基于“管資本”導向的國有企業(yè)財務監(jiān)管體系的重構與優(yōu)化策略

【中圖分類號】F275；F276.1【文獻標志碼】A

【文章編號】1673-1069(2025)08-0087-03

1“管資本\"改革的理論基礎

1.1國家政策背景

國家出臺的《國企改革三年行動方案(2020-2022年)》等政策，為國企“管資本\"改革指明了方向。政策強調優(yōu)化國有資本布局，推動國有資本向關鍵領域集中，提升資本運營效率，增強國有企業(yè)的活力與競爭力，是實現(xiàn)國有資本保值增值與國企高質量發(fā)展的關鍵。

1.2資本監(jiān)管的理論依據(jù)

國有企業(yè)基于委托代理理論進行管理，政府或國資委與經營者存在信息不對稱和利益差異，監(jiān)督與激勵機制的建立是保障國有資本保值增值的必然選擇。現(xiàn)代企業(yè)治理理論則認為，良好的治理結構可平衡企業(yè)利益攸關方的關系，通過加強權力制衡與監(jiān)管，利于優(yōu)化決策、提高經營效率與競爭力。而“管資本\"就是在上述理論支撐下的科學抉擇。

1.3“管資本\"與\"管資產\"的區(qū)別與聯(lián)系

“管資本\"以資本為核心，通過股權關系間接監(jiān)管，關注點在于資本流動、投資回報率與資本增值，是更高層次的資本管理；“管資產”則偏重于直接管理實物資產，關注點在于通過生產經營使資產保值增值，是較低層次的國企經營管理。“管資本\"是對“管資產\"的發(fā)展，二者目標一致，但管理理念、側重點與方式迥異。

2國有企業(yè)財務監(jiān)管的研究現(xiàn)狀

2.1國內研究

國內的研究主要認為對國有企業(yè)的財務監(jiān)管市場化不足，行政化過強，即“管得太多”。市場化不足使得國有企業(yè)對資本市場信號反應遲鈍，難以適應市場經濟的變化，市場機制優(yōu)化資源配置的效率不高，資本增值率較低；行政化過強則導致國企自主經營權受限，經營效率低下。

2.2國外經驗

新加坡、美國和西歐通過淡馬錫模式、市場信息披露約束及市場與政府戰(zhàn)略結合等國有資本管理模式，實現(xiàn)了國企的高效運營與增值。新加坡通過淡馬錫模式管理國有企業(yè)，實現(xiàn)了國有資本的良好運營與增值管理，其核心在于通過完善治理結構、多元化投資組合及專業(yè)管理團隊來運作，其中明確產權關系、市場化運營和有效的風險管理是該模式的前提。美國作為高度發(fā)達的資本市場國家，則更注重信息披露與市場約束，強調市場的作用，借助證券市場監(jiān)管。西歐部分發(fā)達國家則將市場機制與政府戰(zhàn)略引導相結合，在保障國家戰(zhàn)略目標實現(xiàn)的同時也提升了國企的競爭力。上述這些經驗為我國提供了新思路。

2.3研究評述

上述研究雖有成果，但缺乏針對“管資本”導向的國有企業(yè)財務監(jiān)管體系的系統(tǒng)性研究，也未考慮不同行業(yè)、類型國企的特點，其實施路徑普適性不高。在社會主義市場經濟體制持續(xù)深化改革的進程中，構建適應“管資本”導向的財務監(jiān)管體系及實施路徑迫在眉睫。

3國有企業(yè)財務監(jiān)管體系的現(xiàn)狀與困境

3.1現(xiàn)狀

在現(xiàn)行國企財務監(jiān)管體系中，核心角色依然是行政力量，導致資本運營效率較低。政府監(jiān)管部門往往管太多，通過行政指令、政策文件等方式對國企的經營活動進行干預。這顯然削弱了市場的資源配置作用，導致資本流動性差，更不用說跨產業(yè)、跨項目的流動了。同時國企的項目“上馬\"審批流程繁瑣且周期較長，也容易錯失市場機遇，加劇了國有資

