一體化推進水土保持工程建設中推動水土保持生態產品價值實現的若干思考

關鍵詞：水土保持；一體化推進；工程建設；生態產品；價值實現中圖分類號：S157 文獻標識碼：C DOI：10.3969/j.issn.1000-0941.2025.09.001引用格式：.一體化推進水土保持工程建設中推動水土保持生態產品價值實現的若干思考[J].中國水土保持，2025（9） ：1-4，34.

為深入貫徹落實黨中央、國務院關于加強新時代水土保持工作的決策部署，建立健全水土保持生態產品價值實現機制，進一步提升水土保持功能和生態產品供給能力[1，近期，在中央財政支持下，首次以縣域為單元組織開展了一體化推進水土保持工程建設工作，以加快推動水土保持生態產品價值實現，并在實踐中探索建立水土保持投入循環機制，增強水土保持工作的內生動力，提升水土保持的可持續發展能力，為鄉村振興和美麗中國建設貢獻水土保持力量。為進一步做好一體化推進水土保持工程建設項目，本文從項目建設的目標、項目的選擇、實施中的關鍵環節及制度建設等方面，對項目建設中如何推動水土保持生態產品價值實現進行了若干思考。

1 項目建設的目標

1. 1 以治理水土流失為基礎，筑牢美麗中國建設生態根基

治理水土流失、提升水土保持功能是一體化推進水土保持工程建設的首要目標，也是推動水土保持生態產品價值實現的前提和基礎。黨的十八大以來，我國水土保持工作取得顯著成效，水土流失面積和強度持續呈現“雙下降”態勢，但水土流失防治任務仍然繁重，許多地區仍然面臨著水土流失、土壤沙化、植被破壞等問題。這些問題不僅影響著當地的生態環境，還會造成土壤肥力下降、作物減產，對農業生產、居民收入造成不利影響；同時，水土流失會造成河道、水庫淤積，影響防洪安全，威脅人民群眾的生命財產安全。因此，實施一體化推進水土保持工程建設，就是要采取一系列有效的工程措施、生物措施、農業技術措施以及一些非工程管理手段，遏制水土流失加劇態勢，增強土壤抗侵蝕和保水保肥能力，改善水土資源和生態環境，保障生態系統的穩定和健康發展，培育更多、更優質的可供開發利用的生態產品

1.2 以生態產品轉化交易為路徑，激活綠色經濟發展新動能

一體化推進水土保持工程建設項目，其核心目標之一就是系統性推動水土保持生態產品轉化交易，尤其注重通過市場機制讓生態優勢轉化為經濟優勢。長期以來，水土保持多被歸入公益性范疇，無論是小流域綜合治理中對河道的整治與修復，還是坡耕地水土流失綜合治理中對梯田與植被的改造，其產出價值往往都被簡單地定義為無形的生態效益，比如流域內日漸清新的空氣、層次豐富的自然景觀等，或是為農業、工業等其他行業提供的基礎保障，如清潔的水源、肥沃的土壤等。然而，這些看似“隱形”的價值由于缺乏科學的核算標準和完善的補償機制，因此長期處于被低估甚至被忽視的狀態，難以體現生態保護者的投入，也制約了社會資本參與水土保持建設的積極性。一體化推進水土保持工程建設，就是要對這種傳統模式進行改革與創新，要求在實施水土保持工程的同時，同步構建水土保持生態產品價值核算與評估體系，通過量化分析土壤保持、水源涵養、固碳增匯等生態功能的經濟價值，讓“綠水青山”的價值變得可感知、可測量、可交易。在此基礎上，進一步健全市場交易機制，拓寬水土保持生態產品價值實現路徑，讓水土保持生態產品能夠通過市場實現經濟價值。通過這樣的方式，讓水土保持工作不再局限于單純的生態保護，而是拓展出多元價值實現渠道，為經濟發展注入強勁的綠色新動能。

