關于統籌推進新型城鎮化和鄉村全面振興的思考

[中圖分類號]F299.21 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-1203（2025）04-0071-06

2024年中央經濟工作會議提出，要“統籌推進新型城鎮化和鄉村全面振興，促進城鄉融合發展”①。2025年中央一號文件強調，要“順應人口變化趨勢，推動鄉村全面振興與新型城鎮化有機結合”②。這表明進入新發展階段后，統籌推進新型城鎮化和鄉村全面振興成為縮小城鄉差距、促進城鄉共同繁榮的重要戰略舉措。但在實踐過程中，統籌推進新型城鎮化和鄉村全面振興仍面臨下述亟需解決的問題：第一，如何提升城鄉規劃體系的協調性，形成協同高效的空間發展格局;第二，如何實現資本、人口等要素的雙向流動，縮小城鄉差距；第三，如何賡續與發展傳統鄉土文化，實現“既留得住鄉愁又融得進現代”的新命題;第四，如何打通政策接口，完善跨領域治理協同框架。筆者通過探索空間協同、市場引領、文化共生、政策賦能的“四位一體\"發展模式，以期為統籌推進新型城鎮化與鄉村全面振興提供可參考的創新路徑。

一、空間協同：城鄉布局優化與功能互補

習近平強調，“要統籌謀劃城鄉空間布局、產業發展、公共服務、基礎設施建設，推動興業、強縣、富民一體發展，促進城鄉共同繁榮”。這意味著統籌推進新型城鎮化和鄉村全面振興，要注重城鄉布局優化與功能互補，實現空間協同。當前，我國城鄉空間布局仍有待改進。例如，如何破解城鎮在公共服務承載能力未充分匹配的情況下，加速人口集聚所引發的空間拓展與資源支撐階段性失衡難題；如何破解鄉村在承接產業轉移過程中，產業布局優化與生態環境可持續性統籌兼顧的難題②。因此，要科學規劃城鎮和鄉村的功能分區，提升城鄉空間規劃體系的整合度與銜接性，以空間重構引領城鄉關系重塑，打造宜居宜業宜游的城鄉空間環境，實現城鎮集約高效、鄉村詩意棲居。

（一）構建梯度有序的城鄉空間布局

在經濟社會發展過程中，根據經濟發展水平、人口規模變化等動態變化因素，構建科學的城鄉空間規劃體系，可以統籌協調城鎮與鄉村因資源稟賦、環境承載力等方面的不同而形成的差異化功能，進而形成梯度有序的城鄉空間布局。一是科學定位城鄉的差異化功能。首先，中心城市要著重發展戰略性新興產業和未來產業，強化其政治、經濟、文化中心地位，提升綜合競爭力。其次，中小城鎮要發揮好其作為中心城市與鄉村重要連接點的作用，立足現有產業基礎，通過重點打造旅游小鎮、文化創意小鎮、商貿物流小鎮等，構建體現自身特色優勢的產業體系。最后，具有歷史文化價值的傳統村落要在保持古建風貌的基礎上，堅持因地制宜的原則發展鄉村旅游，注重深挖歷史故事、傳遞人文精神，實現保護與發展的有機統一；普通村落要立足農業現代化的發展要求，合理規劃農田、宅基地的空間布局，促進農業規模化生產和集約化經營。二是優化多層次、網絡化的城鄉空間結構。一方面，在垂直方向上，要對“中心城市一中小城鎮一中心村一自然村”的多層次空間體系進行優化，實現城鄉功能互補與聯動發展。另一方面，在水平方向上，要加強不同城鎮之間、不同鄉村之間的網絡化聯系，通過交通、產業、信息等網絡實現資源共享、產業協同、信息互通，促進城鄉要素便捷流動和產業鏈式集群發展。

