qū)及群體的生存狀態(tài)造成了消極的影響。

第二個(gè)障礙因素是供應(yīng)商鎖定及由此帶來的地方政府與技術(shù)供應(yīng)商之間過于“密切\(zhòng)"的相互依存關(guān)系。由于從一個(gè)供應(yīng)商到另一個(gè)供應(yīng)商的過渡成本很高，地方政府通常不傾向在中短期內(nèi)更換供應(yīng)商，這種情況下就會(huì)出現(xiàn)供應(yīng)商鎖定。盡管任何PPP項(xiàng)目都可能出現(xiàn)供應(yīng)商鎖定的情況，但I(xiàn)CT服務(wù)產(chǎn)品相關(guān)的鎖定效應(yīng)尤為強(qiáng)烈，因?yàn)楣?yīng)商很容易通過封閉技術(shù)獲取壟斷地位。根據(jù)歐盟委員會(huì)的調(diào)查， 40% 的歐洲公共機(jī)構(gòu)認(rèn)為更換城市信息和通信技術(shù)服務(wù)商的成本太高， 25% 的公共機(jī)構(gòu)更擔(dān)心信息無法在不同服務(wù)商之間安全復(fù)制轉(zhuǎn)移。這便導(dǎo)致智慧城市技術(shù)極易產(chǎn)生強(qiáng)烈的路徑依賴，地方政府會(huì)面臨更高的“合同捕獲\"風(fēng)險(xiǎn)。

第三個(gè)障礙因素是PPP關(guān)系中多方利益相關(guān)者的沖突。參與PPP項(xiàng)目的不同利益相關(guān)者之間存在期望差距，由于其管理的數(shù)據(jù)資源和公共資源的特殊性，難以將智慧型公私伙伴關(guān)系視為一種嚴(yán)格、傳統(tǒng)的合同制伙伴關(guān)系類型，而應(yīng)將其視為公私實(shí)體之間靈活的制度安排，其基礎(chǔ)是確定利益相關(guān)者在權(quán)力、合法性和緊迫性方面的作用，這是確保此類項(xiàng)目取得成功的一個(gè)關(guān)鍵。加強(qiáng)利益相關(guān)者之間的溝通將最大限度地縮小參與智慧城市PPP關(guān)系的各利益相關(guān)者對(duì)項(xiàng)目進(jìn)程或預(yù)期成果的期望之間的差距。圖1根據(jù)現(xiàn)有文獻(xiàn)研究[14]，展示了項(xiàng)目立項(xiàng)、評(píng)估、準(zhǔn)備合同、設(shè)計(jì)和招標(biāo)等各關(guān)鍵角色的利益（權(quán)利）博弈得分矩陣。通過PPP生命周期各階段協(xié)議合同與利益相關(guān)者角色之間整合，才能確保通過私營(yíng)部門公司之間在透明框架內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)，提供高質(zhì)量服務(wù)和低成本技術(shù)。

（四）數(shù)據(jù)立法在保護(hù)公共價(jià)值方面的局限性

數(shù)據(jù)保護(hù)可作為維護(hù)某些公共價(jià)值的途徑，然而在智慧城市項(xiàng)目中，技術(shù)與PPP之間的交叉滲透使得對(duì)公民（數(shù)據(jù)主體）和代表機(jī)構(gòu)（控制者）保持透明度以及對(duì)合法處理數(shù)據(jù)進(jìn)行問責(zé)變得更加困難。

