我國碳排放雙控制度的基本邏輯與規范完善進路

中圖分類號：D912.6 文獻標識碼：A 文章編號：1673-5595（2025）04-0085-11

一、緒論

自2020年正式提出“雙碳”目標以來，我國應對氣候變化進程不斷提速?；茉吹纳a和消費是碳排放的主要來源，實現“雙碳”目標的核心是減碳[1]，關鍵在于調整能源結構和節約能源。故而，長期以來，我國主要通過控制能源消耗總量和強度（以下簡稱“能耗雙控”）的方式推動能源體系轉型升級并實現溫室氣體減排的目的。①隨著“雙碳”目標日益臨近，加之能源控制對經濟社會發展的負面影響，我國逐漸由“控能”轉向直接控制碳排放的“控碳”方式。國務院辦公廳印發《加快構建碳排放雙控制度體系工作方案》，為在全國范圍內實施碳排放總量和強度雙控（以下簡稱“碳排放雙控”）提供了政策指引。法律規范是諸多社會規范中最為有效、最強有力的規范系統[2]，也是近代世界社會控制的主要手段[3」，實施碳排放雙控需要發揮法律的穩定性、引領性和控制力。在雙碳“ 1+N^′′ 政策體系基礎上，《中華人民共和國能源法》（以下簡稱《能源法》）第5條第2款，首次以法律形式明確要求建立能耗雙控向碳排放雙控全面轉型新機制，加快構建碳排放雙控制度體系。除能源法體系外，碳排放控制還涉及應對氣候變化、生態保護、清潔生產與循環經濟等立法領域。在此背景下，本文在分析碳排放雙控制度的基本邏輯基礎上，對現行規范體系進行梳理總結，分析其存在的主要問題，進而提出我國碳排放雙控制度的規范完善進路。

二、碳排放雙控制度的基本邏輯

（一）碳排放雙控制度的生發邏輯

1.碳排放雙控制度的本質與源流

碳排放是與能源及經濟生產、消費過程相伴而生的環境負外部性行為，減少碳排放無法依靠行為主體自覺自發地進行，需要政府有計劃、有步驟地予以控制?？偭靠刂浦贫仁巧鷳B環境及資源保護立法中規定的且在實踐中行之有效的綜合管理制度。②碳排放雙控是基于我國國際履約和國內綠色低碳轉型而做出的決定，是由政府主導、在一定時間和區域范圍內針對特定主體的碳排放總量和強度強制實施的一種管控制度，是總行為控制主義[4]29-38 在減碳領域的應用。

我國對碳排放的控制主要以能源消耗控制為基礎，并且從間接“控能”逐漸轉化為直接“控碳”。與能源控制一樣，碳排放控制也經歷了由強度控制到強度與總量雙控的過程。我國最初主要通過控制能耗強度實現能源節約，從而緩解我國能源資源緊缺局勢，并未過多考慮控制碳排放。早在1980年，我國通過發布《關于逐步建立綜合能耗考核制度的通知》，逐步確立了綜合能耗考核制度，即“萬元產值綜合能耗”，主要目標是保障能源供給，重點對煤炭利用進行調控。這一政策也得到了1998年《節約能源法》的回應和國家綜合規劃及政策的支持，之后逐漸過渡到能源強度與總量雙控制度。

2009年，國務院常務會議提出將碳排放強度（一般理解為單位國內生產總值二氧化碳排放）納入國民經濟和社會發展中長期規劃的目標。5]黨的十八大以來，我國全面進入能耗雙控與碳排放雙控并存階段，同時也在推動能耗雙控逐步向碳排放總量和強度雙控轉變。6在中央全面深化改革委員會第二次會議專門審議通過《關于推動能耗雙控逐步轉向碳排放雙控的意見》后，黨的二十屆三中全會也明確要求“建立能耗雙控向碳排放雙控全面轉型新機制”[7]，《能源法》的出臺使碳排放雙控制度得到明確的法律確認。

