深圳市水土保持工作發(fā)展歷程及成效

關(guān)鍵詞：水土保持；科技賦能；綜合治理；深圳市中圖分類號：S157 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：C DOI：10.3969/j. issn. 1000-0941.2025.10.010引用格式：，，.深圳市水土保持工作發(fā)展歷程及成效[J].中國水土保持，2025（10）：42-44，49

作為改革開放的前沿陣地，深圳始終擔(dān)當(dāng)著城市水土保持工作的“排頭兵”角色[1]。自1997 年《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)水土保持條例》（以下簡稱《條例》）頒布實(shí)施以來，深圳水土保持工作正式步入法治化軌道，通過開發(fā)區(qū)綜合治理、裸露山體缺口整治、水源地生態(tài)修復(fù)及生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管等重點(diǎn)工作的持續(xù)推進(jìn)，形成了獨(dú)具特色的城市水土保持體系。經(jīng)過近 30a 的系統(tǒng)治理，水土流失面積從1995年的 184.99km² 減至2023年的 60.69km² ，累計減少 67.19% ，為粵港澳大灣區(qū)生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展奠定了堅實(shí)的基礎(chǔ)。筆者以深圳市具有代表性的《條例》修訂內(nèi)容為指引，介紹深圳市在構(gòu)建多層次水土保持制度體系過程中的成效，以期為新時代城市水土保持發(fā)展提供示范。

1《條例》發(fā)展歷程

深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)的水土保持工作始于改革開放后的快速城市化階段。作為全國經(jīng)濟(jì)改革的先行示范區(qū)，深圳在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時，也面臨水土流失加劇、生態(tài)環(huán)境壓力增大的挑戰(zhàn)。自1997年首次頒布《條例》以來，歷經(jīng)2017年、2019年及2024年的3次修訂，水土保持法規(guī)逐步從粗放管理走向精細(xì)化、科技化、法治化管理，《條例》各章節(jié)核心演進(jìn)趨勢見表1。

1.1 奠定基礎(chǔ)框架

作為全國首個將水土保持納入地方立法的副省級城市，深圳市于1997年頒布實(shí)施《條例》，正式開啟了水土保持法治化進(jìn)程[2]。這部承載特區(qū)改革基因的法規(guī)，既體現(xiàn)了對《中華人民共和國水土保持法》（以下簡稱《水土保持法》）原則的貫徹，又結(jié)合深圳高速城市化特征作出制度創(chuàng)新，其立法框架突出三大核心要素：在指導(dǎo)思想層面，確立“預(yù)防為主、防治結(jié)合”的基本方針，將防治關(guān)口前移至開發(fā)建設(shè)前端；在責(zé)任體系構(gòu)建中，首創(chuàng)“誰開發(fā)誰保護(hù)，誰破壞誰治理”的權(quán)責(zé)機(jī)制，明確土地使用權(quán)人作為水土流失治理的第一責(zé)任人，將水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)與土地開發(fā)強(qiáng)度掛鉤，通過經(jīng)濟(jì)杠桿倒逼建設(shè)單位履行生態(tài)責(zé)任；在管理體制機(jī)制構(gòu)建中，建立起覆蓋項(xiàng)目全類型的水土保持方案審批制度，規(guī)定動土面積超過2萬 m² 或動土量達(dá)5萬 m³ 的建設(shè)項(xiàng)目，必須編制水土保持方案報告書并報水行政主管部門審批，并特別設(shè)立專項(xiàng)罰則，對未申報水土保持方案、破壞地表植被等行為設(shè)定2萬～5萬元的行政處罰，在全國率先將水土保持方案作為建設(shè)項(xiàng)目報建必備條件。這在20世紀(jì)末的環(huán)境立法中已屬積極探索。截至2008年，全市水土保持方案申報率提升至 100%^[3] ，有效遏制了無序開發(fā)導(dǎo)致的水土流失惡化趨勢

表1《條例》各章節(jié)核心演進(jìn)趨勢

但受制于特定歷史階段認(rèn)知水平，該版法規(guī)仍存在明顯時代局限，例如技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系尚未健全，缺乏針對不同地質(zhì)條件、開發(fā)類型的差異化防治規(guī)范；監(jiān)管手段以末端執(zhí)法為主，未建立源頭管控的協(xié)同機(jī)制；處罰力度與開發(fā)主體違法收益嚴(yán)重失衡，最高5萬元罰款難以形成有效震懾。這些制度缺陷在深圳后續(xù)20a的城市超常規(guī)發(fā)展中逐漸顯現(xiàn)，為《條例》后續(xù)的系統(tǒng)性修訂埋下伏筆。盡管如此，這部開創(chuàng)性法規(guī)搭建的水土保持法治框架，至今仍在支撐著深圳生態(tài)治理體系的持續(xù)演進(jìn)。