1.3 以投入循環機制為保障，促進水土保持可持續發展

水土保持生態建設是一項系統性、長期性工作，需要長期、大量的資金投入，不僅包括坡改梯、淤地壩、侵蝕溝和崩崗治理等工程建設費用，還包括后期持續的維修養護費用，如設施的定期檢修、植被的撫育等。目前，我國水土保持投入在很大程度上依靠財政撥款，這在一定時期內為水土保持工作奠定了堅實的基礎。然而，水土流失治理范圍廣、涉及領域多，這種單一的投入模式一方面難以滿足大規模水土保持生態建設的需求，另一方面也無法保障治理后的長期維護，不利于形成可持續的發展動力，制約了水土保持工作的整體成效。一體化推進水土保持工程建設，就是要通過市場化的運作機制，打破傳統投入模式的局限，將水土保持工程建設與水土保持生態產品轉化交易有機結合，構建“投入一產出一收益—再投入”的良性循環。例如，對于投資生態清潔小流域建設的企業，出臺政策允許其優先獲得治理后小流域的經營開發權，企業可依托流域內的生態資源，發展有機農業、生態旅游等產業，從而獲得合理的經濟回報。這種方式不僅能夠讓水土保持投資獲得一定規模的收益，更能有效吸引社會資本參與水土保持建設，拓寬資金來源渠道，彌補政府財政投資的不足，形成能夠保障生態資源保值增值的可持續發展機制，在實現水土保持生態效益最大化的同時，為投資者、建設者、保護者帶來實實在在的經濟效益，推動水土保持工作步入良性發展軌道。

1.4以促進群眾增收致富為導向，助力全面推進鄉 村振興

始終堅持以人民為中心的發展思想，讓水土保持成果惠及民生，是水土保持工作的最終落腳點和價值追求。一體化推進水土保持工程建設，可以通過兩個維度為鄉村振興注入新動能：一方面通過水土流失綜合治理，促進生態與經濟協同發展。例如，通過修筑梯田、淤地壩、谷坊等工程措施，以及種植林草、退耕還林等生物措施，攔截徑流和泥沙，減少土壤侵蝕，持續提升土壤肥力和耕地質量，不僅可以穩定糧食生產，還可以通過發展林下經濟、生態農業，打造綠色品牌，提升產品附加值。同時，治理后形成的梯田景觀層疊有致，濕地生態區鳥語花香，為發展觀光農業、民宿旅游等新業態提供了獨特資源，可創造更多就業機會，拓寬農民增收渠道，直接增加農民收入。另一方面，水土保持生態建設可以深度融人生態宜居鄉村建設，例如通過生態清潔小流域建設，清除污染物，減少面源污染對水體和土壤的影響；修筑小型蓄水池，不僅有助于增強農村防洪抗旱能力，更有助于解決灌溉用水和飲水安全問題。一體化推進水土保持工程建設項目，要充分發揮水土保持系統性、綜合性優勢，從生態、產業、生活等多方位，助力全面推進鄉村振興和共同富裕。

2 項目的選擇

2.1 區域仍然存在水土流失問題

在選擇一體化推進水土保持工程建設項目的實施范圍時，必須堅持問題導向，即優先考慮的是仍然存在水土流失問題的區域。如果一個地區的水土保持狀況良好，沒有明顯的水土流失問題，那么開展水土保持工程建設的必要性就相對較低。近年來，我國持續加強水土保持生態建設，水土流失狀況穩步好轉，水土流失面積、強度持續呈現“雙下降”態勢，生態環境穩中向好，水土保持率進一步提升，部分地區水土保持率已經超過 95% ，但地區間差距較大，全國17個國家級水土流失重點治理區水土流失形勢依然十分嚴峻。因此，實施一體化推進水土保持工程建設項目，應優先考慮水土流失嚴重、植被覆蓋率低、水土保持功能亟待提升等問題突出，并且實施水土保持措施后能顯著提升當地農業生產條件、改善鄉村居住及發展環境的區域。