2.碳排放雙控制度的實施路徑

碳排放雙控是對能耗雙控的繼承、調整與完善[8]，對碳排放的控制更加精準、輻射范圍更廣、更有彈性，但不是對能耗雙控的簡單替代。作為減緩氣候變化的主要制度，我國能耗雙控制度不斷優化，還將與碳排放雙控制度長期協同并存。例如，國務院印發的《2030年前碳達峰行動方案》提出，要實施以碳強度控制為主、碳排放總量控制為輔的制度，對能源消費和碳排放指標實行協同管理、協同分解、協同考核；《中共中央國務院關于加快經濟社會發展全面綠色轉型的意見》規定，對重點區域繼續實施煤炭消費總量控制。

在制度內部，碳排放強度與總量這兩種控制方式在不同時期、區域和行業也將呈現動態調整之勢我國“十五五”時期，將實施以強度控制為主、總量控制為輔的碳排放雙控制度，“十六五”時期及以后，將逐步實施以總量控制為主、強度控制為輔的碳排放雙控制度；針對不同區域、不同行業情況采取分而治之的碳排放控制策略。在不影響國際履約前提下，受發展規劃、監測能力與技術水平等多種因素影響，我國當前主要對溫室氣體中的二氧化碳減排進行控制。適用領域方面目前主要依據國務院《碳排放權交易管理暫行條例》第6條關于碳排放權交易覆蓋的溫室氣體種類和行業范圍的規定；未來我國還會不斷拓展控排氣體種類和行業范圍，碳排放控制會逐漸從電力行業延伸到鋼鐵、化工、有色金屬等行業[10]，從消費環節拓展到生產、流通環節。

從國務院到地方省市、區縣政府主管部門，不同行業、領域的相關政府部門，都應在碳排放控制中發揮相應的規制作用，體現了政府對控排區域或重點排放單位碳減排數量和強度的控制與約束。不過，從能耗控制轉向碳排放控制，由控制“有形”的化石燃料消耗調整為控制“無形”的溫室氣體排放，由能源行業拓展至所有碳排放相關行業，管控難度將明顯提升。在實施路徑上，需要采取政府管制與市場激勵相結合的雙輪驅動策略。這就要求我國在擬定具體碳排放總量及強度目標時，既要發揮對碳排放控制的導向性和正向激勵作用，也要推動國民經濟轉型向好，避免造成經濟阻滯，規避目標分解或排放配額分配中的“一刀切”現象。

（二）碳排放雙控制度的功能邏輯

1.主導減緩氣候變化的功能

我國應對氣候變化的政策及規范性文件主要來源于《聯合國氣候變化框架公約》及其相關議定書。《京都議定書》在第3條、第4條規定了附件1中所列發達國家的溫室氣體減排總量目標，《巴黎協定》也對溫室氣體排放量進行了規定。“雙碳”目標為我國碳減排工作指明了方向。碳排放雙控的主導功能體現為兩個方面：政府在該制度實施過程中的主導性和在碳排放雙控制度與其他應對氣候變化制度關系中的主導性。碳排放雙控制度的實施需要政府部門發揮主導作用，在實施過程中既要考慮到我國國際履約的法律與政治現實，又要考慮到能源結構和產業布局、歷史排放與行業減排潛力等多種現實因素，通過制定目標與規劃、評估、考核等方式，核實各地區及相關單位碳排放控制目標的完成情況，進而采取一定的行政處理或者經濟激勵措施，推動控排單位減排，如國家發展改革委辦公廳《開展“十二五”單位國內生產總值二氧化碳排放降低目標責任現場考核的通知》（以下簡稱《“十二五”碳排放強度考核》）。不過這也需要碳排放主體的主動作為以及碳市場調節共同發揮作用，方能實現碳排放“可控”。

社會在任何時候都不可能只依賴某一個制度，而需要的是一套相互制約和補充的制度[1]，碳排放雙控制度需要以科技標準為支撐，輔之以配套性、支持性制度措施，與碳捕集與封存、碳匯、碳普惠等制度共同構成我國減緩氣候變化的制度體系。碳排放總量控制是開展碳排放交易的前提，對于控排單位實施碳排放管理、履行碳減排義務具有指向性作用。