本運營效率的低下。

現(xiàn)行財務監(jiān)管體系對國企財務目標的考核是EVA(經濟增加值)，但對諸多社會責任沒有量化指標。需明確的是，國有企業(yè)本身就承擔著諸多社會責任，如保障國家能源安全、促進社會穩(wěn)定等，但當前考核設定存在某種程度上的模糊性，這給國企的經營與財務決策帶來了一定程度的困擾在實際運營中難以平衡各方利益。而且，當前對國企的監(jiān)管手段也是單一的，即過度依賴財務、經營報表監(jiān)管，再以嚴格的審計來保證報表數(shù)據(jù)的真實性。然而，無論是報表還是審計都是事后進行，均屬于事后核算與監(jiān)督，這導致國資委等國企主管部門無法對國企進行實施動態(tài)的事前、事中監(jiān)督，難以及時發(fā)現(xiàn)并預警重大財務與經營問題，也無法準確反映國企的潛在風險。由于報表數(shù)據(jù)也可能存在“粉飾”，使得財務報告所反映的國企財務狀況大打折扣。與此同時，國企本身也是存在“委屈\"的：企業(yè)自主權不足，市場適應性差。由于行政干預的存在，國企的決策自主權受到多方面的限制。企業(yè)在籌資、投資、成本控制與營運資金管理中均容易受到\"掣肘”，各項決策需要層層報批，自主空間狹窄。這使得國企活力不高，容易喪失如新技術研發(fā)、新興市場拓展等先發(fā)市場的機會，從而影響企業(yè)的長期發(fā)展和市場競爭力。

3.2困境

3.2.1資本監(jiān)管模式函需優(yōu)化

當前對國企的資本監(jiān)管存在行政干預與市場自主邊界模糊的問題。“正面清單式\"審批管控過嚴，大量非關鍵經營決策仍需層級審批，使企業(yè)市場響應效率大打折扣。同時，監(jiān)管標準缺乏分類差異，對商業(yè)類與公益類企業(yè)采取“一刀切”方式，既難以精準衡量商業(yè)類企業(yè)的資本增值能力，也無法全面評估公益類企業(yè)的社會效益與成本控制水平。此外，國企投資領域、經營行為的禁止性與限制性條款，散見于各類規(guī)章，未形成系統(tǒng)性管理框架。這一現(xiàn)狀既造成部分領域監(jiān)管空白，又在混合所有制改革等新場景中出現(xiàn)過度干預，制約了資本配置的靈活性。

3.2.2國企治理機制市場化程度較低

國企股權結構單一，容易導致治理制衡機制失效。“一股獨大\"使國企董事會決策易受內部人控制，監(jiān)事會監(jiān)督職能被邊緣化，難以通過引人外部專業(yè)資源優(yōu)化企業(yè)治理結構。而國企職業(yè)經理人制度推進遲緩，管理層選聘仍與行政級別掛鉤，薪酬體系缺乏與資本回報、經營業(yè)績的剛性關聯(lián)，導致經營團隊缺乏風險約束與增值動力。這種治理結構的封閉性，不僅弱化了資本運作的專業(yè)化水平，更讓外部監(jiān)督力量難以有效介人企業(yè)財務監(jiān)管流程。

3.2.3財務監(jiān)管數(shù)智化程度較低

國資委對國企監(jiān)管的技術手段往往滯后于資本運作的復雜性：財務數(shù)據(jù)與業(yè)務數(shù)據(jù)割裂，形成“信息孤島”，集團總部難以實時掌握下屬企業(yè)的資本流動與經營動態(tài)，風險識別存在明顯時滯。現(xiàn)有監(jiān)管多依賴靜態(tài)財務報表分析，缺乏對盈利能力、償債能力等指標的動態(tài)整合機制，無法構建量化風險評估模型。同時，國資委的數(shù)據(jù)采集與分析仍以人工或簡單的監(jiān)督軟件為主，未能形成基于大數(shù)據(jù)、AI技術的智能化監(jiān)測體系，既影響監(jiān)管效率，也難以提前預警潛在的資本風險。

4國有企業(yè)財務監(jiān)管體系的困境剖析

4.1監(jiān)管邏輯與市場規(guī)律的適配性不足

國企監(jiān)管體系的核心矛盾，是行政管控思維與企業(yè)市場主體地位的沖突。一方面，傳統(tǒng)計劃經濟的“正面清單式\"審批模式仍在沿用。監(jiān)管部門為規(guī)避國有資產流失風險，傾向于層層審批把控決策權限，這忽視了市場競爭對決策效率的剛性要求，導致企業(yè)常錯失市場機遇。另一方面，“一刀切”的監(jiān)管方式，缺乏對國企功能定位的精細化認知。未能清晰區(qū)分商業(yè)類國企(以資本增值為核心)與公益類國企(以社會效益為首要)的差異化考核維度，造成監(jiān)管導向與企業(yè)實際需求錯位。此外，禁止性與限制性條款分散，暴露了監(jiān)管體系頂層設計的碎片化。在新業(yè)務場景(如混合所有制改革)下，要么出現(xiàn)監(jiān)管空白，要么因過度套用舊規(guī)形成不當干預，制約了資本配置效率。