第一個(gè)問題出現(xiàn)在控制權(quán)的歸屬上，這是城市治理中問責(zé)制和透明度的基礎(chǔ)，而在智慧城市實(shí)踐中，界定控制權(quán)從而分配責(zé)任依然是一個(gè)反復(fù)出現(xiàn)、難以界定的問題。如果地方政府（或公共合作伙伴）完全定義數(shù)據(jù)處理的目的和方式，它就成為控制者，私人企業(yè)成為數(shù)據(jù)處理者，但由于大數(shù)據(jù)分析工作可能帶來二次外包給供應(yīng)商，延長(zhǎng)處理鏈和供應(yīng)鏈，因而處理者較難履行向公共方提供必要、準(zhǔn)確和完整信息的義務(wù)，控制者進(jìn)行數(shù)據(jù)保護(hù)評(píng)估（DPIA）的難度也同時(shí)增加，從而降低項(xiàng)目管理透明度。如果由私人企業(yè)作為數(shù)據(jù)控制者，可能會(huì)從追求市場(chǎng)主導(dǎo)地位出發(fā)而強(qiáng)化數(shù)據(jù)處理協(xié)議，進(jìn)而削弱數(shù)據(jù)主體的權(quán)利，并對(duì)問責(zé)渠道產(chǎn)生負(fù)面影響。因此，智慧城市項(xiàng)目更常見的情況是使用\"聯(lián)合控制”，由多方共同確定處理目的和方式，在此基礎(chǔ)上以透明的方式確定各自的責(zé)任，為數(shù)據(jù)主體提供必要的信息公開和問題反饋。此外，聯(lián)合控制者需要聯(lián)合開展DPIA，如若公私雙方為各自的獨(dú)立目的使用數(shù)據(jù)，則需要進(jìn)行額外的DPIA。

第二個(gè)問題涉及如何提供數(shù)據(jù)合法處理的依據(jù)，以及在此基礎(chǔ)上確立相關(guān)的問責(zé)制度。根據(jù)GDPR第6條，控制者必須為合法處理數(shù)據(jù)提供理由或依據(jù)，而公共和私人控制者不能總是依賴相同的理由。由于智慧城市建設(shè)中存在權(quán)力明顯失衡的情況（城市居民無法選擇退出服務(wù)或使用其他服務(wù)，也很難獲取項(xiàng)目進(jìn)展的即時(shí)信息），公共機(jī)構(gòu)不能以“執(zhí)行任務(wù)”和“自愿同意\"作為理由，而必須提出其他依據(jù)，如遵守法律認(rèn)可的法律義務(wù)、為公共利益執(zhí)行任務(wù)或行使官方權(quán)力等。這便產(chǎn)生了一個(gè)悖論：在智慧城市項(xiàng)目中，聯(lián)合控制關(guān)系中的公共方部門搜集處理數(shù)據(jù)必須要以立法為依據(jù)，而私人企業(yè)則能夠以控制者的合法利益為目的進(jìn)行處理。因此，私人行為者參與執(zhí)行公共任務(wù)可能會(huì)破壞\"民主監(jiān)督和透明度”。

圖1基于階段任務(wù)和協(xié)議合同形式PPP生命周期各階段利益相關(guān)者的重要性矩陣數(shù)據(jù)來源：作者根據(jù)Selimamp;ElGohary（2020）繪制。

因此，智慧城市項(xiàng)目中的PPP合作關(guān)系對(duì)現(xiàn)代化城市治理中的問責(zé)制和透明度準(zhǔn)則提出了具體的挑戰(zhàn)。由于私人服務(wù)提供商二次乃至多次授權(quán)鏈及外包形式的存在，數(shù)據(jù)處理的透明度更難落實(shí)，而數(shù)據(jù)合規(guī)處理方面的問責(zé)制在移交給私人機(jī)構(gòu)后也將在一定程度上脫離民主監(jiān)督。