（二）促進城鄉空間集約高效利用

隨著城鎮化進入中后期，土地資源變得越來越稀缺，過去那種主要依賴于土地擴張的傳統城鄉發展模式，已經越來越無法適應我國經濟社會高質量發展的要求。因此，統籌推進新型城鎮化和鄉村全面振興，就要推動城鄉空間利用從粗放低效向集約高效轉型，提升城鄉空間品質。一是城鎮空間有機更新。要摒棄傳統粗放式城鎮擴張模式，綜合資源環境承載能力和產業發展需求，合理劃定城鎮開發邊界，不斷完善交通、能源、通信等基礎設施網絡，推動產業園區與生活功能區有機融合，打造集生產、生活、生態于一體的新型城鎮空間③。二是鄉村空間綜合整治。要借鑒“千萬工程\"的成功經驗，推進垃圾革命、污水革命和廁所革命，優化鄉村人居環境④;探索“合村并居\"方案，引導鄉村人口向城鎮集聚，優化宅基地和公共空間布局，提升鄉村居民生活品質和鄉村發展效能③。三是城鄉交界地帶彈性管控。要在城鄉交界地帶建立城鄉融合發展試驗區，探索宅基地制度改革，引導城鎮制造業和鄉村特色農產品加工業集聚，促進城鄉產業有機銜接和城鄉經濟高質量發展。

（三）實現城鄉基礎設施互聯互通

統籌推進新型城鎮化和鄉村全面振興依賴于城鄉之間交通、通信等基礎設施的互聯互通。然而，當前我國部分城鄉依然存在著交通線路、鄉村通信等基礎設施薄弱等問題。為此，要統籌考慮城鄉需求，推動城鄉基礎設施統一規劃、統一建設，加強城鄉空間有效銜接。一是構建覆蓋城鄉、便捷高效的立體交通網絡。要統一城鄉公路建設標準，提高鄉村公路等級和通行能力，實現城鄉公路的無縫對接；增加城際軌道、高速鐵路建設資金，構建層次分明的綜合鐵路交通體系，實現城鄉之間的快速聯通。二是加快鄉村電網改造升級，縮小城鄉數字鴻溝。要加強鄉村地區5G基站、光纖寬帶建設，為智慧農業發展提供網絡支撐;推動城鄉智慧物流設施建設，利用物聯網、大數據等數字技術，提升物流效率，促進城鄉要素、商品高效流通。

二、市場引領：城鄉要素對流與產業聯動

以市場需求為引領，促進城鄉要素雙向流動和產業聯動，是統籌推進新型城鎮化和鄉村全面振興的動力源泉。2015年，習近平指出，要逐步實現城鄉要素配置合理化、城鄉產業發展融合化①。2024年，習近平再次強調，統籌新型城鎮化和鄉村全面振興，要促進城鄉要素平等交換、雙向流動，縮小城鄉差別，促進城鄉共同繁榮發展②。然而，當前戶籍管理、土地權屬等方面存在的一些不合理的制度安排在客觀上不利于城鄉要素雙向對流和產業聯動。因此，順應城鄉融合發展大趨勢，要構建城鄉統一大市場、創新城鄉要素雙向流動機制、強化城市創新鏈和鄉村產業鏈的嵌人式聯動，以促進各類要素和服務下鄉，助力城鄉產業協同發展。

（一）破除城鄉市場分割的制度壁壘

在特定歷史條件下形成的城鄉二元體制，一定程度上制約了要素在區域間的順暢流動。為此，要破除城鄉市場分割的制度壁壘，構建城鄉統一大市場，激活城鄉融合發展新動能。一是破除商品流通壁壘。要針對為保護本地農產品、保障本地農民收益而對外地農產品設置較高準入門檻的問題，建立統一的市場準入標準，加強市場監管，規范市場秩序，營造公平有序的競爭環境。二是破除資本流通壁壘。要發展鄉村普惠金融，在鄉村地區設立服務網點，擴大金融服務覆蓋面;創新鄉村金融產品，設立鄉村地區產業發展扶持專項資金，引導城市資本向鄉村流動，為鄉村產業發展提供更多的金融支持。三是破除勞動力流動壁壘。要深化戶籍制度改革，以常住人口實際居住和就業為依據，建立以社保繳納、居住年限為核心的積分落戶通道，放寬城市落戶限制;推動教育、醫療等公共服務與戶籍脫鉤，促進城鄉基本公共服務均等化；暢通戶籍跨區域辦理通道，簡化審批流程，降低遷移成本，穩步推進農業轉移人口市民化進程。

