關于內部控制視角下預算績效管理的思考

2011年，財政部出臺了《關于推進預算績效管理的指導意見》。盡管取得了一定的成效，但對照全面開展預算績效管理工作、加速構建健全現代化財政制度的發展要求，依然存在差距。實踐中，預算績效管理與內部控制在目標、執行范圍和參與主體等方面具有高度統一性。科學的內控管理對解決績效管理中的實際問題具有重要作用。本文通過分析預算績效管理過程中存在的問題，從內部控制的視角出發，探索提升預算績效管理效率的具體措施，以期提高單位預算績效管理水平，增強治理效能。

預算績效管理與內部控制的概述及其關系

預算績效管理概述 預算績效管理是一種以結果為導向的預算管理模式，著重于將績效理念及方法貫穿于預算編制、執行與監督的全流程之中。通過預先設定明確且可衡量的績效目標，對預算資金投入與產出、效益進行跟蹤、評估與反饋。這可以促使項目摒棄重支出輕績效的觀念，更加注重工作成效，有助于優化資源配置，提高資金使用效率與效益，保障資金能更好地服務于經濟發展戰略目標。

內部控制概述 內部控制是為實現控制目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動及相關業務的風險進行防范和管控[1]。旨在合理保證單位經濟活動合法合規、資產安全完整、財務信息真實準確，促進單位各部門有效履行職能，提高工作效率。

預算績效管理與內部控制的關系 預算績效管理強調資源的有效配置和績效的實現，而內部控制則通過制定完善的內部控制制度，規范部門間的管理流程，確保預算績效執行過程的規范性和合規性，為預算績效管理提供了必要的保障和支持機制。同時預算績效管理過程中的控制措施和制度的不斷優化，促進了內部控制的改進和完善。

預算績效管理存在的問題

對預算績效管理的重視程度不夠 近年來，單位開始引進績效管理觀念，然而存在管理層受傳統觀念影響，思維沒有轉變，對預算績效管理認識不足，缺乏足夠的重視。同時業務層項目負責人對項目績效的概念、內涵及重要性理解較為模糊，導致項目開展存在盲目性，執行中重支出輕績效，對預算績效管理存在抵觸情緒。

預算績效目標指標設置不科學 科學設置績效目標是編制預算、實施績效監控及開展績效評價的重要依據，然而實際工作中存在多方面問題，需要進一步加強。

項目指標設置沒有代表性 項目缺少權重指標，指標設置避重就輕，以一些簡單的易完成的指標代替關鍵性指標，與實際績效關聯不大，不能真實的反映出項目的重要性、必要性。比如數量指標，設置完成報告一份，報告完成了不等同于項目高效完成，不能有效的反映項目的產出效益，容易使相關工作人員產生應付心理，降低工作積極性。

目標、指標設置不準確、不量化 部分指標值脫離實際，設置過高或過低，不能真實的反映項目水平，不能有效衡量資金產出效益。指標設定較為籠統、模糊，缺乏具體的量化指標和可衡量的標準，不能進行客觀評價，比如較往年提升等，存在很大的主觀性，容易產生偏頗。

指標設置不科學 指標填寫格式化、模板化，無法體現不同單位之間的性質差異和業務差異，針對性不強。另外不是所有項目都有社會效益、經濟效益、可持續影響效益指標，很多單位業務目的是促進社會發展但不一定會產生對外部的經濟效益，一概而論，過于模式化反而導致指標的不科學。

預算績效監控、評價工作開展不到位

缺少事前績效評價 項目負責人填制完預算績效后，沒有事前績效評價或者事前評價的專業度不高，沒有起到監督作用，沒有對不合理的績效目標指標提出整改意見，導致后續績效的執行意義不大。

預算執行過程中績效監控不到位 預算績效管理的重要抓手是實時監督管控。跟蹤積累績效數據做綜合評估分析，從綜合角度研判績效管理落實情況，以起到及時發覺潛在風險事項的效果。而在實踐中，對項目的績效監控缺乏常態化和及時性，項目負責人一人掌握項目進展及產出效果情況，往往在項目結束后開展績效評價，存在滯后性，沒有起到監控作用。