2.形塑能源綠色低碳轉型的功能

據聯合國環境規劃署統計，2021年，煤炭、石油和天然氣仍占工業部門最終能源消耗的 57% 建筑部門的 36% 、運輸部門的 95% [12]二氧化碳等溫室氣體主要來源于化石能源，化石能源的有限性也決定了需要減少能源消費總量和消耗強度，因此碳排放控制與能源消費總量和能源消費結構息息相關。控制能源領域的碳排放總量，有利于促進清潔能源和可再生能源的開發利用，更直接、精準地實現能源節約和優化能源結構的目的。碳排放強度控制也與能源消耗強度控制有著千絲萬縷的聯系，當前我國碳排放強度統計主要基于能源消費強度，碳排放強度考核往往與能耗雙控考核同步進行，二者在考核形式、實施機制等方面也大致相同，控制碳排放強度可以推動能效提升，有助于節能目標的實現，因此碳排放雙控與我國能源綠色低碳轉型不謀而合。雙碳4 1+N^′′ 政策體系中“碳達峰十大行動有關文件”的前兩位，即是能源綠色低碳轉型行動和節能降碳增效行動相關的政策文件。我國很多能源規劃、經濟社會發展規劃在規定能源轉型的同時，也都提到碳排放控制，例如，《“十四五”現代能源體系規劃》明確提出，“十四五\"期間完善能耗雙控與碳排放控制制度，推動能耗雙控向碳排放雙控轉變。

此外，碳排放雙控較能耗雙控對經濟發展的束縛更少，可以在減緩氣候變化、推動能源綠色低碳轉型的同時，更好地服務于我國綠色低碳循環經濟發展和各項社會建設。如國務院《關于加快建立健全綠色低碳循環發展經濟體系的指導意見》中，就將“碳排放強度明顯降低”作為主要目標。

3.協同生態保護與建設的功能

氣候變化應對已被作為典型生態問題而成為環境法的一部分。13]當前我國立法實踐中并未將二氧化碳認定為污染物，但二氧化碳等溫室氣體和常規污染物的排放具有同源性，是減污降碳協同增效的科學與實踐基礎。14]因此，控制碳排放是推動污染防治、開展生態保護修復與應對氣候變化的重要組成部分，也是我國當前生態環境治理與實現“雙碳”目標的必然選擇。在政策層面，生態環境部《關于統籌和加強應對氣候變化與生態環境保護相關工作的指導意見》明確規定，應對氣候變化與生態環境保護相關工作統一謀劃、統一布置、統一實施、統一檢查，建立健全統籌融合的戰略、規劃、政策和行動體系。

三、碳排放雙控制度的規范現狀與主要問題

（一）碳排放雙控制度的規范現狀

1.從政策推動到立法確認

在《中共中央國務院關于全面推進美麗中國建設的意見》《加快構建碳排放雙控制度體系工作方案》等頂層政策引導下，我國初步構建了碳排放雙控制度的體系框架，從碳減排相關規劃、地方碳排放目標評價考核、重點行業領域碳排放預警管控、企業節能降碳管理、固定資產投資項目碳排放評價、產品碳足跡管理體系等方面規定了具體的實施方案。為執行上述方案，國家發展改革委、生態環境部等部門發布碳排放統計核算、計量等一系列規范性文件與技術標準，從統計核算、碳足跡管理、技術標準等方面為實施碳排放雙控制度創造條件。在政策實踐基礎上，我國碳排放雙控制度逐步進人立法視野。

2.國家立法的原則性與框架性規定

在國家立法層面，除《能源法》外，《大氣污染防治法》第2條規定的大氣污染物與溫室氣體協同控制，為實施碳排放雙控制度奠定了基礎；《碳排放權交易管理暫行條例》第1條、第3條、第8條、第9條，對溫室氣體排放控制做了總體規定；《固定資產投資項目節能審查辦法》第11條提出具備碳排放統計核算條件的固定資產投資項目在節能報告中編制碳排放量和排放強度核算的要求。除此之外，上述立法未再提供更具針對性和體系性的制度規則