（二）創新城鄉要素雙向流動的市場機制

促進城鄉要素雙向流動的關鍵在于讓市場發揮決定性作用，引導勞動力、資金、技術、土地等生產要素向更高效領域流動，優化資源要素配置，從而切實提高生產效率與經濟效益。一是搭建城鄉生產要素交易平臺，優化生產要素流通的市場環境。要通過城鄉生產要素交易平臺，實現對鄉村土地、集體經營性資產以及城市人才、資金、技術等生產要素的有效整合;通過提供信息發布、資產評估、交易撮合等一站式服務，促進城市資本投人鄉村發展，拓展新的投資領域，同時有效盤活鄉村閑置宅基地等沉睡資源，促進農民增收。二是完善生態保護補償機制，平衡城鄉生態與經濟利益。要建立多層級的橫向和縱向生態保護補償機制，讓鄉村的生態屏障功能獲得相應的經濟回報;建立“綠水青山\"轉化為“金山銀山”的實現機制，讓鄉村生態資源優勢轉化為經濟發展優勢，形成“保護生態—獲得收益—更好保護”的良性循環。三是推進碳排放權、排污權市場化交易，提升資源環境要素利用效率。要建立符合城鄉產業特點的碳排放權、排污權交易市場，明確城市企業購買碳排放權、排污權的市場交易細則，明確鄉村地區出售碳排放權、排污權所得經濟補償的規范性制度，并引導其用于生態修復和改善環境質量，從而將城鄉的生態資源、資金、技術等生產要素有機結合起來。

（三）強化城鎮與鄉村產業鏈嵌入式聯動

實現城鄉產業協同，離不開城鄉之間產業鏈的精準對接。唯有強化城鎮與鄉村產業鏈的嵌入式聯動，才能形成城鄉優勢互補的發展模式，拓展經濟增長的新空間。一是暢通農業產業鏈循環。在農業生產端，要合理發展化肥、農藥、農機等生產資料產業，滿足農作物種植需求的增加;在市場消費端，要推動物流、包裝、電商等服務業的發展，促進農產品銷售。二是培育鄉村新業態。要依托獨特的歷史文化資源，促進鄉村旅游高質量發展，推動\"周末經濟”“庭院經濟\"等新業態的興起，滿足城鎮居民高端化、品質化的鄉村休閑體驗；建立現代化的高效便捷鄉村物流體系，加快發展鄉村電商，將鄉村特色農產品、手工制品等直接銷售到城鎮市場，打破鄉村與城鎮之間的地域界限和信息壁壘。三是加強產業配套協作。城鎮要利用其人才、資金、技術、市場等優勢，實現其產業鏈向鄉村地區的延伸，形成中心城市研發設計、周邊城鎮生產制造的產業格局;鄉村要利用其充沛的自然資源、充足的勞動力儲備和廣闊的發展空間等優勢，提供農產品和生態保障，實現與城鎮產業的優勢互補。

三、文化共生：城鄉文化互鑒與價值認同

城鎮與鄉村最深層的差異與共性，根植于各自所孕育的文化土壤。中華優秀傳統文化深深浸潤著城鎮與鄉村，構筑了城鎮居民與鄉村居民共同的精神家園與身份認同。習近平指出，“中華文明根植于農耕文明”①，要“傳承發展提升農耕文明，走鄉村文化興盛之路”②。然而，長期存在的城鎮先進、鄉村落后的認知慣性使得鄉村建設側重于效仿城鎮現代化模式，未能充分兼顧鄉村文化的傳承與發展③。為此，要深度挖掘城鄉文化基因，促進城鄉文化資源的創造性轉化創新性發展，凝聚城鄉文化共同價值，構建相互包容的城鄉文化生態，激活城鄉文化生命力，推動城鄉發展實現從物理連接到精神融合的跨越。

（一）營造歷史記憶與現代文明交織的文化場景

統籌推進新型城鎮化和鄉村全面振興，需要發揮文化彌合差異、增進理解、凝聚共識的深層紐帶作用。當前，城鄉之間文化資源分散、融合度不高，呈現出不均衡與碎片化的分布特征④。對城鄉文化資源進行系統性整合、保護性傳承與創新性開發，成為挖掘文化潛力、增強城鄉發展內生動力的必然選擇。一是建立文化資源數據庫。要在全面普查城鄉文化資源的基礎上，依據其分布、特色、價值等因素，對歷史文化、民俗風情、傳統技藝等進行系統性整合，并利用數字化技術構建文化資源數據庫，為城鄉文化的保護傳承與科學開發提供數據支撐。二是保護傳承非物質文化遺產。要設立鄉村非遺工坊，使鄉村的傳統技藝、民俗表演等非物質文化遺產得以活態傳承;打造文化主題街區，將城鎮工業遺跡、歷史文化街區等元素融入城鎮更新項目，讓城鎮居民感受歷史記憶與現代文明的交融。三是創新特色文化品牌。要深度挖掘鄉村特色資源，依托傳統村落、民俗文化、自然生態打造“一村一品”文化品牌；探尋城鎮歷史文化底蘊，塑造城鎮文化IP;將城鎮與鄉村傳統文化元素與現代設計理念、制作工藝相結合，創新生活用品，讓歷史文化走進日常生活①。