4.2股權結構失衡與激勵約束機制缺位

國企治理機制市場化程度低，本質上是產權制度特性導致制衡不足、激勵失效。股權結構“一股獨大”，國有資本占絕對主導地位。這種股權結構缺乏多元化股東的有效制衡，使得董事會決策易受內部人控制，或與行政意志綁定。監(jiān)事會因缺乏獨立的權責支撐與授權，難以對董事會與管理層形成有效制約，治理制衡機制形同虛設。同時，職業(yè)經理人制度推進遲緩。管理層選聘仍與行政級別掛鉤，而非完全基于市場化經營能力。更關鍵的是，薪酬體系與資本回報、經營業(yè)績的剛性關聯(lián)不足，“大鍋飯\"色彩仍在。國企管理層缺乏足夠的風險意識和增值動力，即便經營不善也無需承擔相應經濟責任。這種\"激勵不足、約束疲軟\"的機制，弱化了治理對財務監(jiān)管的支撐。

4.3技術應用滯后與數(shù)據(jù)治理能力不足

財務監(jiān)管數(shù)智化程度低，其困境源于技術更新緩慢與數(shù)據(jù)整合能力薄弱。首先，國企內部普遍存在“信息孤島”。業(yè)務系統(tǒng)(如采購、生產)與財務系統(tǒng)相互獨立，數(shù)據(jù)標準不一、傳遞滯后。集團無法實時獲取下屬企業(yè)的資本流動與經營動態(tài)，風險識別存在時滯。其次，監(jiān)管技術手段較被動。部分國企主要依賴對靜態(tài)報表的事后分析，沒能將財務指標與業(yè)務數(shù)據(jù)實時聯(lián)動，構建量化風險評估模型，缺乏風險預警的主動性。最后，智能化監(jiān)測體系缺位。國資監(jiān)管部門對大數(shù)據(jù)、AI等技術應用不足，數(shù)據(jù)采集與分析多依賴人工，缺乏對海量數(shù)據(jù)的深度挖掘能力，難以應對跨領域、跨區(qū)域的復雜資本運作，數(shù)智化沒能成為監(jiān)管的\"加速器”。

5財務監(jiān)管體系的重構與優(yōu)化策略

5.1體系重構的框架設計

① 目標體系。在“管資本\"這一導向下，國資委應當把資本回報率(ROE)以及經濟增加值(EVA)作為核心考核指標，以此雙核為基礎構建財務監(jiān)管目標體系。其中，ROE可以較為直觀地對股東權益的收益水平予以反映，推動企業(yè)更為合理地去配置各類資源，進而提升資本運營方面的效率；EVA則綜合考量了企業(yè)所涉及的資本成本以及風險因素等情況，能夠更為精準地衡量企業(yè)所具備的價值創(chuàng)造能力。國資委借助確立這兩個核心指標，可引導國有企業(yè)把關注的重點由單純的規(guī)模擴張逐步轉變到資本回報以及價值增長，最終達成國有資產保值增值的目標。

② 組織體系。設立國有資本投資運營公司，是實現(xiàn)“政企分開”的重要舉措。國有資本投資運營公司乃是國有資產的直接運營主體，其能夠把政府的公共管理職能同國有資本的所有者職能區(qū)分開來，將精力集中于資本的投向以及回報方面，借助股權關系對所出資企業(yè)開展監(jiān)管工作。這一模式可規(guī)避政府對企業(yè)經營活動的過度干預，進而提升企業(yè)的自主經營權以及市場競爭力。

③ 制度體系。完善現(xiàn)代企業(yè)制度是保障財務監(jiān)管有效性的基礎。一方面，國資委需著力健全國企公司治理結構，明確股東會、董事會、監(jiān)事會以及經理層各自的職責權限，形成行之有效的制衡機制；另一方面，國資委應重點強化信息披露以及透明制度，要讓國有企業(yè)依據(jù)統(tǒng)一的標準以及規(guī)范，及時、準確地披露財務信息以及經營狀況，從而讓市場的約束力得以增強。