四、“公開化”能否成為智慧城市建設(shè)中公共價(jià)值保護(hù)的途徑

針對(duì)上述風(fēng)險(xiǎn)和隱憂，PPP的支持者將其稱為“公有”和“私人”兩種立場(chǎng)選擇“僵局\"下的折衷方案——既然私有化是一種人工制品，因而可以為在公共部門之外延伸重要的公共價(jià)值創(chuàng)造空間，從而避免“要么私有化并期待最好的結(jié)果，要么拒絕私有化并擔(dān)心最壞的結(jié)果”[15]。當(dāng)私人行為者承諾實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)上的公共目標(biāo)時(shí)，公法使用規(guī)范便擴(kuò)展至私人主體，并稱之為“公開化（Publicization）”[16]。“公開化\"區(qū)別于“公有化（going public或socialization）\"和“共有化（communize）”，更不是國(guó)有化（nationalize）。從源頭看，公共價(jià)值的提出和應(yīng)用是為了實(shí)現(xiàn)公共權(quán)利的可問責(zé)，避免公權(quán)私用濫用，那么參與公共目標(biāo)的私人行為者理所應(yīng)當(dāng)承認(rèn)并貫徹這些價(jià)值。尤其是第三次工業(yè)革命以來，公共服務(wù)越來越多地由“高度相互依存的公私合作伙伴網(wǎng)絡(luò)\"提供，而合同便是這種混合權(quán)力配置的基礎(chǔ)，甚至可以起到加強(qiáng)而非削弱公共價(jià)值的作用。謹(jǐn)慎的談判過程和合同制管理，配合強(qiáng)有力的內(nèi)外部監(jiān)督和審計(jì)，PPP模式就可以成為“弘揚(yáng)公法價(jià)值的發(fā)動(dòng)機(jī)”[17]。在智慧城市建設(shè)背景下，公共化將極具價(jià)值同時(shí)也充滿爭(zhēng)議的服務(wù)公之于眾，從而限制了服務(wù)供應(yīng)商在決策上的自由裁量權(quán);這些服務(wù)也是對(duì)缺乏選擇權(quán)和政治影響力的弱勢(shì)群體的保護(hù)。

如何在智慧城市項(xiàng)目中將透明性和可問責(zé)這兩大核心公共價(jià)值觀傳導(dǎo)擴(kuò)展至私人技術(shù)公司企業(yè)？通過合同約定進(jìn)行“公開化\"提供了一條可行途徑。

在透明性方面，必須在合同的擬定協(xié)商階段明確地討論并確認(rèn)特定技術(shù)的性質(zhì)究竟是“封閉的\"還是“開放的”。地方政府需要清楚地知曉其在審查私人企業(yè)交付的軟件性能上的能力上限，以及由知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)所造成的技術(shù)限制，而后據(jù)此通過制訂相應(yīng)的合同條款來提高透明度，如通過約定一些披露條款要求技術(shù)供應(yīng)商與有限的第三方或公眾共享某些信息。信息披露可能涉及一系列關(guān)鍵信息的獲取，如源代碼、軟件成功率、對(duì)特定算法的解釋、特定硬件的規(guī)格等。上述信息的披露或公開，不僅能提升項(xiàng)目建設(shè)的透明度，而且推動(dòng)公共合作伙伴或廣大公眾能夠及時(shí)對(duì)特定技術(shù)的實(shí)施和后果進(jìn)行更高層次的審查及評(píng)估。隨著未來智慧城市公共政策愈來愈通過代碼來形成或?qū)嵤r(shí)，地方政府應(yīng)盡早致力于開發(fā)智慧城市進(jìn)程的\"公共軟件（開源應(yīng)用程序）”，逐步將公共資助的軟件在自由及開源軟件（FOSS）許可證下發(fā)布。但與此同時(shí)，由于公開（披露）條款與知識(shí)產(chǎn)權(quán)和商業(yè)秘密相沖突，地方政府必須提前對(duì)私人企業(yè)的可能商業(yè)損失提供補(bǔ)償方案。因此，在將“用公共資金開發(fā)，讓它成為公共代碼（Public Money，Public Code）\"的理念真正貫徹落實(shí)之前，出于透明性和經(jīng)濟(jì)利益之間的折中選擇，可以先將公開條款限于第三方審計(jì)和審查要求與地方政府采購(gòu)法規(guī)政策中[18]。同時(shí)，為了降低供應(yīng)商鎖定的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)使用開放標(biāo)準(zhǔn)，訂立若干關(guān)于互操作性和技術(shù)規(guī)格的條款。最后需要注意的是，要想在伙伴關(guān)系內(nèi)達(dá)成一項(xiàng)特定的數(shù)據(jù)共享協(xié)議并配套隨后的法律安排，數(shù)據(jù)治理框架設(shè)計(jì)應(yīng)協(xié)調(diào)私營(yíng)部門、公共部門和個(gè)人數(shù)據(jù)主體的不同利益。為此，出現(xiàn)了諸如“數(shù)據(jù)信托”的創(chuàng)新型數(shù)據(jù)共享形式。

