論我國“金融基本法”制定的邏輯與結(jié)構(gòu)

關(guān)鍵詞：制定金融法；“金融基本法”；金融監(jiān)管；制度結(jié)構(gòu) 中圖分類號：DF438 文獻標志碼：A DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2025.04.04開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

一、引言

金融在一國經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮著極其重要的作用，而法律制度在治理金融風險、規(guī)范金融市場及促進金融發(fā)展方面具有特殊的功能。近年來，隨著國內(nèi)經(jīng)濟金融環(huán)境和國際政治經(jīng)濟格局的變化，國家對金融法律制度有了新的需求。經(jīng)過2018年、2023年兩次黨和國家機構(gòu)改革，我國已初步建立了黨領導下的新金融監(jiān)管體制，并在金融風險治理中取得了較好的成果。在金融領域基本法律的立法動態(tài)方面，金融穩(wěn)定法草案已經(jīng)過全國人大兩次審議，《中華人民共和國中國人民銀行法》《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《中華人民共和國商業(yè)銀行法》（以下分別簡稱《中國人民銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《商業(yè)銀行法》）等法律亦面臨重大修改?？梢哉f，我國目前金融領域的法治建設呈現(xiàn)出新法制定與舊法修改交織協(xié)調(diào)、法律實用性與法律理論性協(xié)同推進的特征，如何建設科學化、現(xiàn)代化、中國式的金融法律體系成為一項緊迫的課題。為此，黨的二十屆三中全會明確提出“制定金融法”，由黨來統(tǒng)籌金融領域的法治建設。社會各界對“制定金融法”存在不同的理解：第一種觀點認為，“制定金融法\"應理解為制定一部金融法典;第二種觀點認為，“制定金融法”是對現(xiàn)有金融基本法律的修改完善;第三種觀點認為，“制定金融法”是制定一部新的金融法律，該法律屬于確立金融法治基本原則、要求和內(nèi)容的基礎性法律，應將其定位為“金融基本法”。①不同的觀點代表著學者對中國金融法治建設的差異化理解，在各自的邏輯范式下均有一定的合理性。為實現(xiàn)“制定金融法”這一重大金融法治目標，亟須解決如下核心問題：制定什么樣的\"金融法”？如何制定\"金融法”？如何設計“金融法”的制度結(jié)構(gòu)？上述問題背后，是對金融立法特有邏輯的遵循、金融法律體系化模式的選擇，以及金融法律體系化的方法論設計。本文立足于中國金融立法的特有制度邏輯，嘗試從“制定金融法”的功能定位出發(fā)，厘清“制定金融法”與現(xiàn)行金融領域基本法律的關(guān)系，在此基礎上，對“制定金融法”涉及的制度邏輯與內(nèi)容設計進行系統(tǒng)分析闡釋，給出中國金融法律體系化的理性方案。

二、中國制定的“金融法”應定位為“金融基本法”

金融法的定位是制定金融法的基礎問題，是開展立法活動的前提，既要考察其在整個金融法律體系中的功能，又要厘清其在部門法框架下的邏輯關(guān)系。

（一）法典、單行法與基本法

《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）的頒行標志著我國民法法典化的成功，也是民法體系化發(fā)展的重大成果。此后，其他部門法紛紛提出法典化建議，如行政法法典化、環(huán)境法法典化、經(jīng)濟法法典化、教育法法典化等。一部成文法律的制定，按照其預想實現(xiàn)的功能，可以分為法典、單行法、基本法。法典化代表著體系化，包括形式體系化和實質(zhì)體系化。②“法典化是法律體系化建設的重要手段，通過分門別類的法典制定和法律編纂，按照一定的規(guī)律、分類和標準進行編排，可以厘定調(diào)整范圍，統(tǒng)一法律術(shù)語，確保規(guī)范編排的邏輯性，保證制度之間的相互協(xié)調(diào)和相互支撐，避免遺漏和沖突，實現(xiàn)系統(tǒng)性和整體性的目標。”③法典化通常是指某一部門法的內(nèi)部各分支內(nèi)容的體系化（法律規(guī)范的體系化）和可抽象的價值、原則的體系化（通常所說的提取公因式）。法典化是對特定領域法律的系統(tǒng)整理，是利用法律技術(shù)對龐雜法律體系進行“化繁為簡”“填補漏洞”的過程。

在本質(zhì)上，法典與單行法關(guān)系緊密，后者通常是實現(xiàn)前者的基礎，法典化的過程主要體現(xiàn)為眾多單行法的體系化融合。在形式上，“一部成文法，如果不是法典，那么它就是單行法；反向表述同樣成立”①。但也有學者對此提出了質(zhì)疑，認為傳統(tǒng)意義上的法典化在適應社會經(jīng)濟發(fā)展需要時存在“解法典化”的困境。②在當代，由于社會生活的復雜性，以及行政權(quán)與司法權(quán)之間關(guān)系的變化，單行法大量衍生，而且這些單行法都有與民法典不同的獨特原則，構(gòu)成一個個“微體系”，自成一體。長此以往，在民法典之外，形成了一個龐大的單行法集群，包括法律和行政法規(guī)等形式，其條文數(shù)量甚至超過民法典。隨著時間的流逝，法典自身的很多條文變得陳舊，在司法實踐中淪為具文，因而被束之高閣;真正得到司法適用的，則是后來制定、具有針對性和很強技術(shù)性的單行法規(guī)范。法典由此逐漸“解體”。在處理法典化困境時，持該種觀點的學者認為：“法典的編纂者應對民法典與單行法的關(guān)系具有某種全局性的觀念：從確保民法典的基本法地位、權(quán)威性和穩(wěn)定性出發(fā)，民法典只應規(guī)定最為重要的基本問題，而特殊性和技術(shù)性十分突出的規(guī)范、實施層面的細節(jié)性問題等則應交由單行法加以規(guī)定?！雹劢鹑谑袌鲞\行、金融風險及其治理的復雜性決定了在某一“宏觀”或“微觀”范圍內(nèi)進行法律體系化的“舉步維艱”，“制定金融法”面臨著同樣的“解法典化”困境。近年來，我國社會經(jīng)濟活動客觀上迫切需要金融法律的制定與修改，但是，金融穩(wěn)定法的制定及《中國人民銀行法》《商業(yè)銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等現(xiàn)行法律的修改顯得比較艱難，前述困境或許是一個重要原因。因此，“制定金融法”必須明確擬制定的“金融法”的基本定位，然后才能順利實施相應的立法工程。

根據(jù)需要調(diào)整的社會關(guān)系不同，一國的全部法律可以被劃分為不同的法律部門。部門法通常是一種學理劃分，某一法律部門一般由多個具體的法律構(gòu)成，以支持部門法內(nèi)部的具體法律分支，這些規(guī)定部門法某一分支具體事項的法律可稱為單行法，如經(jīng)濟法中的《中華人民共和國反壟斷法》（以下簡稱《反壟斷法》）、《中華人民共和國反不正當競爭法》等法律。法典是部門法體系化的重要模式之一，也是部門法學人的追求。除了法典化之外，部門法的體系化建設還有“基本法 + 單行法”的路徑，如有學者提出，我國環(huán)境立法初步形成了以《中華人民共和國環(huán)境保護法》為基本法，以各類污染防治法、生態(tài)保護法等若干具體環(huán)境法律為主干的多層次環(huán)境法體系。④盡管有學者對這種環(huán)境法體系化的觀點持不同看法，但至少給部門法的體系化提供了一條可供選擇的路徑。在部門法體系化意義上，基本法可以理解為能夠規(guī)范某一部門法基本概念、基本原則、基本制度的法律。