（二）增強城鄉文化認同的凝聚力

城鄉間的文化交融與價值共享，是推動城鄉融合發展的內在驅動力。目前，城鄉文化之間交流不暢，迫切需要重塑文化認同、喚醒情感共鳴，以增強文化凝聚力，筑牢城鄉融合發展的精神根基。一是運用數字化技術賦能文化傳播。要鼓勵鄉村居民通過短視頻或其他新型方式記錄自然美景、鄉土民俗、傳統手工藝制作過程等，講好鄉村文化故事，傳播鄉村文化魅力;推動城鎮居民將文藝展演、文化講座等搬上互聯網平臺，通過文化下鄉將現代藝術、科普知識等輸送到鄉村地區，加深鄉村居民對城鎮文化的認知。二是舉辦文藝展演以增進城鄉文化交流互鑒。要引導城市話劇團、交響樂團下鄉演出，提升鄉村居民的藝術審美；在傳統節日、重要節假日等節點安排鄉村民俗表演進城巡演，讓城鎮居民切身感受鄉土文化的熱情與活力，增進其對鄉村文化的理解與認同。三是挖掘城鄉文化共性以塑造共同價值。要結合城鄉文化各自的特色，溯源其歷史與發展過程，進一步挖掘城鄉共有的文化元素，塑造共同的文化記憶，宣傳共同的價值觀念，激發城鄉居民的情感共鳴，增強城鄉融合發展的文化凝聚力。

（三）構建良好的城鄉文化生態

統籌推進新型城鎮化和鄉村全面振興，需要提高城鄉居民對文化價值的認同感，而這又建立在良好的城鄉文化生態基礎之上。當前，我國城鄉文化生態還存在著一些不合諧現象，如部分鄉村在發展旅游業過程中，片面強調商業化開發，導致了傳統村落風貌破壞、鄉土文化流失；部分城鎮在實施城鎮更新戰略中沒有堅持在保護中開發的原則，導致了歷史文脈斷裂、文化空間同質化;等等②。為破解這些難題，需從以下幾個方面改進。一是將文化生態理念融入城鄉規劃。要在開發鄉村項目時注重留住“鄉愁”，避免對傳統村落進行過度商業化開發，創新農耕文明的傳承與表達方式，振興鄉村文化;在城鎮建設中促進歷史文化元素與現代工藝深度融合，營造充滿活力的文化生態空間，實現城鎮更新與歷史文化的和諧共生。二是倡導文化消費綠色化。要倡導“無痕旅游”理念，強化城鄉文化場館綠色運營機制，讓游客通過電子門票出人景區，選購由可降解材料制作的文創產品，使其在感受文化盛宴的旅程中增強生態環保意識，形成尊重文化、保護環境的社會新風尚，推動城鄉文化生態可持續發展。三是探索建立文化生態多元共治體系。政府要發揮牽頭主導作用，制定和完善城鄉文化生態保護的相關政策法規;企業要積極參與城鄉文化產業項目投資，促進文化生態的活化傳承;社會組織要協同宣傳城鄉文化生態保護理念和具體措施；城鄉居民要主動融入城鄉文化生態和諧社區建設，形成共建共治共享的文化生態環境。

四、政策賦能：城鄉綜合治理與融合發展

統籌推進新型城鎮化和鄉村全面振興需要以健全的系統性政策框架為制度基石與根本保障。長期以來，城鄉二元體制造成了相互獨立、職能分割的治理模式。這種治理模式由于分管部門之間缺乏有效的協調合作，導致了城鄉政策重復與盲區并存，從而引發資源錯配等問題③。統籌推進新型城鎮化和鄉村全面振興亟待解決的諸如生態保護、基層治理、公共服務均等化等問題，都需要城鄉之間實現綜合治理，這使得傳統城鄉政策體系難以適應現實的需要。因此，要通過政策賦能實現城鄉綜合治理與融合發展。