在可問責(zé)性方面，公私合作伙伴之間的聯(lián)合控制協(xié)議（JCA）是應(yīng)對(duì)相關(guān)挑戰(zhàn)的重要工具。JCA不僅能夠規(guī)定各方在數(shù)據(jù)處理方面的責(zé)任，而且可以在層層采購(gòu)或外包過程的責(zé)任鏈中建立數(shù)據(jù)處理協(xié)議并明確信息職責(zé)，將數(shù)據(jù)處理方面的相關(guān)責(zé)任分配正式納入合作過程。除此之外，關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)（KPI）也是實(shí)現(xiàn)PPP中私人伙伴方可問責(zé)的有效合同工具，可在制定更廣泛的智慧城市項(xiàng)目監(jiān)測(cè)協(xié)議方面發(fā)揮重要作用。在理想情況下，引人KPI檢測(cè)體系能夠?qū)⒌胤秸哪繕?biāo)轉(zhuǎn)化為清晰、可衡量的產(chǎn)出，從而實(shí)現(xiàn)第三方監(jiān)督。然而也必須注意到，根據(jù)政策目標(biāo)衡量一項(xiàng)技術(shù)的性能或績(jī)效牽涉到復(fù)雜的技術(shù)知識(shí)，而地方政府職業(yè)管理人員可能缺乏相應(yīng)的技術(shù)類、工程類專業(yè)知識(shí)。為此，公共部門可以廣泛吸納大學(xué)和研究機(jī)構(gòu)等第三方參與，為智慧城市解決方案起草績(jī)效指標(biāo)的基準(zhǔn)框架。

在\"公開化\"原則指引下智慧城市PPP模式將呈現(xiàn)如下形式：其一，地方政府從策劃某個(gè)智慧城市項(xiàng)目伊始，需要做仔細(xì)認(rèn)真的前期調(diào)研，在此基礎(chǔ)上充分考慮當(dāng)?shù)鼐用竦男枨螅陧?xiàng)目實(shí)施之前選擇若干志愿者進(jìn)行實(shí)際體驗(yàn)，之后根據(jù)志愿者的意見和建議對(duì)項(xiàng)目方案進(jìn)行修改完善并在更廣范圍推廣。其二，促進(jìn)適當(dāng)?shù)亩鄬哟螖?shù)字治理，以指導(dǎo)以人為本智慧城市的發(fā)展，包括數(shù)據(jù)治理、管理和使用、系統(tǒng)和數(shù)據(jù)互操作性、人工智能等技術(shù)的倫理考慮因素、個(gè)人和群體的隱私和人權(quán)，以及政府、私營(yíng)部門、學(xué)術(shù)界和民間社會(huì)之間的適當(dāng)合作框架;健全地方司法、行政、合同、第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)監(jiān)督機(jī)制，倒逼技術(shù)供應(yīng)商企業(yè)應(yīng)著眼實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)可視化展示和互操作性架構(gòu)，確保國(guó)家和技術(shù)供應(yīng)商監(jiān)控通信、截取通信、收集個(gè)人數(shù)據(jù)的行動(dòng)具備適當(dāng)?shù)耐该鞫炔⒔邮軉栘?zé)。其三，通過能力教育和技術(shù)科普改善普通群眾由于技術(shù)門檻、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、安全保密等各方面因素被智慧城市規(guī)劃建設(shè)\"排除在外\"的局面，提升人民群眾的參與度、感知度、滿意度。建議加強(qiáng)社區(qū)、單位、個(gè)人、手機(jī)應(yīng)用等多渠道的智慧城市科普；制定全過程參與的規(guī)章制度和操作細(xì)則;健全智慧城市事務(wù)人密機(jī)制，盡可能加強(qiáng)信息公開和非必要人密，加強(qiáng)在感知層、應(yīng)用層等與人民群眾直接接觸界面，前端設(shè)計(jì)和中端建設(shè)等早期環(huán)節(jié)的公眾參與;強(qiáng)化對(duì)地方有關(guān)部門官員和群眾在數(shù)字轉(zhuǎn)型、數(shù)字可獲得性、數(shù)據(jù)管理、智慧城市規(guī)劃和數(shù)字公眾參與等方面的數(shù)字素養(yǎng)提升的教育和培訓(xùn)，不讓任何人掉隊(duì)。