2.2形成的水土保持生態產品具有市場轉化潛力一體化推進水土保持工程建設項目需要在項目

謀劃階段重點考慮項目實施后形成的水土保持生態產品是否具有市場轉化潛力。市場轉化潛力主要體現在是否能通過產權劃分，清晰地區分水土保持項目的產權主體、受益主體以及未來的市場經營主體，并且項目成果是否具有獨特性，能夠形成一定的市場競爭力。例如，改善土壤項目需要考慮項目區域農業種植情況，是否有助于提升產量、改善品質或培育具有更高經濟價值的作物，增加農民收入；生態清潔小流域項目需要考慮依托形成的生態資源，能否與特色文旅項目結合發展鄉村旅游經濟，或吸引對環境需求較高的高新企業入駐，提升當地稅收收入，等等。在謀劃具體項目時，不僅需要對項目區未來市場轉化路徑進行深人探討，還需要對當地農林產品及生態文旅資源進行充分調查，評估項目形成的水土保持生態產品的市場前景和轉化潛力，確保項目實施后能夠獲得預期的經濟效益。

2.3對周邊地區或小流域能夠形成示范效應

當前，一體化推進水土保持工程建設項目尚處于探索階段，這一階段的關鍵任務是通過在不同經濟發展條件、不同生態本底條件及不同資源轉化模式的地方開展實踐，深入挖掘各地在項目推進過程中的工作經驗和創新做法，形成可復制、可推廣的經驗，為構建一條能夠普遍適用于全國大多數地區的水土保持可持續發展道路筑牢根基。因此，一體化推進水土保持工程建設項目的選擇及實施方案的編制，應具有鮮明的典型性和獨特的創新性。其中，典型性意味著項目要能集中反映某一類型區域在水土保持方面存在的共性問題和解決思路，讓相似背景下的地區或小流域能夠從中獲取可借鑒的范本；創新性則體現在技術應用、模式構建、管理機制等多個方面，例如新型生態材料的應用、智慧監測系統的搭建等技術革新，水土保持與生態農業、生態文旅有機結合形成新業態，生態補償機制、收益反哺機制等新制度，都需要有打破傳統的思路和方法，能夠發揮出一體化項目的引領作用，形成以點帶面、輻射推廣、全面發展的良好態勢，推動全國水土保持工作實現從局部突破到整體提升的跨越式發展。

3項目實施中的關鍵環節

3.1以水土保持為主導布局綜合性開發利用項目

一體化推進水土保持工程建設項目并非單一的治理項目，而是將水土保持與生態農業、生態林業、文旅康養等行業有機融合的項目。因此，在設計階段，應將項目實施后形成的水土保持生態產品置于核心位置，將其視為提升區域競爭力的關鍵要素。具體而言，需要調查研判治理后的生態資源特征屬性，在科學核算其生態資源功能量的基礎上精準評估其承載能力，并結合資源稟賦和市場需求，分析適宜發展的產業及產業規模，統籌設計水土保持生態產品價值實現路徑和產業空間布局，確保各項開發活動總量不超過生態環境承載能力。需要注意的是，不同區域的生態基底差異較大，產業布局需要“因地制宜、分類施策”。例如，在水土流失得到初步控制但生態仍較脆弱的區域，應堅持保護優先，可適當發展低干擾的生態林業，通過培育鄉土樹種、種植混交林等方式提升水保林品質，這樣既有助于鞏固治理成果，防止水土流失反彈，又可為后續更廣泛的生態產品轉化交易積累資源。在生態基底較好、水土條件穩定的區域，則可以在嚴守生態保護紅線的前提下適度擴展產業邊界，布局生態農業、生態文旅、休閑康養、研學等低影響產業。整體而言，此類綜合性開發利用項目的關鍵在于以水土保持項目形成的生態資源為核心，建立“水土保持成果—生態資源優勢—產業發展動能”傳導機制，從而實現水土保持對經濟發展的促進作用。

3.2水土保持工程建設與生態產品轉化交易方案同步設計

水土保持工程建設與水土保持生態產品轉化交易方案同步設計，可促進水土保持工程措施與生態產品轉化交易項目形成深度耦合的有機整體，從而確保在從根源上解決水土保持問題的同時，為生態產品價值實現奠定基礎。