（二）中國制定的“金融法”應為金融領域的基本法

“制定金融法”需要先確立“金融法”的部門法歸屬。法律部門是對一國全部法律規(guī)范的劃分，是同一類法律規(guī)范所形成的法律體系的基本構(gòu)成單位。從市場維度出發(fā)，市場及其運行機制是經(jīng)濟法的經(jīng)濟基礎，作為金融法作用對象的金融市場應為特殊的經(jīng)濟基礎。從歷史維度出發(fā)，經(jīng)濟法以解決市場失靈為首要任務，而金融市場失靈作為市場失靈在金融領域的特殊表現(xiàn)，直接推進了宏觀調(diào)控法的產(chǎn)生。③從法律體系維度出發(fā)，金融調(diào)控法屬于經(jīng)濟法中宏觀調(diào)控法的重要內(nèi)容，已成為學界共識。在市場秩序維護和消費者權(quán)益保護方面，銀行、證券、保險等具體金融交易領域也有眾多經(jīng)濟法律規(guī)范。在私法層面，金融對于國家和社會的重要性決定了金融交易類法律規(guī)則的適用需要納入經(jīng)濟法框架。例如，在金融司法穿透式審判中，當交易合同的效力認定存在個體利益與社會公共利益、國家利益沖突時，需要優(yōu)先保護后者。①近年來，隨著社會經(jīng)濟問題的復雜化，領域法學的討論開始興起，其主要觀點是：“重大領域的社會經(jīng)濟問題愈加呈現(xiàn)出交叉性、整合性和動態(tài)性特征，這導致傳統(tǒng)的部門法研究范式存在局限；領域法學，是以問題為導向，以特定經(jīng)濟社會領域全部與法律有關(guān)的現(xiàn)象為研究對象，融多種研究范式于一體的整合性、交叉性、開放性、應用性和協(xié)同性的新型法學體系，與傳統(tǒng)部門法學互補?！雹诓豢煞裾J，當今社會確實出現(xiàn)了諸多新關(guān)系、新問題，也有必要采取跨部門法、跨學科的方法來處理，但這并不是建立一個新法律部門的必要條件。從調(diào)整對象理論出發(fā)，無論是否認可經(jīng)濟法為獨立的法律部門，學界都贊同獨立的部門法應該有屬于自己的獨特調(diào)整對象。經(jīng)濟法中的“國家干預說\"認為，經(jīng)濟法所具有的獨特調(diào)整對象體現(xiàn)為“國家干預經(jīng)濟活動的性質(zhì)”③。無論是宏觀領域國家對金融發(fā)展與金融安全的金融法治建設，還是微觀領域各類金融交易規(guī)則的特殊安排，都體現(xiàn)了金融法具有“國家干預經(jīng)濟活動”的性質(zhì)。從部門法的存在來看，每一個部門法都會隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展而面臨新的問題，新問題的解決要放在現(xiàn)有部門法中考察;同時，只有當新出現(xiàn)的問題無法用現(xiàn)有法律解釋時，才會考慮是否有必要發(fā)展新的法律部門。綜上，金融法應為經(jīng)濟法的三級子部門法，是分屬于宏觀調(diào)控法和市場規(guī)制法的子部門法。

既然金融法是經(jīng)濟法的子部門法，為何需要“制定金融法”呢？這源于社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展需要一部統(tǒng)籌全局的金融法律。與我國金融治理政策持續(xù)完善、金融體制改革不斷深化、金融法治實踐穩(wěn)步推進形成鮮明對比的是，我國金融法律制度在社會關(guān)系的調(diào)整與社會主義市場經(jīng)濟對現(xiàn)代金融法治建設的需求之間存在不適應之處。一方面，現(xiàn)行金融監(jiān)管領域組織規(guī)范、交易規(guī)范分散立法的方式，導致金融風險治理立法與金融交易立法在宗旨、原則、制度之間不協(xié)調(diào)、不銜接的問題十分突出;另一方面，采取部門規(guī)章和大量規(guī)范性文件相結(jié)合的低位階立法方式，屬于明顯的危機回應型立法，該種方式可以實現(xiàn)“短、平、快”的效果，但面對漸次顯現(xiàn)于不同階段的復雜金融風險治理與金融發(fā)展問題，則顯得力不從心。由于法律制定的時間不同，在立法資源有限的條件下，金融領域修法極其復雜和漫長，導致不同法律對相關(guān)問題的規(guī)定存在矛盾和沖突，或出現(xiàn)無法相互配合的情形，使金融監(jiān)管執(zhí)法和司法變得困難重重。例如，現(xiàn)行《中國人民銀行法》規(guī)定的中國人民銀行的法定職責，已經(jīng)無法適應現(xiàn)代中央銀行職能的轉(zhuǎn)變④，出現(xiàn)了政策補充法律、依據(jù)政策履職的情形。為此，需要對金融領域法律制度進行體系化建設，從整體上明確金融法律制度的基本原則、基本制度，這有助于規(guī)范金融立法，增強金融執(zhí)法的科學性和公信力，保障金融司法中法律依據(jù)的準確適用和公正裁判，促進監(jiān)管對象合規(guī)守法。

具體而言，金融領域法律體系化應選擇“金融基本法 + 金融單行法”的模式。法典不可能跨越部門法而發(fā)生在不同部門法之間，法典是特定部門法區(qū)別于單行法的應然形式。③法典化通常需要具備兩個基本要素：一是以某一部門法的存在為基本前提，并基于此形成較為豐富和完備的部門法理論體系。例如，我國民法法典化成功的一個重要原因即在于，“民法學研究所形成的民法學理論體系，對民法典編纂具有體系構(gòu)建、概念和術(shù)語的確立、制度安排和規(guī)則設計的作用”③。中國金融法學理論的發(fā)展尚處于初步階段，多以經(jīng)濟法、行政法等相關(guān)部門法及經(jīng)濟學、金融學等其他相關(guān)學科理論為支撐，還不足以支撐金融法的法典化建設。二是單行法形成的法律制度體系較為健全。法典化在一定意義上體現(xiàn)為部門法框架下利用科學方法對單行法的“法律匯編”，它不是簡單的相加匯總，而是一項基于共性理念、價值、原則和基本制度的系統(tǒng)工程。就我國的金融法律制度現(xiàn)狀而言，一方面，缺少統(tǒng)籌金融法治實施的“通則”“總則\"類法律，金融立法、執(zhí)法、司法的規(guī)則和邏輯存在一定的沖突;另一方面，缺少關(guān)鍵性的單行法律（如金融機構(gòu)退出法），大量現(xiàn)行法律與實踐操作、需求脫節(jié)，滯后性明顯，法典化的工作量和難度太大。依循上文所述，金融基本法”能夠體現(xiàn)金融領域法律制度的基本原則和基本制度，能夠為金融領域的立法、執(zhí)法、司法、守法提供系統(tǒng)性的規(guī)范。從世界各國金融領域法律體系化的模式看，尚沒有如民法典一樣的金融法典，基本上是根據(jù)各自國家政治經(jīng)濟法律的特殊性，制定一部“金融基本法”來發(fā)揮\"通則”的作用。因此，金融領域法律的體系化不適合選擇法典化的路徑，金融法作為經(jīng)濟法的子部門，其體系化選擇“金融基本法 ^?+ 金融單行法”的路徑具有理論上的科學性和實踐操作上的可行性，即由“金融基本法”與金融穩(wěn)定法、《中國人民銀行法》《商業(yè)銀行法》及其他行業(yè)單行法共同構(gòu)成金融法律體系。

三、制定“金融基本法\"的內(nèi)在邏輯與現(xiàn)實基礎

金融法的制定是中國金融法發(fā)展的重要成果，既要回應中國特色金融發(fā)展的現(xiàn)實需要，也要遵循中國金融法治特有的內(nèi)在邏輯。這一邏輯主要體現(xiàn)在特有的政治、法律與實踐基礎上，從歷史維度來看，它既是對中國金融法治歷史文化的傳承 O ，也彰顯了中國金融法治建設獨有的魅力。