綜上所述，如果能夠在合同的設(shè)計(jì)和管理方面，遵循這些步驟，那么智慧城市伙伴關(guān)系就可以在相當(dāng)程度上解決可問責(zé)和透明性的和諧問題。當(dāng)然，由于智慧城市的某些特殊性，同時(shí)也限制了這些公開化途徑的效果。特別是現(xiàn)實(shí)中的智慧城市項(xiàng)目越來越多地采取一些非正式的、實(shí)驗(yàn)性的、橫向平行的合作方式。在非正式和非契約形式的合作模式下，遵循公共價(jià)值的約定變得愈加困難。并且，智慧城市項(xiàng)目的開放性將隨著技術(shù)精細(xì)化和復(fù)雜度的提高不斷增長(zhǎng)，許多智慧城市項(xiàng)目是通過研討會(huì)、“黑客松”和挑戰(zhàn)賽的方式尋求新服務(wù)或新產(chǎn)品，這便使得合作伙伴及團(tuán)隊(duì)在不斷變化。因此這種動(dòng)態(tài)的、試驗(yàn)性、探索性的開放關(guān)系很難在采購(gòu)的初始階段明確最終交付產(chǎn)品的細(xì)節(jié)性要求或標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)也導(dǎo)致項(xiàng)目在大方向下可以分解為多個(gè)短期性任務(wù)，與傳統(tǒng)PPP模式在長(zhǎng)期基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中的應(yīng)用有很大不同。在整體框架下的小規(guī)模試點(diǎn)項(xiàng)目中，公私雙方都有意地在合同或協(xié)議條款中保留模糊地方，為后續(xù)針對(duì)新情況重新商談留出空間;否則，如果在立項(xiàng)或合同起草階段就過于死板地框定技術(shù)規(guī)格，或者制定嚴(yán)苛的不履約的后果，那么就可能嚴(yán)重限制智慧城市技術(shù)供應(yīng)商對(duì)投標(biāo)、合作的積極性。更為嚴(yán)重的是，由于智慧城市技術(shù)具有強(qiáng)烈的互動(dòng)性、交互性、社交性，教條式的規(guī)范、正式立法的剛性可能會(huì)減少技術(shù)不斷迭代更新和發(fā)展所需的回旋余地。但相應(yīng)地，也增加了實(shí)施KPI等監(jiān)測(cè)工具的難度。最后，智慧城市項(xiàng)目在實(shí)踐中是通過眾多的橫向、平行合作形式建立起來的，因而合同形式的問責(zé)制和監(jiān)督機(jī)制可能與利益相關(guān)者作為“平等\"參與伙伴