（一）設計跨部門的政策協同框架

統籌推進新型城鎮化和鄉村全面振興涵蓋要素、產業、文化、社會、生態等多方面內容，需要財政、住建、交通、自然資源、農業農村等多部門協同。但現有的一些相關政策法規散落在相互獨立的不同部門，這導致了部分發展規劃相互疊加或留有空白。因此，需要制定跨部門的政策協同框架。一是建立和完善跨部門的統籌協調機構。要建立和完善由地方主要領導“掛帥”，吸納財政、住建、交通、自然資源、農業農村等部門負責人為成員的協調機構，定期召開政策協調會議，共同審議重大決策，實現城鄉空間布局、產業發展、基礎設施建設等方面的統籌協調，確保政策之間的系統性和協同性。二是建立健全政策信息共享平臺。要利用政策信息共享平臺，實現零散政策文件的整合和城鄉規劃數據資料的動態更新，推動城鄉各部門之間政策的互聯互通和有機銜接。三是制定協同推進的政策框架。要在對標國家宏觀政策和緊密結合地方實際的前提下，加強跨部門政策框架的頂層設計，確保政策的系統性；在全面梳理城鎮發展規劃、農業農村政策的基礎上，對交叉重復的城鄉政策進行修訂，對不再適用的政策及時廢止，形成有機統一的統籌推進新型城鎮化和鄉村全面振興的政策體系。

（二）創新城鄉融合發展的政策工具

統籌推進新型城鎮化和鄉村全面振興的目標是推動城鄉融合發展。當前，城鄉融合發展面臨著要素流動不暢、產業協同不足、公共服務不均衡等諸多挑戰。應對這些挑戰，亟需創新城鄉融合發展的政策工具。一是要素流動方面的政策工具創新。要通過設立鄉村創業基金、完善鄉村人才激勵機制等措施，釋放人才逆向“虹吸效應”，引導城鎮人才到鄉村創業就業，促進鄉村人才振興;通過設立鄉村產業發展基金、推廣農村承包土地經營權抵押貸款等辦法，扶持鄉村產業發展，促進勞動力、資本等要素在城鄉之間的優化配置。二是產業協同方面的政策工具創新。要設立用于扶持跨城鄉布局產業項目的產業協同發展專項基金，給予連接生產端和消費端的農產品精深加工業稅收優惠和財政補貼，出臺鄉村各產業融合發展的一攬子政策。三是公共服務方面的政策工具創新。要通過教師輪崗、城鄉學校結對等政策，將優質師資力量、先進教學設備和豐富課程體系引入鄉村學校;通過專家派駐、臨床帶教、項目協作等政策，促進縣域醫共體與城鎮醫院合作，使城鎮優質醫療資源下沉，促進醫療資源的均衡配置和醫療服務的城鄉協同發展；通過制定城鄉一體化的養老服務等政策，實現城鄉社會保障制度的有效銜接，滿足城鄉居民同等享受多樣化養老服務的需求。

（三）推進城鄉協同政策的落地轉化

一分部署，九分落實。政策落實的重要性貫穿于統籌推進新型城鎮化和鄉村全面振興的全過程，要構建責任清晰、執行有力、監督有效的工作機制，以“釘釘子\"精神持續發力，推進城鄉協同政策的落地生根，將政策目標轉化為現實成果。一是明確政策執行的主體和責任。要明確財政、住建、交通、自然資源、農業農村等責任部門和配合部門的職責分工和責任清單，制訂詳細的工作計劃和實施方案，確保政策執行有章可循。二是嚴把政策執行關。要通過專題講座、業務研討等方式，加強對政策執行人員的培訓，增強其業務能力，確保政策執行的規范性和有效性。三是加強政策宣傳力度。要通過電視廣播、網絡媒體、主題海報等多種形式，宣傳政策內容，推動公眾參與，營造政策落實的社會氛圍，增強政策執行對象的理解和支持。四是強化政策執行監督。要通過定期檢查、專項督查等監督機制，加強對政策執行情況的動態監測，以及時調整和完善政策落實措施。五是完善政策落實激勵機制。要將政策落實情況與績效考核、干部任用等掛鉤，調動政策執行人員的積極性，激勵各執行主體主動作為，將政策落到實處。

[責任編輯：徐芳]