（一）以黨的集中統(tǒng)一領導為內(nèi)在邏輯

黨的十八大以來，我國高度重視金融領域的制度建設，在金融法治建設方面提出了一系列具有重要意義的理念和政策。金融法的體系化需要在黨的領導下完成，這是中國金融法治建設的成功經(jīng)驗和需要遵循的基本邏輯，黨的政策明確了新時期我國金融法治建設的基本方向和需要完成的主要任務。

一是黨集中統(tǒng)一領導金融法治建設，明確法治建設的基本方向。加強中國共產(chǎn)黨對金融工作的領導，是我國金融業(yè)健康發(fā)展的重要保證。②金融穩(wěn)定與發(fā)展的價值取向和基本方向必須正確，必須堅持黨的集中統(tǒng)一領導，否則會導致金融領域亂象叢生。③黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央強調(diào)防控金融風險的重要性，提出“維護金融安全，要堅持底線思維，堅持問題導向，在全面做好金融工作基礎上，著力深化金融改革，加強金融監(jiān)管，科學防范風險，強化安全能力建設，不斷提高金融業(yè)競爭能力、抗風險能力、可持續(xù)發(fā)展能力，堅決守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的底線”④。在這一背景下，金融對實體經(jīng)濟發(fā)展給予了有力支撐，防范化解金融風險取得了重要成果，形成了具有中國特色的金融法治發(fā)展之路。

二是黨的領導是協(xié)調(diào)金融立法、實現(xiàn)金融立法目標、監(jiān)管有效合作的根本保障。隨著金融混業(yè)經(jīng)營的縱深發(fā)展，我國分業(yè)監(jiān)管邏輯下的金融法律制度面臨諸多挑戰(zhàn)，監(jiān)管真空、監(jiān)管重疊、監(jiān)管權(quán)沖突乃至監(jiān)管競爭等現(xiàn)象均有不同程度的表現(xiàn)，金融監(jiān)管合作的效率不高。為解決我國金融風險治理中資源的統(tǒng)籌優(yōu)化配置和高效實現(xiàn)監(jiān)管合作目標，2017年設立國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會、2023年組建中央金融委員會，兩者均體現(xiàn)了加強黨對國家金融工作的集中統(tǒng)一領導，在金融重大事項上做好協(xié)調(diào)和制度設計的導向。

三是系統(tǒng)觀念在中國金融發(fā)展與金融法治建設中發(fā)揮重要作用。系統(tǒng)觀念的核心在于分析事物本質(zhì)和內(nèi)在聯(lián)系的系統(tǒng)性，認識規(guī)律的整體把握，以及解決問題的協(xié)調(diào)性。①黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央善用系統(tǒng)觀念推進國家社會經(jīng)濟發(fā)展中的各項事業(yè)，提出“系統(tǒng)觀念是具有基礎性的思想和工作方法”②;黨的二十大報告明確提出：“必須堅持系統(tǒng)觀念?！挥杏闷毡槁?lián)系的、全面系統(tǒng)的、發(fā)展變化的觀點觀察事物，才能把握事物發(fā)展規(guī)律?！雹巯到y(tǒng)觀念強調(diào)法治建設的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。④系統(tǒng)觀念作為全面推進依法治國的思想基礎和科學方法論，是中國金融法治建設的重要基石。中國金融法律的體系化建設涉及多層次、多類型、“新舊法”的關(guān)系，需要運用系統(tǒng)觀念厘清不同法律的關(guān)系，確保法律整體的協(xié)調(diào)運行。

四是金融法治建設需要處理好政策與法律之間的辯證關(guān)系。從規(guī)則依據(jù)方面考察，我國金融風險治理呈現(xiàn)政策與法律并行、政策探索先行的典型特征，即黨和國家政策在我國金融風險治理中發(fā)揮了獨特的作用。法律必須以中國共產(chǎn)黨領導下的國家政策為指導，但政策只在原則上指導法律，而不能取代法律，這是由法律本身具有的內(nèi)容具體化、強制性、穩(wěn)定性、相對獨立性等特征所決定的。政策和法律都能夠體現(xiàn)一定時期人民對公平正義和秩序的追求，兩者存在各自的局限和優(yōu)勢，政策在完善自身的同時，為法律提供了經(jīng)驗，法律在改進自身的同時，也為政策提供參考，二者相互影響、相互補充，共同構(gòu)成一個完整的社會規(guī)范體系。金融監(jiān)管政策與金融立法在防控金融風險、維護金融安全與秩序、保護金融消費者權(quán)益方面具有目的一致性。一方面，金融監(jiān)管政策具有制定和適用上的多樣性、靈活性特征，金融監(jiān)管政策的優(yōu)勢能夠彌補金融法律滯后所帶來的制度供給缺陷;另一方面，金融監(jiān)管政策經(jīng)過實踐檢驗，穩(wěn)定成熟的經(jīng)驗可以為金融立法提供豐富的實踐基礎。政策與法律兩者有機互動，共同促進中國金融法治不斷向前發(fā)展。

（二）以既往金融立法實踐為現(xiàn)實基礎

“金融基本法\"需要具備一定的“公因式\"基礎，即該法應體現(xiàn)一國金融法律制度的基本理念、原則和基本制度，而成功實現(xiàn)“提取公因式”的基本前提，是一國金融領域的單行法律足夠豐富，主要領域有相應的法律。我國目前本質(zhì)上仍然是分業(yè)監(jiān)管邏輯下的立法模式，總體上形成了以《中國人民銀行法》為基礎，以《商業(yè)銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《中華人民共和國證券法》（以下簡稱《證券法》）、《中華人民共和國保險法》（以下簡稱《保險法》）、《中華人民共和國票據(jù)法》（以下簡稱《票據(jù)法》）《中華人民共和國期貨和衍生品法》（以下簡稱《期貨和衍生品法》）、《中華人民共和國反洗錢法》《中華人民共和國信托法》《中華人民共和國證券投資基金法》《存款保險條例》《防范和處置非法集資條例》等基本法律法規(guī)為主干的金融單行法體系，并與金融各行業(yè)大量的部門規(guī)章和規(guī)范性文件共同構(gòu)成金融法規(guī)則體系。總體而言，自改革開放以來，經(jīng)過近50年的金融法治建設，我國基本上形成了法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件的多層次金融法規(guī)范體系格局，為“金融基本法”的制定奠定了重要的制度基礎。