管理運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目的初衷相背離。

五、結(jié)論

數(shù)字時(shí)代私人科技公司在公共政策和治理領(lǐng)域發(fā)揮著越來越重要的作用，并極大擴(kuò)展了政府一市場(chǎng)關(guān)系這一傳統(tǒng)議題的新外延，智慧城市就是這一趨勢(shì)的典型代表。無論從歷史起源、工具屬性還是規(guī)范內(nèi)涵方面，數(shù)字化和私有化在智慧城市建設(shè)發(fā)展中不可避免地交織在一起。在財(cái)政緊縮、金融泡沫、經(jīng)濟(jì)衰退等現(xiàn)實(shí)背景下，地方政府傾向于在公共決策中更廣泛地整合市場(chǎng)邏輯，從而使得PPP和智慧城市被“合理化\"為城市“少花錢多辦事\"的務(wù)實(shí)政策工具。相應(yīng)地，公私合作關(guān)系中公共價(jià)值遭受侵蝕的風(fēng)險(xiǎn)和擔(dān)憂也隨之延伸到智慧城市項(xiàng)目中。尤其是供應(yīng)商鎖定的可能性和技術(shù)的價(jià)值嵌人能力使私人企業(yè)擁有比在傳統(tǒng)基建項(xiàng)目中更為強(qiáng)大的協(xié)商權(quán)和自主性，因而探討這一問題變得更加重要。針對(duì)這一問題，本文探討了“公開化\"能否以及如何作為將公共價(jià)值擴(kuò)展到私人合作伙伴的替代方案。在智慧城市項(xiàng)目中，實(shí)施促進(jìn)技術(shù)開放的合同條款和制定數(shù)據(jù)處理協(xié)議可以保障責(zé)任在伙伴關(guān)系中合理分配；而KPI等其他合同性工具則可以明確對(duì)私人參與者的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，在公私部門之間達(dá)成標(biāo)準(zhǔn)共享，進(jìn)而加強(qiáng)問責(zé)制和透明度。然而，由于智慧城市項(xiàng)目在實(shí)踐中的互動(dòng)性、可分解性和平行性，也需要盡可能避免合同、規(guī)范、約定的僵化和不可逆。

除此之外，智慧城市發(fā)展也是利用數(shù)字技術(shù)對(duì)城市治理進(jìn)行重塑和再造，以及私人、公眾與政府的秩序和利益博弈過程。針對(duì)PPP智慧城市項(xiàng)目中獨(dú)特的利益及權(quán)利分配和轉(zhuǎn)移的復(fù)雜性，本文提出如下若干建議：（1）合理的運(yùn)作機(jī)制和協(xié)同穩(wěn)健的建設(shè)運(yùn)營(yíng)架構(gòu)是智慧城市長(zhǎng)效運(yùn)營(yíng)順利開展的基礎(chǔ)。這就要求建立一個(gè)機(jī)制，將利益相關(guān)者的作用作為項(xiàng)目合同的一個(gè)單獨(dú)章節(jié)，確保所有合同方承諾遵循，這將有助于加快項(xiàng)目的生命周期，減少利益沖突帶來的潛在風(fēng)險(xiǎn)，從而實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。（2）智慧城市長(zhǎng)效運(yùn)營(yíng)成功的核心在于制定合理的利益分配機(jī)制，以及設(shè)立有效的評(píng)估監(jiān)督機(jī)制。這些要素不僅是當(dāng)前智慧城市建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的關(guān)鍵所在，也是未來長(zhǎng)效運(yùn)營(yíng)模式探索的重要方向。由于大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目盡管投資巨大，但投資者的贏利模型卻并不清晰，因此要建立將項(xiàng)目獲利轉(zhuǎn)移分配給投資者的長(zhǎng)效機(jī)制，尤其是支持頭部互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)基于海量數(shù)據(jù)探索合理可行的盈利回報(bào)模式，在自身獲取增值服務(wù)收益的同時(shí)，增加智慧城市項(xiàng)目資金回報(bào)、改善地方政府財(cái)政狀況，并增強(qiáng)用戶服務(wù)體驗(yàn)、提升使用者的用戶黏性。（3）新型智慧城市的建設(shè)并非簡(jiǎn)單的政府部門與業(yè)務(wù)條線信息化升級(jí)，而是需要徹底改變過去各自為政、分散運(yùn)作的“穩(wěn)態(tài)\"信息系統(tǒng)格局。必須打通數(shù)據(jù)共享與融合的通道，實(shí)現(xiàn)跨層級(jí)、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門以及跨業(yè)務(wù)的協(xié)同管理和服務(wù)。這一目標(biāo)旨在構(gòu)建一個(gè)全程全時(shí)、全模式全響應(yīng)的\"敏捷\"智慧系統(tǒng)，確保系統(tǒng)的每一部分都能靈活聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)整體效能的最大化。為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，必須深人掌握智慧城市建設(shè)的相關(guān)理論和方法，并具備持續(xù)專業(yè)的運(yùn)營(yíng)能力;必須組建一支高水平的專業(yè)運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)，以確保智慧城市建設(shè)的順利進(jìn)行。此外，還需要積極探索如何充分發(fā)揮本地運(yùn)營(yíng)商和外部互聯(lián)網(wǎng)龍頭企業(yè)的優(yōu)勢(shì)，以便在技術(shù)研發(fā)、實(shí)施部署以及流量數(shù)據(jù)獲取和客戶關(guān)系維護(hù)等方面實(shí)現(xiàn)更加敏捷快速和具有競(jìng)爭(zhēng)力的技術(shù)生態(tài)合作。這將有助于構(gòu)建一個(gè)更加高效、智能和可持續(xù)的新型智慧城市。（4）非政府機(jī)構(gòu)和媒體必須得到政府的支持，無論是通過立法還是提供資金，因?yàn)檫@些利益相關(guān)者在推動(dòng)社會(huì)公眾接受認(rèn)可這類項(xiàng)目以及推動(dòng)社會(huì)投資方面有較大影響。未來需要進(jìn)一步開展研究，如比較不同的治理結(jié)構(gòu)對(duì)雙重利益相關(guān)者進(jìn)行管理分析，對(duì)不同治理結(jié)構(gòu)的潛在效益和成本進(jìn)行摸底，以便為各類