1.2 優(yōu)化分類管理

在貫徹《水土保持法》和優(yōu)化營商環(huán)境的背景下，2017年和2019年深圳市兩次修訂《條例》[4]，重點(diǎn)以提升法規(guī)的適用性和執(zhí)行效能為突破口，破解原法規(guī)與新形勢下精細(xì)化治理需求間的結(jié)構(gòu)性矛盾，構(gòu)建起分類施策、權(quán)責(zé)明晰的現(xiàn)代化治理框架，標(biāo)志著特區(qū)水土保持立法進(jìn)入精準(zhǔn)化發(fā)展階段

修訂案在原版《條例》的基礎(chǔ)上進(jìn)一步優(yōu)化分類管理，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管：一是豐富項(xiàng)目分級管理機(jī)制，明確挖填土石方總量低于1萬 m³ 且占地面積不足 1hm² 的可免于編制水土保持方案，但需落實(shí)防治措施；二是建立差異化的審批流程體系，規(guī)定政府投資項(xiàng)目須在可行性研究階段同步辦理水土保持審批，社會投資項(xiàng)目則須在施工許可前完成手續(xù)辦理；三是創(chuàng)新責(zé)任追溯機(jī)制，將設(shè)計單位未按規(guī)范編制水保措施、施工單位未落實(shí)防治方案等行為納入處罰范疇，形成“建設(shè) + 設(shè)計 + 施工”三位一體的責(zé)任鏈條；四是構(gòu)建階梯式懲戒體系，將罰款上限從5萬元提升至50萬元，是原版《條例》的10倍，并增設(shè)對直接責(zé)任人1萬～5萬元的個人處罰。

修訂案細(xì)化了水土保持方案編報標(biāo)準(zhǔn)，提高了違法行為的處罰金額，強(qiáng)化了監(jiān)管部門、參建各方的職責(zé)分工，增強(qiáng)了法規(guī)的實(shí)踐效能。但基于當(dāng)時深圳優(yōu)化營商環(huán)境、推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的背景，修訂后的《條例》仍與實(shí)際實(shí)施有距離，如備案制的創(chuàng)新舉措在當(dāng)時的法規(guī)體系中屬于空白，對于違反備案相關(guān)程序的行為也沒有相配套的制約、處罰手段，另外《條例》法律責(zé)任中的處罰金額相較于建設(shè)方的違法獲利仍較低，威懾力不足，制約手段單一。

1.3 實(shí)現(xiàn)科技賦能

2022年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)新時代水土保持工作的意見》。之后，深圳市于2024年完成《條例》第三次系統(tǒng)性修訂。此次修訂以科技賦能和市場化改革為雙輪驅(qū)動，標(biāo)志著特區(qū)水土保持體系正式邁入智能化發(fā)展階段。

修訂案較2019版主要有以下四個方面的更新：一是構(gòu)建智能監(jiān)管體系，首創(chuàng)分級監(jiān)控機(jī)制，規(guī)定征占地面積超 50hm² 或挖填土石方量達(dá)50萬 m³ 以上的重大項(xiàng)目，必須安裝水土流失在線監(jiān)測設(shè)備并接人市水土保持信息化系統(tǒng)平臺，實(shí)現(xiàn)實(shí)時數(shù)據(jù)采集與預(yù)警，降低人為擾動風(fēng)險；二是優(yōu)化標(biāo)準(zhǔn)閾值體系，將水土保持方案編報門檻從原“占地面積5萬 m² 以上或者挖填土石方總量20萬 m³ 以上的”指標(biāo)調(diào)整為“挖填量5萬 m³ 或占地面積 5hm² ”，同步增設(shè)“挖填量不足 1000m³ 且占地面積小于 5000m² ”的豁免條款，既擴(kuò)大重點(diǎn)工程監(jiān)管覆蓋面，又為小微工程釋放一定的行政成本；三是明確水土保持補(bǔ)償費(fèi)征繳按照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行；四是強(qiáng)化懲戒執(zhí)行剛性，在2019版《條例》提高未批先建等違法行為罰則的基礎(chǔ)上，引入“代履行”制度，對拒不治理的違法行為人，可由水務(wù)部門指定第三方機(jī)構(gòu)實(shí)施治理并向責(zé)任人追償。

此次修訂的深層價值在于制度范式的轉(zhuǎn)變，標(biāo)志著深圳水土保持工作進(jìn)入智能化發(fā)展階段，通過科技賦能提升監(jiān)管效率，通過優(yōu)化標(biāo)準(zhǔn)提高監(jiān)管質(zhì)量。