預算績效評價參考依據不足 一些績效指標的設定與績效目標沒有關聯性，使得績效評價沒有明確的依據和可追溯的來源。另外績效指標評價缺少佐證資料，如時效指標，指標設定某月份完成某項工作，最終評價時沒有工作記錄，只是項目結束后簡單出具工作報告，很難考核是否按時完成工作，導致指標設置失效。

績效評價應用不到位 績效評價結果僅停留在報告中，缺乏獎懲措施，未與預算掛鉤，導致績效完成的優劣對實際工作無實質性影響。這不僅使前期預算績效編制流于形式，還導致次年的預算工作缺乏有效指導，資金使用效率低下，形成惡性循環。

加強預算績效管理及內部控制的建議

提高管理層、業務層績效管理意識與重視程度 各單位作為本單位預算績效管理的核心主體，承擔著開展預算績效管理工作的重要職責。單位管理層應突破傳統觀念的桎梏，以開放包容的姿態主動接納現代化管理理念，實現管理思維的轉型升級，將績效管理和內部控制轉化為單位管理的內生需求，根據業務狀況量體裁衣，構建契合實際的內控制度，保障預算績效的順利施行。業務人員應切實增強對預算績效的重視程度，牢固樹立責任意識，積極參與組織的預算績效管理培訓，認識預算績效的重要性，做精做細績效目標，規范績效格式，提高績效表述準確性，掌握科學的預算績效管理辦法。

完善預算績效管理體系 預算績效管理體系是一個綜合性管理系統，涵蓋了績效目標管理、績效運行跟蹤監控管理、績效評價實施管理以及績效評價結果反饋與應用管理等多個重要組成部分。完善預算績效管理體系要從各個環節入手。

規范績效目標管理" 各行業建立定量和定性相結合的共性績效框架，各單位應共同構建并完善領域內的核心績效指標，施行動態化績效指標管理。在此基礎上單位管理部門要根據年度計劃和重點工作，制定整體績效目標，績效目標要全面準確、科學規范，能夠整體反映單位預期工作目標和效果，并加強對單位績效目標的審核。

強化事前績效評價 事前績效評價是開展項目的前置條件，績效目標指標申報、審核、批復制度應當完善。對于績效目標設置不明晰或不可量化的項目，后期很難在執行監控和預算績效評價時進行比照，審批部門應要求修改、調整；目標設置合規的，進入項目預算編制環節。實施事前績效評價時要編制績效評價方案，成立評價小組，確定合適評價方法，明確績效評價標準，組織對口專家輔助績效目標審核，審核范圍涵蓋績效目標指標設置的科學性、可行性等。

加強預算績效運行跟蹤監控管理 預算績效監控是預算績效管理的重要環節。安排特定業務人員針對項目推進過程展開監督與管控工作，周期性地收集績效運行相關數據信息，做好記錄并深入分析，精準把握項目的實時進展狀況。當發現績效運行實際目標與預設目標出現偏離時，應立即向項目負責人發出提示，要求其迅速制定并實施相應措施予以糾偏，以確保績效目標按計劃達成。

優化預算績效評價流程 開展預算項目的多層次績效評價工作。預算執行項目負責人對預算績效情況進行自我評價，與事前設置的績效目標進行對照，逐項評分，撰寫自評報告并提出整改措施。管理部門核實項目績效目標與指標的達成狀況以及產出的實際績效表現，針對評價結果所映射出的問題展開深入剖析與研究，全力探尋資金分配與管理流程中的薄弱之處。領導層對單位績效評價工作予以指導、監管與核查，給出有助于進一步優化預算管理、增強預算支出效益的專業性意見，從而推動預算績效管理工作的規范化與科學化發展。