首先，要以生態與經濟雙重目標為導向合理規劃水土保持工程措施和相關基礎設施布局，確保在提升水土保持功能的同時，能夠最大限度地培育可供市場轉化的生態產品。這就要求在設計初期就對項目區域的自然稟賦、土壤特征、氣候條件等進行全面勘察，結合水土保持技術規范，科學選擇工程措施與非工程措施的組合模式。例如，在植被種植環節，摒棄單一追求固持土壤效果的傳統思路，優先選擇具有藥用價值、觀賞價值或能夠提供林果產品的樹種，在兼顧其水土保持能力的同時，實現生態效益和經濟效益的雙贏。

其次，在設計階段應建立科學的水土保持生態產品價值評估體系，并對轉化路徑進行同步規劃。結合實地調研與數據建模，精準預測項目實施后可能形成的水土保持生態產品種類和數量，例如有機產品的產量、生態文旅項目的客流量、新增耕地面積，等等。在此基礎上，對水土保持生態產品進行分類梳理，明確不同類型產品的轉化路徑：對于物質供給類生態產品，如有機蔬菜、水果等，需要拓展銷售渠道；對于文化服務類生態產品，如依托生態資源開發的文旅項目，可以設計通過經營權轉化完成市場交易；對于調節服務類生態產品，如水源涵養、空氣凈化、水質凈化等，則需要積極對接生態補償政策、碳匯交易市場等，謀劃合理的轉化方式，例如就河流水質提升與下游地區探索地區間橫向生態補償，參與碳匯交易等。

再次，區域內的特色農林產品、傳統手工藝、民俗文化等是不可復制的寶貴資源，在項目設計中應充分挖掘這些資源的潛在價值，構建“水土保持 + 特色產業 + 文化傳承”的融合發展模式。例如，結合坡耕地治理，打造集水土保持科普、傳統農耕體驗、梯田景觀觀賞于一體的梯田觀光區;在水土流失嚴重的礦區治理中，可將治理過程與工業遺產保護相結合，建設水土保持科普館，通過實物展示、互動體驗等方式向公眾普及水土保持知識，同時傳承當地的工業文化。通過這種深度融合，不僅能夠提升生態產品的附加值，還能帶動當地居民就業、促進地方文化傳承，最終實現生態效益、經濟效益和社會效益的統一。

3.3統籌安排使用不同來源資金

一體化推進水土保持工程建設項目通常需要整合不同渠道來源資金，包括財政撥款、社會投人、銀行貸款等，其中財政撥款可能來源于不同部門和不同專項。不同來源的資金通常具有不同的使用要求和管理方式，在設計階段就應對其使用進行全面統籌，依據項目建設進度需求，合理安排不同來源資金的使用范圍、投人比例和投人時間，以實現資金的優化配置，提高資金的使用效率，避免違規建設、重復建設或建設空白。例如，水土保持工程前期設計和其主體工程往往具有較強的公益性，社會資本參與積極性相對較低，需要以財政撥款為主；生態產品價值實現需要的一些配套設施建設具有一定的經濟效益，可通過市場化運作獲得回報，并且不屬于財政投資使用范圍，應以社會資本投入為主；而項目建設期間的臨時資金短缺問題，可通過金融機構貸款予以補充。

4制度建設

4.1構建跨部門的協同推進機制

水土保持工程建設和生態產品價值實現涉及多個部門，如水利、發展改革、財政、農業農村、鄉村振興、自然資源、文旅等，這些部門在一體化推進水土保持工程建設項目中的管理職責各有側重，但又相互關聯。因此，構建跨部門的協同推進機制，有助于打破部門間壁壘，實現信息共享、資源整合和行動協調，形成部門合力，提高工作效率。例如，建立政府牽頭、各有關部門參與的工作機制，定期召開協調會議，研究解決項目設計、實施、轉化過程中遇到的重大問題，如用地審批、道路建設、招商引資、籌資融資、市場推廣等，以統籌各部門資源，形成方向一致的政策和實施方案，避免各部門之間的推倭扯皮和政策沖突，確保項目順利推進。同時，建立信息共享機制，打破部門之間的信息壁壘，實現數據資源的互聯互通。搭建跨部門的信息共享平臺，將各部門掌握的水土資源數據、生態環境數據、旅游市場數據等整合起來，為項目決策和管理提供數據支持