2 當(dāng)前形勢

2.1 主要挑戰(zhàn)

一是高強(qiáng)度開發(fā)下的生態(tài)壓力。根據(jù)《深圳市水土保持公報（2023年）》，深圳市有水土流失面積60.69km² ，其中人為水土流失面積為 51.64km² ，占85.09% ，引起人為水土流失的原因主要有高強(qiáng)度的生產(chǎn)建設(shè)、頻繁的地表擾動、高強(qiáng)度的土方挖填等，增加了水土流失風(fēng)險。

二是合規(guī)意識不足，部分項(xiàng)目建設(shè)單位水土保持意識淡薄，規(guī)避水土保持方案編制，不按要求開展水土保持監(jiān)測，項(xiàng)目竣工后不開展或不及時開展水土保持設(shè)施驗(yàn)收，部分免于編報水土保持方案的項(xiàng)目不履行水土流失防治責(zé)任，導(dǎo)致水土流失嚴(yán)重。

三是監(jiān)管資源有限。2023年深圳市監(jiān)督檢查項(xiàng)目2743個，在建項(xiàng)目多，而基層監(jiān)管人力不足，傳統(tǒng)巡查方式效率低，導(dǎo)致難以實(shí)現(xiàn)有效全覆蓋。

四是氣候變化影響。深圳市的氣候?qū)儆趤啛釒Ъ撅L(fēng)氣候，雨量豐沛，全年降水量 1800～2000mm ，汛期降水量占全年降水量的 85% 以上，極端降雨事件多，加劇了內(nèi)澇、崩塌、滑坡等次生災(zāi)害的發(fā)生，對水土保持措施提出了更高要求

2.2 核心機(jī)遇

一是加速技術(shù)創(chuàng)新轉(zhuǎn)化應(yīng)用。深圳作為全國科技高地，在物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、無人機(jī)等領(lǐng)域的技術(shù)積累可為智慧監(jiān)管提供支撐。例如，搭建區(qū)域水土保持?jǐn)?shù)字孿生系統(tǒng)可提升水土流失風(fēng)險預(yù)測準(zhǔn)確率，利用無人機(jī)智能航測系統(tǒng)可使外業(yè)監(jiān)測效率提升數(shù)倍，再生纖維土工布、生物基土工布等環(huán)保新材料的應(yīng)用可使降解周期大大縮短。2024年《條例》要求的在線監(jiān)測系統(tǒng)已試點(diǎn)應(yīng)用于龍華能源生態(tài)園、深港科學(xué)園、光明科學(xué)城等項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)了施工全過程動態(tài)監(jiān)測。

二是政策協(xié)同。深圳“雙區(qū)（粵港澳大灣區(qū)、中國特色社會主義先行示范區(qū)）驅(qū)動”戰(zhàn)略推動了跨部門協(xié)作，根據(jù)法規(guī)政策建立了深圳市水務(wù)部門、發(fā)展改革部門、住建部門、各街道辦，水務(wù)集團(tuán)、排水公司，參建單位、技術(shù)服務(wù)單位三級聯(lián)動共管機(jī)制，打通了水務(wù)部門與規(guī)劃和自然資源、住建、生態(tài)環(huán)境等部門的數(shù)據(jù)共享壁壘[2]

三是公眾環(huán)保意識提升。市民對生態(tài)環(huán)境質(zhì)量要求提高，融媒體宣傳更加深入，環(huán)水保主題活動更多樣，信訪矛盾的化解更有力。

四是綠色金融探索。深圳市在生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目中積極探索碳匯開發(fā)與交易的結(jié)合。例如，截至2023年底，深圳市已完成紅樹林營造 15.48hm² ，修復(fù)已有紅樹林 103hm² ;2023年9月26日，深圳市成功完成了總價約188萬元的全國首單紅樹林保護(hù)碳匯拍賣。這些生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目不僅提升了生態(tài)系統(tǒng)的固碳能力，還通過碳匯交易實(shí)現(xiàn)了生態(tài)產(chǎn)品價值的轉(zhuǎn)化。

3展望

3.1 智能化監(jiān)管

深圳正在向“智慧水保”時代邁進(jìn)，通過智慧化監(jiān)管和數(shù)字化轉(zhuǎn)型，提升水土保持管理的效率和水平。例如，深圳首創(chuàng)的“紅、黃、綠”分級監(jiān)管模式和“天地一體化”監(jiān)管系統(tǒng)，為全國其他地區(qū)提供了可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。未來可以通過無人機(jī)、衛(wèi)星遙感等“空天地一體化”監(jiān)測體系，積極探索無人機(jī)智能巡檢體系，推動監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)向數(shù)字化、智能化升級，構(gòu)建區(qū)域性的水土流失風(fēng)險地圖；整合水務(wù)、氣象、地質(zhì)等多源數(shù)據(jù)，建立預(yù)測模型，進(jìn)行大數(shù)據(jù)分析與預(yù)警[4]