3.地方立法的多維度與多樣化表達

在地方立法層面，近幾年不少地方立法明確規定能耗雙控逐漸轉向碳排放雙控，明確將碳排放總量和強度控制納入應對氣候變化、減污降碳協同、生態文明建設的規范體系。如《石家莊市低碳發展促進條例》等應對氣候變化或碳達峰碳中和相關的地方性立法、《寧夏回族自治區建設黃河流域生態保護和高質量發展先行區促進條例》等生態環境保護相關的地方性立法?、《浙江省綠色低碳轉型促進條例》等綜合發展類地方性立法。不過，也有個別地方立法只提及碳排放強度控制或碳排放總量控制 。

（二）碳排放雙控制度相關規范的主要問題

綜上可知，當前我國碳排放雙控制度的相關規范，除了總體上存在法律“冷”而政策“熱”[15]、中央與地方立法斷層的現象之外，在基本概念、指導理念與規則體系等方面也存在一些問題。

1.碳排放雙控相關概念界定模糊

體系的功能在于展示和實現法秩序的評價一致性和內在統一性[16]162，前提在于保持概念的統一?，F行立法與政策性文件對碳排放雙控的概念界定模糊。從語義上理解，碳排放應是二氧化碳排放的簡稱。《能源法》并未對碳排放總量和強度雙控進行定義，其他法律也尚無明確界定?？紤]到我國當前主要對二氧化碳排放進行管控的現實，現行政策性文件大多將碳排放解釋為二氧化碳排放。例如，《“十二五\"碳排放強度考核》附件4將二氧化碳排放定義為“化石燃料燃燒過程產生的排放量”，從《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》《“十三五\"控制溫室氣體排放工作方案》對碳排放強度的解釋可推論其將碳排放理解為二氧化碳排放。相比之下，當前立法性文件從應對氣候變化長遠考慮，往往將碳排放等同于溫室氣體排放。例如，《碳排放權交易管理暫行條例》第1條、第8條、第9條取“碳排放權”之名，但內容指向為所有溫室氣體排放；《石家莊市低碳發展促進條例》第62條、《深圳市碳排放權交易管理辦法》第55條、《湖北省碳排放權交易管理暫行辦法》第41條等地方性立法，也將碳排放解釋為溫室氣體排放。

此外，地方性立法與政策性文件中對碳排放強度的解釋亦不統一。與能耗強度類似，碳排放強度一般理解為單位國內生產總值碳排放量。《“十二五”碳排放強度考核》將碳排放強度解釋為“單位國內生產總值二氧化碳排放”；而《石家莊市低碳發展促進條例》在第62條將其解釋為“單位地區生產總值碳排放量”，《深圳市碳排放權交易管理辦法》在第55條則將其解釋為“重點排放單位年度碳排放量與其生產活動產出的比值”。

2.應對氣候變化綜合性立法缺位導致的制度銜 接不暢與實施規則不健全

（1）國內外制度間銜接不暢與定位偏差在國際層面，碳排放雙控制度尚未與國際履約要求的溫室氣體控制目標充分銜接?！堵摵蠂鴼夂蜃兓蚣芄s》一直強調對溫室氣體的管控，《京都議定書》明確以六種溫室氣體排放總量為管控目標，《巴黎協定》又進一步規定了全經濟絕對減排目標。而我國現行法律中僅有《能源法》對碳排放雙控機制作了籠統規定，且政策性文件中主要強調強度控制。碳排放強度控制對于控制溫室氣體排放具有很多優勢，但強度減排目標只能降低并不能完全消除溫室氣體減排中的不確定性，且比總量減排目標更難核算[17]，實現碳中和最終需要實現碳排放總量控制。

在國內層面，碳排放雙控制度與碳排放交易制度銜接不暢。碳排放總量控制制度反映了碳排放空間的資源屬性和市場價值[18]，是碳排放交易產生的基礎。確定碳排放控制目標是開展碳排放交易的前提，是主管部門確定重點排放單位名單、年度碳排放配額總量和配額分配方案的重要依據，這也得到了《碳排放權交易管理暫行條例》第8條、第9條的立法確認。從制度運行角度進行考量，碳排放控制的義務主體是全經濟主體，碳排放交易主體則是重點排放單位。當前納入全國碳排放權交易市場的行業主要為發電行業，其溫室氣體排放量占全國總量比例約 40% [19]，鋼鐵、建材、有色等其他重點排放行業也占有不少比例，但尚未被納入進來。此外，確定發電行業碳排放總量配額所采用的基準線法，本質上是一種碳排放強度目標控制手段，并非發電行業的實際碳排放總量，無法全面銜接總量控制要求。[20]16在碳排放控制與碳排放交易的關系方面，個別地方性立法的表述也容易使碳排放控制被誤認為碳排放權交易的下位制度，混淆了碳排放強度控制與碳排放權交易制度之間目的與手段的關系。