為更好地適應金融混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展，國家積極推進現(xiàn)行金融法律的修改，并啟動缺失性制度供給的立法工作。為更好落實黨和國家關(guān)于金融風險治理的政策要求，實現(xiàn)中央銀行職能轉(zhuǎn)變，推進現(xiàn)代中央銀行制度建設，中國人民銀行于2020年10月發(fā)布了《中華人民共和國中國人民銀行法（修訂草案征求意見稿）》，以推進我國中央銀行制度的法治完善。為支持銀行業(yè)的快速發(fā)展，更好地服務實體經(jīng)濟，有效保護客戶的合法權(quán)益，《商業(yè)銀行法》于2015年進行了小幅修改；中國人民銀行于2020 年10月發(fā)布了《中華人民共和國商業(yè)銀行法（修改建議稿）》;為加強和完善金融監(jiān)管法治，有效防范和處置銀行業(yè)風險，提高監(jiān)管能力和效率，原銀保監(jiān)會于2022年11月發(fā)布了《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法（修訂草案征求意見稿）》;為適應資本市場法治建設需要，2019年完成《證券法》的修改，確立了注冊制下的證券法律制度;為進一步規(guī)范期貨和衍生品市場，深化資本市場改革，2022年制定了《期貨和衍生品法》；為回應我國金融風險治理的實踐需求和推進金融穩(wěn)定法治建設，2022年4月，中國人民銀行就《中華人民共和國金融穩(wěn)定法（草案征求意見稿）》向社會公開征求意見;2022年12月，全國人大常委會公開發(fā)布了《中華人民共和國金融穩(wěn)定法（草案）》（以下簡稱《金融穩(wěn)定法（草案）》）;2024 年6月，全國人大常委會公布了《中華人民共和國金融穩(wěn)定法（草案二次審議稿）》。與此同時，為統(tǒng)籌金融監(jiān)管領域的法治建設，協(xié)調(diào)金融監(jiān)管法律法規(guī)、規(guī)章的實施，學術(shù)界提出制定“金融監(jiān)管法”的建議。①近年來，我國金融風險治理取得了成績，但也暴露出關(guān)鍵性法律制度缺失、法律體系內(nèi)部不協(xié)調(diào)、法律規(guī)則無法適應實踐需求等諸多問題。黨和國家高度重視金融領域的制度建設，黨的二十大報告明確提出：“深化金融體制改革，建設現(xiàn)代中央銀行制度，加強和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管，強化金融穩(wěn)定保障體系，依法將各類金融活動全部納入監(jiān)管，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險底線?！?②₂₀₂₃ 年3月，黨和國家機構(gòu)改革對我國金融監(jiān)管體制進行了全新的調(diào)整，在國家層面形成“兩委一行一局一會”的新金融監(jiān)管體制。

在黨的領導下，國家和地方政府在金融風險治理與金融發(fā)展方面積累了較為豐富的經(jīng)驗并取得了一定的成果。在宏觀金融領域，為實現(xiàn)中央銀行職能轉(zhuǎn)變，中國人民銀行加強宏觀審慎管理，如2021年制定了《宏觀審慎政策指引（試行）》，并針對系統(tǒng)重要性銀行制定了一系列監(jiān)管規(guī)范性文件。在微觀金融領域，國家及時應對新興領域風險治理，如積極整治互聯(lián)網(wǎng)金融市場，嚴格治理資本市場，及時處置中小金融機構(gòu)風險，維護社會穩(wěn)定、保護金融消費者及投資者合法權(quán)益。在國內(nèi)監(jiān)管標準與國際金融規(guī)則協(xié)調(diào)銜接方面，監(jiān)管部門結(jié)合我國金融業(yè)實際情況和發(fā)展需求，積極落實《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》的監(jiān)管要求，于2023年修訂了《商業(yè)銀行資本管理辦法》。同時，國家及金融業(yè)主管部門在金融科技監(jiān)管、數(shù)字金融等新型監(jiān)管和新興金融領域進行了積極的實踐探索。制定金融法是深化金融改革、推進中國式現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是推動金融高質(zhì)量發(fā)展、加快建設金融強國的有力保障。①我國金融法的制定要以黨和國家確定的中國特色金融發(fā)展之路的要求為依據(jù)，通過立法技術(shù)、法律專業(yè)術(shù)語進行制度轉(zhuǎn)化，將金融發(fā)展的“八個堅持”具體落實在“金融基本法”中。②金融法的體系化需要黨和國家政策來明確基本方向，需要積累足夠的實踐經(jīng)驗，需要豐富的單行法支撐，當前，我國已經(jīng)具備了制定“金融基本法”的客觀基礎。

四、制定“金融基本法”需要處理好其與相關(guān)法律的關(guān)系

系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性是系統(tǒng)觀念的三大核心要素，能夠為制定“金融基本法\"提供重要的方法論指導。據(jù)此，需要處理好“金融基本法”與金融穩(wěn)定法、中央銀行法、銀行業(yè)監(jiān)督管理法等現(xiàn)有金融法律之間關(guān)系的協(xié)調(diào)。

（一）“金融基本法”與金融穩(wěn)定法的關(guān)系

對金融穩(wěn)定法的不同定位將影響該法與現(xiàn)行相關(guān)金融法律之間關(guān)系的協(xié)調(diào)，學界在該方面存在不同的觀點。黨的二十屆三中全會之前，主要存在“金融穩(wěn)定基本法”和“金融危機處置法”兩種觀點。前者認為，我國金融領域沒有統(tǒng)籌各單行金融法中金融穩(wěn)定機制運行的基礎性法律，可以通過金融穩(wěn)定法實現(xiàn)金融穩(wěn)定在基本理念、目標與原則上的統(tǒng)一，并系統(tǒng)規(guī)定金融法的基本制度框架，如有學者提出，“金融穩(wěn)定法是防范和化解金融風險，維護金融穩(wěn)定的基礎性、專門性法律”③。后者認為，金融穩(wěn)定法為危機應對法，其立法目的主要就是解決金融危機應對“工具箱”不足的困境，該法應定位為金融危機處置法律制度，如有學者提出，“危機應對的客觀需求決定了中國金融穩(wěn)定立法應當注重系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。中國金融穩(wěn)定立法應當采取綜合性立法模式以應對可能發(fā)生的金融危機”④。但隨著黨的二十屆三中全會提出“制定金融法”，以及梳理經(jīng)過全國人大二審的《金融穩(wěn)定法（草案）》的結(jié)構(gòu)情況，金融穩(wěn)定法的定位似乎清晰了，即將其定位為貫穿金融風險治理全過程（風險防范、化解與處置）的金融穩(wěn)定法更為合理。一是金融穩(wěn)定立法“有名有實”。法律的名稱通常代表著該法的本質(zhì)和精髓，如《民法典》作為民事領域的基本法，系統(tǒng)規(guī)定了民事法律的基本原則和基本制度;《反壟斷法》作為經(jīng)濟法體系內(nèi)的一項專門性法律，系統(tǒng)規(guī)定壟斷及其法律規(guī)制的基本內(nèi)容。因此，既然擬制定的法律名稱為金融穩(wěn)定法，該部法律就要體現(xiàn)一國金融穩(wěn)定法律制度的主要內(nèi)容，不應將其限定為“危機應對法”。二是系統(tǒng)觀念下應當對金融穩(wěn)定規(guī)則進行體系性立法。我國現(xiàn)行《中國人民銀行法》及各行業(yè)金融法律中均規(guī)定有金融穩(wěn)定的條款，但各法律的核心目標、立法背景存在一定的差異，且現(xiàn)行法律關(guān)于金融穩(wěn)定的條款多為“概括性”規(guī)定，這會導致現(xiàn)行金融法律中的金融穩(wěn)定規(guī)則難以有效協(xié)調(diào)并造成實施困境。金融穩(wěn)定法應當確立我國金融穩(wěn)定法律制度的基本原則和結(jié)構(gòu)，其他金融單行法在各自的領域內(nèi)實現(xiàn)維護金融穩(wěn)定的目的。在金融穩(wěn)定的規(guī)則內(nèi)容設計方面，兩者之間可理解為“一般法”與“特別法”的關(guān)系③，金融穩(wěn)定法為金融單行法修改中金融穩(wěn)定規(guī)則的調(diào)整提供指導，確保我國金融穩(wěn)定規(guī)則之間的系統(tǒng)化、體系化。