3.2 市場化機(jī)制

早在2002年，深圳市水務(wù)部門就通過“政府購買服務(wù)”的方式，委托社會企業(yè)來輔助開展水土保持監(jiān)督管理工作，后續(xù)擴(kuò)展到各個區(qū)。此模式一直延續(xù)至今，說明水土保持工作需要政府和市場兩手發(fā)力[3]未來深圳應(yīng)繼續(xù)朝著“山海連城綠美深圳”的生態(tài)建設(shè)目標(biāo)，積極支持生態(tài)碳匯和負(fù)碳技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用，鼓勵基本農(nóng)田、生態(tài)清潔小流域、河道綜合整治工程及裸露山體缺口整治等水土保持碳匯交易先行先試[5-6]，探索水土保持工作的多元共治。

3.3 全民參與

深圳市水土保持科技示范園自2009年開園以來，開展了科普教育、水保知識進(jìn)課堂、水土保持進(jìn)黨校、“小小講解員”志愿者等一系列豐富多彩的活動，截至2024年底累計參觀人數(shù)超73萬人次，是水土保持的重要宣傳與科普教育基地。未來可以拓展更多水土保持教育與宣傳通道，提高水土保持科普宣傳輻射范圍，讓水土保持生態(tài)文明理念走入千家萬戶[7]。例如，引人科技園 + 互聯(lián)網(wǎng)概念，建立水土保持科技示范園網(wǎng)站和公眾號，人駐自媒體平臺進(jìn)行同步互動，拓展水土保持科技示范園宣傳渠道。建立舉報獎勵制度，優(yōu)化“12345”熱線和“隨手拍”App功能，對水土保持違法行為有效舉報給予物質(zhì)獎勵，激發(fā)公眾參與監(jiān)督的熱情。

3.4 區(qū)域協(xié)同

2012年，深圳市水務(wù)局印發(fā)了汛前水土保持監(jiān)督檢查工作通知，開展了跨部門、跨區(qū)域的在建生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持聯(lián)合檢查工作，這一舉措是對《條例》相關(guān)法規(guī)的貫徹落實(shí)，推動了水土保持工作的高質(zhì)量發(fā)展。未來可以進(jìn)一步擴(kuò)大跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控平臺，與東莞、惠州及香港等粵港澳大灣區(qū)城市共建水土流失監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，對跨界河道、水庫，跨區(qū)域項(xiàng)目及插花地等交叉毗鄰區(qū)域進(jìn)行協(xié)同管理，共享數(shù)據(jù)與治理經(jīng)驗(yàn)。

3.5 綠色城建

2016年深圳市成為第二批海綿城市試點(diǎn)城市之一，計劃到2030年，全市建成區(qū) 80% 以上的面積達(dá)到海綿城市要求。水土保持與海綿城市在理念和實(shí)踐上高度契合，未來應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)海綿城市建設(shè)與水土保持的結(jié)合，將水土保持理念融人海綿城市建設(shè)，推廣透水鋪裝、雨水花園等低影響開發(fā)（LID）設(shè)施；擴(kuò)大生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目采用智能圍擋、土石方智能監(jiān)控、排水出口在線監(jiān)測等設(shè)備，實(shí)時監(jiān)控渣土運(yùn)輸路徑，加大項(xiàng)目匯水排放的智慧工地普及力度，推動城市建設(shè)的綠色可持續(xù)發(fā)展。

4結(jié)束語

深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)的水土保持工作歷經(jīng)近30a發(fā)展，已從單一的行政管理轉(zhuǎn)向政府引導(dǎo)、市場驅(qū)動、全民參與、科技賦能的綜合治理體系。未來，深圳需進(jìn)一步發(fā)揮科技創(chuàng)新與政策靈活性的優(yōu)勢，探索智能化監(jiān)管工具、市場化治理機(jī)制與全民共治模式的深度融合，為全球高密度城市的水土保持提供“深圳方案”。這一過程中，法規(guī)的持續(xù)優(yōu)化、新技術(shù)的轉(zhuǎn)化應(yīng)用以及社會共識的凝聚，將是實(shí)現(xiàn)“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”目標(biāo)的關(guān)鍵支撐。

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（責(zé)任編輯 楊傲秋）