（2）碳排放雙控制度的實施規則不健全。

制度的目的是通過規定一種規則來確立特定的社會秩序。[21]24碳排放雙控制度是減緩氣候變化的主導性制度，理應通過氣候變化綜合性、專門性立法進行全面規定。但由于綜合性、專門性法律的缺位，當前我國實施碳排放雙控的實體性、程序性及保障性制度主要依賴政策性文件，立法依據不足?！短寂欧艡嘟灰坠芾頃盒袟l例》主要適用于碳排放市場交易領域，無法全面涵攝減排總量目標與規劃、配額分配、碳匯、碳普惠等碳排放雙控及相關制度。以碳排放雙控保障性、配套制度一碳排放統計核算為例，中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于推動能耗雙控逐步轉向碳排放雙控的意見》提出加快夯實碳排放核算和統計數據基礎的工作要求；國家發展改革委等部門《關于加快建立統一規范的碳排放統計核算體系實施方案》和《完善碳排放統計核算體系工作方案》、國務院《計量發展規劃（2021-2035年）》生態環境部辦公廳《企業溫室氣體排放報告核查指南（試行）》等規范性文件與技術指南的發布，為建立健全面向企業、產品、項目、區域多層次的碳排放核算機制提供了基礎；同時，還成立國家碳排放統計核算工作組。但是，碳排放統計核算制度仍未得到明確的法律確認。此外，支撐碳排放雙控制度實施的碳排放監測、評價考核和責任追究等機制面臨不少挑戰[22]，亦缺乏系統性的法律依據。

3.能源立法中碳排放控制相關理念弱化與規則缺位

立法目的蘊藏立法者制法之初的理念和價值判斷[23]61，是決定法律的規范特點的關鍵因素[24]286。但是，在應對氣候變化工作如火如荼開展的情況下，無論是應對氣候變化，抑或是碳達峰碳中和，均尚未被納入現行環境保護法、能源單行法的立法目的中。[25]130

能源活動和工業生產過程是中國二氧化碳排放的主要來源?！赌茉捶ā穼μ寂欧烹p控制度僅作了原則性、框架性規定，能源單行法亦缺乏碳排放控制的理念及相關規則。電力行業是碳排放雙控的重點領域，但我國《電力法》無論在理念還是規則上，都基本淪為電力主管部門或者電力監管部門進行行政管理的部門法。[26]節能是最直接、最有效、最經濟的控制碳排放舉措，我國《節約能源法》雖然通過規范節約能源、保護環境來間接減少碳排放，但并未明確將碳排放控制上升為立法指導理念，更缺乏控制溫室氣體排放的具體規則。受立法出臺的背景與時機等因素影響，《民用建筑節能條例》《公共機構節能條例》《重點用能單位節能管理辦法》《固定資產投資項目節能審查辦法》《工業節能監察辦法》等行政法規、部門規章，也都主要致力于規范能源消耗總量或強度控制。盡管我國《可再生能源法》通過促進可再生能源發展間接控制碳排放，但其內容卻無法適應我國可再生能源發展“從大變強”的實踐需求。[23]60-61

能源立法對碳排放雙控與能耗雙控的監管協同規定不明。從推動能源綠色低碳轉型的角度考量，碳排放雙控是能耗雙控的升級版，能耗雙控與碳排放雙控在一定時期內還將共存?？傂袨榭刂浦贫鹊姆ɡ硪x是政府負責，只有政府能控制總行為且可對總行為的總影響負責。[4]29-38石 碳排放雙控調整范圍的綜合性決定了其在實施過程中需要發展改革、生態環境、統計、市場監管、財政等部門的協同配合。按照國務院《2030年前碳達峰行動方案》的規定，我國對能源消費和碳排放指標實行協同管理、協同分解和協同考核。但按照《深化黨和國家機構改革方案》要求，應對氣候變化相關工作的職責轉歸生態環境部，解決了減污降碳協同的監管協調問題，但是，《2030年前碳達峰行動方案》要求的開展能耗雙控與碳排放雙控協同監管，現行立法中尚未有明確規定。