在理順金融穩(wěn)定法與現(xiàn)行法律中金融穩(wěn)定規(guī)則關(guān)系的基礎上，“金融基本法”與金融穩(wěn)定法之間不僅僅是金融穩(wěn)定范疇內(nèi)“一般法”與“特別法”的關(guān)系，更為重要的是，“金融基本法”作為國家金融法律制度的基本法，應該指導金融穩(wěn)定法的立法及實施。一是金融穩(wěn)定法應依據(jù)“金融基本法\"設計基本原則。對于“金融基本法”的基本原則，主要有“三原則”和“五原則”兩種觀點。① 但在“金融基本法”中，該三項原則顯然不足。金融消費者及投資者是金融市場、金融交易得以運轉(zhuǎn)的前提和基礎，同時，基于金融產(chǎn)品和服務的特殊性，該類主體在金融交易中處于弱勢地位，所以應增加金融消費者及投資者保護原則。同時，隨著能源開發(fā)利用的綠色轉(zhuǎn)型，企業(yè)融資、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)等也具有突出的“綠色”特征，所以還應增加綠色金融原則。金融穩(wěn)定法的制定應在“金融基本法”確定的五項原則下開展相應的立法設計，從而實現(xiàn)法律間的有效銜接，避免法律適用中的沖突。二是“金融基本法”規(guī)定金融穩(wěn)定法中涉及的各類權(quán)力的配置及關(guān)系。金融監(jiān)管在本質(zhì)上體現(xiàn)著國家對市場的干預，是一種外力對市場自我調(diào)節(jié)的介人。所以，權(quán)力及其結(jié)構(gòu)是金融法研究和制度設計的關(guān)鍵要素?！敖鹑诨痉ā钡囊粋€重要目標即確立我國金融法律制度中多層次的權(quán)力結(jié)構(gòu)，需要明確黨的機構(gòu)在金融法律制度中的地位和職責，需要協(xié)調(diào)國家金融監(jiān)管權(quán)與地方政府行政管理權(quán)、國家金融監(jiān)管權(quán)與風險處置權(quán)，以及金融機構(gòu)市場退出中的監(jiān)管權(quán)、處置權(quán)與司法權(quán)。三是“金融基本法”規(guī)定金融穩(wěn)定法律制度的基本范疇。為避免出現(xiàn)對金融穩(wěn)定法適用范圍的理解爭議，應當在“金融基本法”中明確金融風險防范、化解、處置均屬于金融穩(wěn)定范疇，不能僅局限于狹義的金融風險處置應對。同時，要對金融穩(wěn)定保障基金的類型、職責歸屬等內(nèi)容作出相應的安排。

（二）“金融基本法”與現(xiàn)行金融基本法律的關(guān)系

現(xiàn)行金融領域的法律法規(guī)、規(guī)章為“制定金融法”提供了充實的法律基礎，但龐大、復雜的規(guī)則體系也需要進行協(xié)調(diào)。在“金融基本法”與《中國人民銀行法》的關(guān)系中，前者為“一般法”，后者為“特別法”，故《中國人民銀行法》的修改應當以“金融基本法”總則確定的基本原則和《中國人民銀行法》中的一般規(guī)定為指導。中國人民銀行作為國務院的組成部門承擔著宏觀調(diào)控職能，主要包括貨幣政策調(diào)控和宏觀審慎監(jiān)管，同時也承擔微觀監(jiān)管職能，主要包括系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)和可能影響金融穩(wěn)定的個體機構(gòu)風險的微觀審慎監(jiān)管職能、以支付為代表的特殊領域的行為監(jiān)管職能或者特定情形下的風險處置職能。為了確保金融法律制度的整體協(xié)調(diào)，應當在“金融基本法”中將中國人民銀行的上述職責法定化。從法律關(guān)系的性質(zhì)出發(fā)，《票據(jù)法》作為廣義貨幣法范疇，也應在“金融基本法”中有所體現(xiàn)，即明確傳統(tǒng)票據(jù)在現(xiàn)代市場經(jīng)濟中的基本定位，以及電子票據(jù)新發(fā)展的客觀需求，以指導《票據(jù)法》的修改。

金融監(jiān)管法律制度是金融法的核心內(nèi)容，我國長期以來形成了“開放式”的監(jiān)管法律體系②，既體現(xiàn)了分業(yè)監(jiān)管、機構(gòu)監(jiān)管的特定歷史邏輯，也能夠在一定程度上回應金融混業(yè)經(jīng)營的需要。制定“金融基本法\"的經(jīng)濟社會背景卻與之不同，金融市場與金融業(yè)態(tài)發(fā)展、金融監(jiān)管體制改革成為當下金融立法不可回避的內(nèi)容。所以，“金融基本法”與現(xiàn)行金融監(jiān)管法之間的協(xié)調(diào)顯得尤為重要。綜觀我國現(xiàn)行金融法律體系，除銀行業(yè)將監(jiān)管法和交易法（《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《商業(yè)銀行法》）分設外，《證券法》《保險法》《期貨和衍生品法》中均混合規(guī)定了監(jiān)管規(guī)則和交易規(guī)則。一方面，關(guān)于我國金融監(jiān)管法改革，盡管有學者提出打破現(xiàn)有行業(yè)立法格局，統(tǒng)一金融監(jiān)管立法的觀點①，但此種建議對我國現(xiàn)行金融法律體系、監(jiān)管機構(gòu)及其職責安排存在較大沖擊，立法周期和成本非常大?；谏衔乃觯m然我國采取分業(yè)立法模式，但其中有諸多可回應“混業(yè)\"的“但書”。統(tǒng)一金融監(jiān)管立法是一項長期的法治工程，所以，本文建議在不打破現(xiàn)行金融法律格局的情況下，先抓緊制定“金融基本法”，然后對各行業(yè)法進行聯(lián)動修改。另一方面，“金融基本法”中應明確黨的領導下金融監(jiān)管法治的基本框架，包括金融監(jiān)管的基本權(quán)力結(jié)構(gòu)、金融監(jiān)管的基本方法、金融監(jiān)管的法定程序及金融監(jiān)管的監(jiān)督機制等。同時，為落實黨和國家關(guān)于“依法將全部金融活動納入監(jiān)管”的要求，在處理“金融基本法”與現(xiàn)行監(jiān)管法的關(guān)系時，應當考慮單獨規(guī)定“非法金融活動\"的認定標準、類型、治理規(guī)則及行刑銜接等內(nèi)容，從正反兩個維度對金融活動實施全面的法律監(jiān)管，進而實現(xiàn)監(jiān)管目標。

同時，也需要考慮“金融基本法”與其他部門法之間的協(xié)調(diào)。當某一金融機構(gòu)陷入經(jīng)營困境、面臨生存危機時，對其處置的過程可能涉及金融監(jiān)管法、企業(yè)破產(chǎn)法及公司法等多個部門法的調(diào)整與交叉。金融作為資金融通的簡稱，在市場經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮著不可替代的作用，以金融為核心制定的“金融基本法”必然與憲法及其他部門法存在緊密關(guān)聯(lián)。因此，“金融基本法”的制定，還需要考慮其與民法、商法、行政法等相關(guān)法律部門之間的協(xié)調(diào)。

五、“金融基本法”制度結(jié)構(gòu)的基本邏輯與內(nèi)容安排

（一）“金融基本法”制度結(jié)構(gòu)的基本邏輯

一部法律的制度結(jié)構(gòu)是法律的主體內(nèi)容，需要有明確的設計邏輯，這也是法律目的得以實現(xiàn)的關(guān)鍵。目前，學界對于“金融基本法”的基本制度結(jié)構(gòu)存在不同的觀點。一種是按照法律關(guān)系理論確定各要素的設計方案（簡稱“法律關(guān)系說”），包括金融主體法、客體法、行為法、責任法、程序法等②，亦有采取“法律關(guān)系說”的學者將法律關(guān)系要素分散融人“金融基本法”的具體制度中。③另一種是以公私法為基本分析框架的路徑安排（簡稱\"公私法邏輯說”），將“金融基本法”的法律關(guān)系分為金融治理關(guān)系與金融交易關(guān)系，并依次進行基本制度設計，包括金融治理法（黨的組織機構(gòu)、金融調(diào)控、金融監(jiān)管、非法金融活動治理、金融基礎設施、金融開放及金融準立法權(quán)等）、金融交易法（金融機構(gòu)、金融消費者保護、金融產(chǎn)品與服務、金融科技等）及法律責任。④持該種觀點的學者將金融法的調(diào)整對象分為金融私法關(guān)系、金融監(jiān)管關(guān)系和金融調(diào)控關(guān)系③，亦有持“公私法邏輯說”的學者將“金融基本法”的制度結(jié)構(gòu)設計為金融組織法、金融交易法和金融服務法。③