PPP關(guān)系項(xiàng)目制定最佳結(jié)構(gòu)。

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Analysis of public-private partnerships and the public value risks in the construction of smart cities： A government-market relationship perspective in the era of digital governance

SHENGuilongla，ZHANGXiaodilb，YUHaiyan2 （1.a.Institute of China Studies;b.Institute of Economics，Shanghai Academy of Social Sciences，Shanghai 200020，P.R. China; 2.School of Emergency Management， Xihua University， Chengdu 610000， P.R. China）

Abstract： In the era of digital economy，against the backdrop of cities’transformation toward smartization， the issue of government-market relations has extended to new dimensions in the field of urban governance. Specifically，private technology enterprises，byvirtue of their products and services，can influence public decision-making，impact oreven challnge public values，and even exacerbate existing inequalities，as wellas barriers to access to opportunities and resources，thereby undermining high-quality development and the interestsof thepublic.Thisarticle firstanalyzes thereasonsand rationale forthewidespread adoption of public-private partnership （PPP）in smart city construction，i.e. there is a natural corelation between smart cities and PPP based on the similarity of historical origins，commonality of concepts，and the unique advantages of the PPP model in smart city construction. On this basis， it explores possible sources of risk to public values in the PPP model，such as data privacy，multi-actor collaboration and risk-sharing，political commitment， equality of opportunity，and technology and regulation，focusing on the issues of vendor lock-in and embedding of technology values that arediffrent from those of traditional infrastructureconstruction，butrather are closely related to smart city technologies.The article shows how PPPand smart cities are shaping for-profit companies into central players in the creation of eficient and innovative public services and infrastructure.Current data protection legislation，including the EU’s GDPR，is still insufficient to provide pragmatic guidance on maintaining the two core public values of accountability and transparency.Data legislation has problems in protecting public values in terms of where controlresides，as well as how to provide a basis for legal data processing and establish relevant accountability systems on this basis.Based on the various barriers and limitations ofthe smart cityPPP model，this paper points outthat there is a need to introduce a broader concept of openness to extend public norms to private actors （technology firms） acting or serving public goals，and publicizing them through contractual agreements，so that the two core public values of transparency and accountabilityare transmited to private technology firms and enterprises in smart city projects，andto mitigate the risks of smart technologies being divorced from public scrutiny and people being passvely marginalized. The noveltyof this paper lies in its novel discusson of the possibilities and limitations of utilizing PPP in smart cities as a tool for safeguarding public values，pointing out that PPP poses a serious challenge to the core principles of accountability and transparency of public governance.In light of the unique complexities of distributing and transferring benefits and rights in PPP smart city projects，this paper explores whether and how publicizing can be an alternative to extending public value to private partners，and makes an atempt to expand the realm of government-market relations in digital urban governance.

Key words： smart city； public-private partnership; public value; modern urban governance; digital governance age; PPP model

（責(zé)任編輯傅旭東）