5.2具體優(yōu)化策略

① 優(yōu)化資本監(jiān)管模式。一是建立“負面清單\"管理。國資委應制定清晰且明確的“負面清單”，把國有企業(yè)在投資、經營等諸多方面所禁止或者限制的各類行為一一羅列，而對于處在這份清單之外的相關事項，企業(yè)完全可以自行決策。此舉可大幅減少行政審批環(huán)節(jié)，提升企業(yè)決策效率，還切實確保國有資本的基本安全保障以及合規(guī)屬性。二是推行分類監(jiān)管。國資委應依照國企自身所具備的功能定位以及其發(fā)展的實際狀況，將其劃分為商業(yè)類企業(yè)與公益類企業(yè)，針對不同類型實施差異化的監(jiān)管舉措。就商業(yè)類企業(yè)來講，著重對其資本回報率、市場競爭能力以及價值創(chuàng)造水準展開監(jiān)管；而對于公益類企業(yè)，則重點關注其能夠產生的社會效益，同樣也應當以合理的方式去考核其成本控制和運營效率，保證企業(yè)可以提供高質量水準的公共服務，防止不必要的資源浪費。

② 強化市場化治理機制。一是引人戰(zhàn)略投資者，國有企業(yè)的股權結構能夠得以優(yōu)化。一方面能給企業(yè)帶來資金、技術以及管理經驗等優(yōu)質資源；另一方面可完善企業(yè)的治理結構，讓董事會的戰(zhàn)略決策能力以及監(jiān)事會的監(jiān)督效能都得到增強。戰(zhàn)略投資者作為企業(yè)的股東，必然積極推動企業(yè)的經營管理，使得企業(yè)的競爭力以及抗風險能力都能獲得提升。二是推行職業(yè)經理人制度，完善薪酬激勵。國資委應確立國企職業(yè)經理人管理制度，選聘具備專業(yè)素養(yǎng)與管理經驗的職業(yè)經理人負責企業(yè)日常的經營管理事務。與此同時，國資委應完善薪酬激勵機制，將職業(yè)經理人的薪酬和企業(yè)的經營業(yè)績、資本回報等各項指標緊密聯(lián)系，充分調動其積極性、創(chuàng)造性。合理恰當?shù)男匠昙钆e措能夠吸引并留住優(yōu)秀的職業(yè)經理人，推動提升國企管理水平，促使其價值增長。

③ 構建智能化財務監(jiān)管平臺。一是利用大數(shù)據(jù)、AI技術實現(xiàn)動態(tài)監(jiān)測。國資委可以憑借大數(shù)據(jù)以及人工智能等先進的技術手段，收集國有企業(yè)的財務數(shù)據(jù)，同時對其經營信息加以整合和分析，以此達成對企業(yè)展開實時的、動態(tài)化的監(jiān)測這一目的，以及時發(fā)現(xiàn)潛在的財務問題和風險隱患，改善國企的經營管理。二是建立財務風險預警模型。為達到對國有企業(yè)的財務風險進行量化評估和預警的目標，國資委應選擇合適的財務風險預警模型。該模型應通過整合企業(yè)的盈利能力、償債能力、營運能力等多個財務指標，綜合計算出企業(yè)的財務風險指數(shù)。當指數(shù)低于一定閾值時，系統(tǒng)隨即發(fā)出風險預警信號。國資委可依據(jù)預警信號，提前采取措施，幫助國企防范和化解財務風險，以確保國有資產的安全。

6結語

在國有企業(yè)持續(xù)深化改革的背景下，重構以“管資本\"為導向的財務監(jiān)管體系是推動國資監(jiān)管市場化轉型的關鍵。“管資本\"強調資本運營的核心地位，注重資本的流動性、回報率和風險控制，促使國企的財務監(jiān)管從行政指令式向市場化監(jiān)管轉變，有助于提升國企的經營效率和市場競爭力，也更加符合現(xiàn)代企業(yè)制度的要求。重構后的財務監(jiān)管體系聚焦資本效率優(yōu)化、公司治理完善和風險防控強化三大目標，通過優(yōu)化資本布局、強化動態(tài)監(jiān)控等手段，可以實現(xiàn)國有資本的保值增值，并有助于國家防范系統(tǒng)性金融風險。總之，“管資本”導向的財務監(jiān)管體系重構是國有企業(yè)高質量發(fā)展的必然選擇，需多方面協(xié)同推進，確保改革落地見效，實現(xiàn)國有資本高效配置和可持續(xù)發(fā)展。

【參考文獻】

【1】韋佳欣.廣西A資本運營集團有限公司雙層治理模式的扎根研究[D].南寧：廣西財經學院，2023

【2】楊良平.國資監(jiān)管體制轉變對國有企業(yè)創(chuàng)新效率的影響研究[D].長春：吉林大學，2021.

【3】嚴曉菲.中國國有企業(yè)股份制改革思想研究(1978-2021)[D].上海：上海財經大學，2022.