對于“法律關(guān)系說”，如果按照法律法典化所要求的調(diào)整對象特定、公私法屬性明確等基本要求，金融領域的復雜性將會給制定金融法造成極大的困境。一方面，根據(jù)調(diào)整對象理論，某一法律需要調(diào)整特定的社會關(guān)系，由此對制度內(nèi)容進行系統(tǒng)構(gòu)建，但在一部\"金融基本法”中會出現(xiàn)多個需要調(diào)整的特定關(guān)系。例如，《民法典》總則編的結(jié)構(gòu)設計基本遵循民事法律關(guān)系的要素，其中一個核心便是明確了民法的調(diào)整范圍，即平等主體之間的人身關(guān)系和財產(chǎn)關(guān)系。如果按照“法律關(guān)系說”進行制度設計，“金融基本法”的調(diào)整對象如何界定？盡管該種觀點按照法律關(guān)系理論列出了“金融基本法”的五大部分，并對“金融法中的金融業(yè)”作出了闡述，但對“金融業(yè)的界定”與法律關(guān)系是什么關(guān)系，或者說是否存在金融法律關(guān)系這一基本概念，則沒有論及。同時，“法律關(guān)系說”也沒有圍繞“五個部分”及其形成的法律關(guān)系概括金融法的調(diào)整對象。另一方面，“法律關(guān)系說\"將銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)、信托業(yè)列為傳統(tǒng)典型金融業(yè)，還提出了新型金融業(yè)、綜合金融業(yè)、邊緣金融業(yè)等概念 ① ，此種分類用于學理討論尚且可行，但對于如何進行立法轉(zhuǎn)化未作詳細闡述，這會導致金融混業(yè)經(jīng)營和數(shù)字金融背景下的很多金融活動游離在法律調(diào)整范圍之外。對于“公私法邏輯說”，其目標是實現(xiàn)金融風險的全面治理，但可能會存在兩方面困境：一是概念解釋的困境，即將章節(jié)名稱表述為“金融治理法”是否具有法律上的可解釋性。“治理”本身就是非法律專業(yè)術(shù)語，其內(nèi)涵遠大于法律，在面對法律設計時如何確定“金融治理”的范疇，會成為“金融基本法”立法的一個重要障礙。二是沒有明確“金融基本法”的適用范圍，即調(diào)整對象不明確?！肮椒ㄟ壿嬚f”提出，總則部分“在適用范圍上，明確其調(diào)整對象為金融法律關(guān)系”②，但并沒有給出金融法律關(guān)系的界定方法和內(nèi)容，在后續(xù)的章節(jié)中亦沒有按照法律關(guān)系要素進行制度設計，而是安排了“金融治理法”和“金融交易法”兩個核心部分。

法律關(guān)系是一個基本的法律概念，與其他法律概念（如法律、法律規(guī)范、法律行為、法律責任及法律制裁等）關(guān)聯(lián)緊密。③法律關(guān)系是以法律規(guī)范為前提、以法律中的權(quán)利和義務為紐帶、以國家強制力為保障的一種特殊社會關(guān)系。④除傳統(tǒng)民法、刑法、行政法等部門法外，環(huán)境法、教育法等新興領域法律的法典化也將法律關(guān)系作為制度構(gòu)建的基礎。③本文亦贊同運用法律關(guān)系理論構(gòu)建“金融基本法\"的制度結(jié)構(gòu)，但與上文學者提出的“法律關(guān)系說\"存在一定區(qū)別：一是邏輯要素不采取主體、客體、行為等結(jié)構(gòu)；二是采取開放式的理念界定金融法律關(guān)系。在法典化過程中，通則或總則通常體現(xiàn)該部門法共通性的內(nèi)容。以我國民法法典化演進過程為例，平等主體之間產(chǎn)生的法律關(guān)系會概括出“基本原則”“自然人”“法人”“民事權(quán)利”“民事法律行為”“民事責任”等共性的規(guī)則，《民法典》總則編及原《中華人民共和國民法通則》、原《中華人民共和國民法總則》大都遵循此邏輯進行結(jié)構(gòu)設計。在法律關(guān)系復雜的部門法的法典化研究中，有學者提出，環(huán)境法典編纂可確立“可持續(xù)發(fā)展”為法典價值目標，由此確定“生態(tài)環(huán)境”概念、構(gòu)造環(huán)境法律關(guān)系，進而確定環(huán)境法典的結(jié)構(gòu)框架。③在勞動法典編纂研究中，基于勞動關(guān)系的復雜性，有學者嘗試以勞動者權(quán)利和勞動法調(diào)整機制為依據(jù)設計法典的制度結(jié)構(gòu)。？

金融法調(diào)整對象的不確定性源于金融活動的開放性，金融法概括了有關(guān)金融的法律和法規(guī)，它的邊界在不斷發(fā)展中往往不固定，專業(yè)人士主要關(guān)注這個領域的各種法律制度及其應用。①金融的創(chuàng)新、金融與其他社會關(guān)系的復雜關(guān)聯(lián)，決定了金融法邊界或金融法律關(guān)系界定的困難。金融活動包括正規(guī)金融活動和非正規(guī)金融活動、合法金融活動和非法金融活動。“依法將各類金融活動全部納入監(jiān)管”并不是針對一切金融活動，而是把市場中的經(jīng)營性金融活動監(jiān)管好。②例如，民間金融活動是全部還是部分納入金融法范疇？金融服務實體經(jīng)濟、促進金融業(yè)發(fā)展的政策實施，如養(yǎng)老金融、綠色金融、科技金融等，如何融入金融法進行調(diào)整？法學領域關(guān)于金融法調(diào)整對象的界定主要有如下觀點：金融法的調(diào)整對象是在金融活動中產(chǎn)生的金融關(guān)系，包括金融監(jiān)管、調(diào)控關(guān)系和金融業(yè)務關(guān)系③;金融法是調(diào)整金融關(guān)系的法律規(guī)范的總稱，而金融關(guān)系是在貨幣流通和資金信用活動中各主體之間發(fā)生的社會關(guān)系，包括金融市場交易關(guān)系和金融調(diào)控監(jiān)管關(guān)系。④金融學學者采取交易關(guān)系特性的方式分類，即我國金融法律包括貨幣相關(guān)的法律和以法律關(guān)系為基礎的行為規(guī)范。前者包括中央銀行法和票據(jù)法，后者包括間接融資關(guān)系的法律、直接融資關(guān)系的法律、信托關(guān)系的法律及大數(shù)定律下互助關(guān)系的法律。與此同時，滯后性本來就是法律的一個主要局限，法律既是社會現(xiàn)實的反映，也是人類主觀認識的產(chǎn)物，人類認識能力的局限性是導致法律局限性的根源。③隨著社會經(jīng)濟的飛速發(fā)展，不同領域的法律都因穩(wěn)定性要求而無法及時回應社會經(jīng)濟發(fā)展需要，如法律的模糊性、僵化性和滯后性。③對此，在法律實踐中亦有多種方法來破解法律滯后性所帶來的局限：一是金融政策可以有效回應社會經(jīng)濟發(fā)展變化所帶來的法律局限。法律不完備在金融領域體現(xiàn)得尤為突出 ⑦ ，在特定情況下，當國家沒有制定出相應的法律時，政策直接發(fā)揮法律的作用。③二是法官自由裁量權(quán)可以彌補法律漏洞。在司法實踐中，法官的自由裁量是客觀存在的，它不僅體現(xiàn)為某種程度上的“法官造法”，更是法官所應承擔的一種責任。③所以，“金融基本法”的制定應當以開放的理念理解、界定金融法的調(diào)整對象。