4.2完善水土保持生態產品產權制度

完善的產權制度是推動水土保持生態產品通過市場交易形式實現價值轉化的重要前提。產權清晰可以明確生態產品的歸屬，保障所有者、投資者、經營者等利益相關主體的合法權益，激發市場主體參與生態產品培育、開發和經營的積極性[2]。明確水土保持生態產品的產權主體，對于國家所有的，要明確管理主體及其權責，確保得到有效保護和合理利用；對于集體所有的，要完善集體產權制度，以保障集體經濟組織及其成員的合法權益；涉及個人資產的，應予以確權，保障其作為交易主體或生產經營主體的權益。同時，要進一步完善水土保持生態產品產權交易制度，利用已有公共資源交易平臺，規范水土保持生態產品交易規則和流程，促進水土保持生態產品的合理流動，充分利用市場機制將其生態價值轉化為經濟價值。

4.3建立水土保持投入循環機制

建立完善的水土保持投入循環機制既是一體化推進水土保持工程建設項目的重要目標，更是推動水土保持工作實現自我循環發展的重要保障。這一機制的核心是在水土保持領域建立“投入一產出一收益一再投入”的良性循環，確保水土保持工程建設能夠擁有源源不斷的穩定資金來源，不斷提升水土保持水平，培育形成更多、更優質的水土保持產品。一方面，要拓寬資金來源渠道，除政府財政撥款外，可通過水土保持生態產品價值核算與評估，利用預期的經營開發收益吸引社會資本在水土保持項目建設期增加投入；另一方面，要建立合理的收益分配機制，綜合考慮水土保持生態產品的產權歸屬與各種類型投資占比，區分存量產品與新增產品、有財政投人的產品與無財政投入的產品，將一定比例的水土保持生態產品轉化收益用于項目維護及周邊區域水土流失治理，逐漸形成政府投人為引導、企業投人為主體、其他社會資本投人為補充的水土保持生態產品投資結構。同時，充分發揮金融杠桿作用，積極與金融機構對接，創新水土保持生態產品融資工具，為水土保持工作提供持續的資金支持，推動水土保持事業長期穩定發展[3]

4.4完善一體化推進水土保持工程建設監管機制

強有力的監督監管是確保一體化推進水土保持工程建設項目順利實施、達到建設目標和生態產品價值轉化目標的重要保障。在項目建設環節，需構建“事前評估—事中監管—事后驗收”的監管體系，嚴格核查項目規劃與區域水土保持規劃的契合度，對建設過程中的違規操作實行監督預警，將實施方案中的量化目標納入驗收標準。在水土保持生態產品轉化項目中，強化合法性監管，明確生態紅線與開發邊界，建立轉化項目準入清單或負面清單，嚴格按照規范程序推動轉化項目落地，嚴禁以生態產品價值實現名義損害生態環境，防止公共生態資源被違法侵占。在項目實施后期運行維護階段，既要強化對工程設施運行維護的監管，還要強化對生態系統健康維護的監管，明確屬地政府、建設單位、管護機構以及項目運營主體在管護方面的權責。最后，要強化對生態產品價值轉化收益使用的監管，特別是對用于循環投人的資金使用，應堅持“專款專用、效益優先”原則，建立資金全流程跟蹤系統，對資金撥付、使用、審計實行穿透式管理，杜絕擠占、挪用現象。同時，可引入績效評價機制，從生態效益（如水土流失治理面積）和經濟效益（如生態產品轉化收益率）兩方面評估資金使用效率，形成水土保持可持續發展的良性循環。

參考文獻：

[1］中共中央辦公廳，國務院辦公廳.關于加強新時代水土保持工作的意見[J].中華人民共和國國務院公報，2023（2）：1-2.

[2］水利部，國家發展改革委，中國人民銀行.關于建立健全生態清潔小流域水土保持生態產品價值實現機制的意見[J].中華人民共和國國務院公報，2024（30）：33-35.

[3］朱程清.開啟全面加強新時代水土保持工作新征程[J].中國水利，2023（10）：1-3.

（責任編輯 翟戌亮）