推進績效評價結果的反饋與應用 建立預算績效評價結果的反饋和應用機制。要求預算執行人，根據績效評價結果，進行整改并完善相關管理辦法，提高預算績效管理水平；對績效結果進行獎懲，嚴重偏離績效目標的，對該項目負責人申請的項目嚴格審核，健全激勵約束機制。將績效評價結果廣泛應用于整體預算分配、政策調整等方面，提高資源配置的合理性和有效性。持續加大績效評價結果公開程度，將那些備受矚目、具備較大影響力的項目以及重點項目的績效情況，依法公開，使之處于大眾的監督之下，增強公信力，提高服務質量。

推進預算績效管理與內部控制融合" 近年來內控制度體系和運行機制日趨完善，制度執行和保障措施日益強化，內部控制積極服務中心工作，強化風險防控，聚焦制度建設，為規范權力運行，持續提升治理效能，作出了積極貢獻。

但是績效管理的要求僅僅在內部控制預算業務控制部分體現，在單位層面、風險評估等方面缺失或不完善。進一步從內部控制角度加強預算績效管理，能夠使預算績效管理更加規范、高效，確保預算資金的有效配置和績效目標的實現。

在內部控制中完善預算績效管理相關制度 建立預算績效編制風險評估機制，在預算績效編制環節引入風險評估流程，按照內部控制對風險識別和評估的要求，分析影響績效達成的內外部因素；依據組織戰略目標，制定詳細的預算績效目標設定指南，明確預算績效目標設定規范；制定嚴格的監控機制，及時發現偏差并分析原因，采取調整措施。

強化組織架構和職責分工。 在內部治理層級、業務層面等方面融入實施績效管理各個環節和流程要素。把績效管理單獨作為單位內部控制業務層面的主要內容之一，作出詳細規范和設計，把提升績效管理在內部控制中的重視程度落到實處。

在實際的管理工作中預算績效管理需依照決策、執行與監督相互分離且權責對應的控制機制來施行，根據業務要求設置內部控制中預算績效關鍵崗位，在內部授權審批控制方面，清晰界定各崗位處理業務及事項的權限范疇、審批流程以及相應責任。職責和權限劃分制度和審批控制流程明晰，工作人員才能摒棄應付工作的心態，內部控制的執行才能順暢，才能有效地識別、評估和管理潛在的風險。

加強信息化建設。 按照內部控制對信息集成和共享的要求，開發或引入適合的預算績效管理信息系統，將績效管理的事前編制、事前評價、執行監督、事后績效評價、績效反饋與應用全流程納入信息系統，實現互聯互通，統一管理。對內部信息數據管理進行強化，將信息化建設作為加強內控體系剛性約束的重要手段，推動內控措施嵌入業務信息系統，確保內部控制工作順利實施，實現管理決策和執行活動可控制、可追溯、可檢查，盡可能減少人為因素對內部控制的影響，提升內控信息的完整性和安全性，從而提高預算績效管理的有效性。

注重人員培訓與能力建設。 從內部控制對人員素質提升的要求出發，定期組織針對全體員工的預算績效管理專項培訓。

培訓內容包括預算績效管理的基本概念、流程及內部控制在其中的應用，使員工了解其在預算績效管理中的職責和作用，提高員工參與預算績效管理的能力。

實施有效的監督與評價機制 建立定期與不定期的監督檢查制度，對預算績效的各個環節進行檢查，重點檢查目標完成情況、是否有重大違規情況。強化評價結果應用，與員工績效考核、項目后續發展等結合起來建立獎懲制度。

總之，預算績效管理與內部控制工作對單位的運行和發展起著至關重要的作用。在內部控制視角下，強化預算績效管理意識，持續加強預算績效管理體系的精細化建設，大力推進預算績效管理信息化進程，充分釋放內部控制與預算績效管理的協同效能，可以有力提升單位預算管理水平，推動我國預算治理體系和治理能力現代化。

（作者單位：河北省文物考古研究院）