本文建議采取“目的價值—共性規(guī)則—法律關(guān)系”的方法設計“金融基本法”的制度結(jié)構(gòu)。“目的價值”是法獨立存在的根本。法的價值決定立法目的，“金融基本法\"應當體現(xiàn)金融安全、金融公平、金融效率三重價值。這三重價值與加強金融強國建設的基本要求相契合，既要防范風險、維護金融穩(wěn)定，也要優(yōu)化金融服務、促進金融高質(zhì)量發(fā)展。①金融安全是根本，“金融基本法”應能夠維護金融穩(wěn)定，防范系統(tǒng)性金融風險;金融公平是保障，金融基本法”應能夠為金融業(yè)的各方參與者，特別是處于弱勢地位的金融消費者提供充分的法律保護;金融效率是關(guān)鍵，“金融基本法”應能夠在維護市場秩序的同時，促進金融業(yè)健康發(fā)展，促進金融服務實體經(jīng)濟。

“共性規(guī)則”是指具有“國家干預金融活動性質(zhì)”的規(guī)則都應屬于金融法的調(diào)整范圍并分類設計。我國目前由法律、行政法規(guī)、規(guī)章及大量監(jiān)管調(diào)控文件構(gòu)成的金融法律制度體系，均體現(xiàn)了國家對“金融活動”這一特殊市場活動的“干預”。盡管“干預”的具體方法、內(nèi)容等存在一定的差異，但仍能在基本原則、基本制度（主體、行為、監(jiān)督與責任）等方面抽離出國家在宏觀、微觀等不同維度干預金融活動的\"共性規(guī)則”?！胺申P(guān)系”是在“目的價值”和“共性規(guī)則”基礎上形成的不同主體間的權(quán)利義務關(guān)系、權(quán)責關(guān)系或國家干預的其他金融活動關(guān)系。金融法律制度體系難以概括出一個如民法典“總則編”式的共性規(guī)則，但經(jīng)濟法中的“國家干預說”可以提供一個理念共性，即具有“國家干預金融活動性質(zhì)”的規(guī)則都屬于金融法的調(diào)整范圍，此處的“國家干預”主要是指區(qū)別于民商法中以市場主體意思自治為基礎的自由交易規(guī)則，由此形成的法律關(guān)系為金融法律關(guān)系，可以包括金融調(diào)控與監(jiān)管關(guān)系、金融交易關(guān)系及其他金融關(guān)系。需要關(guān)注的是，法律的原則性與滯后性在金融法律中表現(xiàn)得尤為突出，金融的生命在于創(chuàng)新，不斷的金融創(chuàng)新也可能產(chǎn)生各種新的社會經(jīng)濟問題，導致成文法律無法很好地調(diào)整新的社會關(guān)系。①

“共性規(guī)則\"實際上體現(xiàn)了兩層含義：一是提煉金融法的基本內(nèi)容（基本原則、基本制度）作為“金融基本法”的總則和基本結(jié)構(gòu)框架;二是將傳統(tǒng)金融調(diào)控關(guān)系、金融監(jiān)管關(guān)系、金融交易關(guān)系之外的調(diào)整金融關(guān)系的法律規(guī)范予以納人，這在本質(zhì)上與部門法劃分方法中“法律規(guī)范的調(diào)整方法”相通。因此，調(diào)整金融法律關(guān)系的規(guī)范也應成為\"金融基本法”立法考慮的內(nèi)容，這部分法律規(guī)范的適用及其形成的法律關(guān)系，可以參照部門法劃分標準中的“法律規(guī)范的調(diào)整方法”，并將該部分金融法律關(guān)系稱為“其他金融法律關(guān)系”，以使金融法調(diào)整對象的界定具有開放性和包容性?！捌渌鹑诜申P(guān)系”是基于“金融基本法”的立法目的，為了回應社會經(jīng)濟發(fā)展中的新情況而產(chǎn)生的，如非法金融活動法律規(guī)制關(guān)系、數(shù)字金融平臺法律規(guī)制關(guān)系等。

（二）“金融基本法”內(nèi)容體系的邏輯展開

在\"金融基本法”定位明確的前提下，本文贊同采取法律“通則”的方式設計本法的主體結(jié)構(gòu)，即包括\"總則”和“分則”內(nèi)容。②具體來講，按照“目的價值—共性規(guī)則—法律關(guān)系”的方法，“金融基本法”的\"總則\"部分明確基本內(nèi)容，第二章對應金融調(diào)控法律關(guān)系，第三章對應金融監(jiān)管法律關(guān)系（包括非法金融活動規(guī)制關(guān)系），第四、五、六章對應金融交易法律關(guān)系，第八章屬于國家干預條件下的金融穩(wěn)定關(guān)系，第九章屬于金融發(fā)展與開放關(guān)系（包括其他金融法律關(guān)系），第十章側(cè)重黨的機構(gòu)、調(diào)控與監(jiān)管機構(gòu)的履職監(jiān)督關(guān)系。該法的規(guī)范體系結(jié)構(gòu)可按照以下內(nèi)容展開。

第一章規(guī)定“總則”。內(nèi)容包括立法目的、基本原則、黨對金融工作統(tǒng)一領導的機構(gòu)與職責、金融法的適用范圍（調(diào)整對象）、法的域外適用等基本內(nèi)容。

第二章規(guī)定“金融調(diào)控”。在我國，承擔金融調(diào)控職能的主體眾多，包括黨的機構(gòu)、中央銀行、財政部門、發(fā)展改革部門等，需要在系統(tǒng)整合現(xiàn)有制度規(guī)則的基礎上進行制度設計。本章要規(guī)定金融調(diào)控的基本規(guī)定和中央銀行法，鑒于政策性銀行被賦予貫徹國家經(jīng)濟政策和發(fā)展的功能③，該類機構(gòu)承擔著宏觀調(diào)控職能，所以政策性銀行亦應規(guī)定在本章。

第三章規(guī)定“金融監(jiān)管”。為了落實“完善金融監(jiān)管體系，依法將所有金融活動納入監(jiān)管，強化監(jiān)管責任和問責制度，加強中央和地方監(jiān)管協(xié)同”④相關(guān)要求，該部分主要規(guī)定我國金融監(jiān)管的理念、原則、基本制度，如統(tǒng)籌監(jiān)管、宏觀審慎監(jiān)管、微觀審慎監(jiān)管、行為監(jiān)管、地方金融監(jiān)管、央地監(jiān)管協(xié)同等內(nèi)容。同時，可設單節(jié)規(guī)定非法金融活動的法律規(guī)制。

第四章規(guī)定“金融機構(gòu)”。主體制度是金融法的基礎，是法律關(guān)系的基本要素，這既涉及金融交易活動主體，又涉及金融監(jiān)管對象?，F(xiàn)行法律制度按照機構(gòu)立法、行業(yè)監(jiān)管模式，分別規(guī)定了銀行業(yè)金融機構(gòu)、證券業(yè)機構(gòu)、保險機構(gòu)及其他從事特種牌照的金融機構(gòu)。但目前金融活動呈現(xiàn)出混業(yè)經(jīng)營的特點，機構(gòu)間的業(yè)務差別存在較大的模糊性。為了兼顧銀行、證券、保險、信托等機構(gòu)本身的特有本質(zhì)，以及金融產(chǎn)品、服務發(fā)展的需求，建議保留現(xiàn)行金融機構(gòu)的分類，明確機構(gòu)可從事的業(yè)務類型，建立普惠性金融業(yè)務與其他業(yè)務之間的“防火墻”。本章應從金融機構(gòu)類型、市場準入、公司治理與業(yè)務經(jīng)營、市場退出等幾個方面進行規(guī)則設計，為各行業(yè)專門性法律的制定或修改提供指導，同時可規(guī)定數(shù)字金融平臺規(guī)制相關(guān)內(nèi)容。

第五章規(guī)定“金融產(chǎn)品與服務”。金融產(chǎn)品或工具是金融交易的客體，是金融交易的重要內(nèi)容。以現(xiàn)有金融法律制度中的金融產(chǎn)品或工具類型，以及對金融產(chǎn)品或工具創(chuàng)新性的及時回應性為基礎，本章可規(guī)定金融產(chǎn)品或工具的一般性規(guī)則，如貨幣類產(chǎn)品、資本類產(chǎn)品、保險產(chǎn)品、衍生類產(chǎn)品、外匯產(chǎn)品、支付結(jié)算工具。金融交易離不開中介服務，本章還應規(guī)定金融中介服務的一般性規(guī)則。

第六章規(guī)定“金融市場”。市場是金融活動的載體，我國目前的金融市場立法采取了機構(gòu)立法模式下的分別立法方式，如銀行間市場、多層次資本市場、期貨衍生品市場等。“金融基本法\"要統(tǒng)一我國多層次多類型的金融市場體系，明確金融市場建設與發(fā)展的基本規(guī)則，金融基礎設施也可規(guī)定在本章。

第七章規(guī)定\"金融消費者與投資者保護”。金融消費者與投資者是金融市場重要的參與者，是金融機構(gòu)重要的客戶。金融消費者在金融交易中處于弱勢地位，需要給予特殊的保護，各國立法對此已形成共識;投資者作為重要的資金來源方，其權(quán)益需要基于投資者的類型實施差異化的保護機制?！敖鹑诨痉╘"應當從法律層面明確金融消費者與投資者兩類特殊的金融活動參與主體，確定金融消費者與投資者的基本權(quán)利、金融機構(gòu)的法定義務。

第八章規(guī)定“金融穩(wěn)定”?！敖鹑诨痉ā睉斆鞔_金融穩(wěn)定保障的基本制度，包括不同主體維護金融穩(wěn)定的職責、金融穩(wěn)定中的權(quán)力結(jié)構(gòu)及關(guān)系、金融穩(wěn)定制度的基本內(nèi)容、金融穩(wěn)定保障基金、金融風險國家救助制度等。

第九章規(guī)定“金融發(fā)展與開放”?！敖鹑诨痉╘"要平衡安全與發(fā)展的關(guān)系，本章主要規(guī)定金融服務實體經(jīng)濟、金融科技、綠色金融及金融對外開放等內(nèi)容。

第十章規(guī)定“監(jiān)督與責任”。近年來，我國金融領域中小金融機構(gòu)危機事件和金融系統(tǒng)違法違紀案件頻發(fā)，這背后無不反映出公權(quán)力運行監(jiān)督機制的薄弱。黨的二十屆三中全會明確提出“強化監(jiān)管責任和問責制度”①，這是對金融監(jiān)管的約束，是確保監(jiān)管效率和監(jiān)管公正的根本?！敖鹑诨痉ā笔墙M織法、行為法和規(guī)制法的集合，除了傳統(tǒng)的民事責任、行政責任、刑事責任等不同責任之間的銜接外，還要吸收金融反腐的實踐經(jīng)驗，建立黨的領導下的監(jiān)督和問責制度，完善行政監(jiān)督與監(jiān)管問責制度。

第十一章規(guī)定“附則”。本章主要規(guī)定金融調(diào)控機構(gòu)、金融監(jiān)管機構(gòu)、金融機構(gòu)、金融消費者、投資者、系統(tǒng)性金融風險等法律術(shù)語，以及法律實施日期等內(nèi)容。

上述“金融基本法”的體系結(jié)構(gòu)設計本質(zhì)上遵循了法律關(guān)系要素的基本邏輯，除了“附則”規(guī)定基本術(shù)語的法律界定外，金融法律關(guān)系主體所涉及的金融業(yè)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機構(gòu)、金融調(diào)控與監(jiān)管機構(gòu)、金融機構(gòu)、金融消費者與投資者等分別規(guī)定于“總則”“金融調(diào)控”“金融監(jiān)管”“金融機構(gòu)”“金融消費者與投資者保護\"“金融穩(wěn)定\"等章節(jié);金融法律關(guān)系內(nèi)容是主體之間的權(quán)利義務，按照金融統(tǒng)籌協(xié)調(diào)關(guān)系、金融調(diào)控關(guān)系、金融監(jiān)管關(guān)系、金融交易關(guān)系、監(jiān)管監(jiān)督關(guān)系等類型，該部分內(nèi)容規(guī)定在除“附則”外的各章節(jié)中;金融法律關(guān)系客體是主體之間權(quán)利義務所指向的對象，主要包括金融活動、金融服務與產(chǎn)品、金融媒介、金融監(jiān)管與調(diào)控活動等;違反義務或不履行法定職責的法律責任規(guī)定在第十章。

六、結(jié)語

制定金融法體現(xiàn)了黨和國家對我國金融法治建設的重大部署，是社會主義市場經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展對金融法治建設的客觀要求，是我國金融法治建設中具有里程碑意義的大事。金融作為重要的戰(zhàn)略資源，在國家整體經(jīng)濟建設中發(fā)揮著極其重要的作用。法治作為金融基礎性制度，既要充分發(fā)揮金融服務實體經(jīng)濟的功能，也要有效防控金融風險的發(fā)生、維護國家金融安全穩(wěn)定。我國目前的金融法律制度存在無法有效回應新時代金融高質(zhì)量發(fā)展需要、重要制度缺失、主要制度滯后等問題，需要立足中國特色金融發(fā)展的客觀現(xiàn)實，遵循黨的領導下中國金融法治建設的基本邏輯，在提煉、總結(jié)我國金融立法、執(zhí)法、司法經(jīng)驗和監(jiān)管實踐的基礎上，塑造中國金融法治的基本理論范疇，制定“金融基本法”與修改現(xiàn)行法律同步推進，形成具有中國特色的金融法規(guī)則體系。

On the Logic and Structure for Enacting China’s “ Basic Law of Finance”

GUO Jinliang1，WANG Shijie2 （1.Law School，Liaoning University，Shenyang 11O136，China; 2. Data Center，Agricultural Bank of China Limited，Hohhot O11517，China）

Abstract：The Third Plenary Session of the 2Oth Central Committee of the Communist Party of China explicitly proposed“enacting a financial law”，which holds significant importance for advancing the rule of law in the financial sector of China. Currently，China’s financial legal system faces multiple challnges， including the absence of key laws，low legislative hierarchy of critical regimes，outdated foundational statutes，and fragmented regulatory frameworks，as a result of which it is necessry to implement systematic reconstruction through a“basic law of finance + sector-specific financial laws\" model：basic law of finance shouldestablish core philosophies， fundamental principles，and essential institutions， formingan integrated legal architecture with the financial stabilitylaw，central bank law，and industry-specific statutes.The institutional framework of the basic law of finance should folow the theoretical logic of“l(fā)egal relationships-common rules- purpose amp; values”，specifically comprising these chapters：general provisions；financial regulation；financial supervision；financial institutions；financial productsand services；financial markets；protection of financial consumers and investors；financial stability；financial development and opening-up； supervision and liability； supplementary provisions.

Key words： enactment of financial laws；basiclaw of finance； financial regulation; institutional framework

本文責任編輯：邵海