因此，理念弱化與相關規則的缺失導致碳排放雙控基本成為宣示性條款，無法充分發揮其在能耗雙控基礎上推動能源可持續發展和綠色低碳轉型的形塑功能。

4.生態環境保護立法中對減污降碳協同規范不足

近幾年，生態環境部及相關政府部門相繼頒布《關于統籌和加強應對氣候變化與生態環境保護相關工作的指導意見》《減污降碳協同增效實施方案》等文件。但在國家立法層面，生態環境立法體系中有關碳減排或應對氣候變化的內容僅有寥寥條文，且內容籠統、缺乏可操作性。[27]我國《大氣污染防治法》并未將碳中和治理理念融人立法目的中。[28]森林、草原和濕地生態系統都是重要的碳匯來源，我國現行《森林法》《草原法》《濕地保護法》雖然提及碳匯，但內容的全面性和可操作性不強。此外，我國現行《環境影響評價法》并未考慮碳排放對氣候變化和生態環境的影響，落后于實踐發展，也與《聯合國氣候變化框架公約》要求不符。在地方立法層面，雖然絕大多數生態環境立法提及碳排放雙控，但內容參差不齊，倡導性條款居多，可操作性欠缺，且有個別地方性立法僅對碳排放總量或強度中的一種進行控制。

四、碳排放雙控制度的規范完善進路

法律體現了制度的嚴密性和系統性，是制度的最高形態。[21]26應對氣候變化是一個長期目標，為更穩妥、有效地實施碳排放雙控制度，應逐漸將當前行之有效的政策性規范轉化為法律表達。法律必然以體系而存在。[24]20完善碳排放雙控的法律規范，應在明確碳排放雙控基本概念的基礎上，從應對氣候變化（碳中和）立法—能源立法一生態環境保護立法三個維度，優化立法理念，完善相關規則。

（一）明確界定碳排放雙控制度的基本概念

厘清碳排放雙控制度相關概念是確立規則的前提。我國“雙碳”目標主要針對二氧化碳排放總量提出要求?！都涌鞓嫿ㄌ寂欧烹p控制度體系工作方案》表明，碳排放總量控制是我國未來較長時期的工作重點。依據《聯合國氣候變化框架公約》，對包括二氧化碳在內的所有溫室氣體進行管控是應對氣候變化的應有之義。據我國《氣候變化第四次國家信息通報》統計，2017年我國溫室氣體排放總量中，二氧化碳、甲烷、氧化亞氮和含氟氣體所占的比重分別為 80.9%.11.8%.5.1% 和 ，雖然二氧化碳占溫室氣體的絕大部分，但甲烷等氣體也不容小覷。法律具有前瞻性、引導性和全面性，才能更有穩定性和約束力。因此，未來立法時，建議采納《碳排放權交易管理暫行條例》對溫室氣體進行整體管控的思路，將碳排放雙控作為溫室氣體排放控制的核心制度，區分碳與溫室氣體，對溫室氣體、碳排放及其總量和強度控制分別進行界定。明確將碳排放定義為“二氧化碳排放”；按照《聯合國氣候變化框架公約》第1條和《京都議定書》附件A對“溫室氣體”的定義和列舉，將溫室氣體界定為“大氣中那些吸收和重新放出紅外輻射的自然和人為的氣態成分，主要包括二氧化碳、甲烷、氧化亞氮、氫氟碳化物、全氟化碳和六氟化硫”；將碳排放強度定義為“單位國內生產總值二氧化碳排放量”。如此，可更好銜接國際條約要求，在保持法律穩定性的同時，也為碳排放管控轉向溫室氣體管控留足空間。

（二）在應對氣候變化綜合性立法中明確碳排放控制相關的核心規則

法律制度中起作用的準則不是原則或抽象的標準，法律使用的是更實際的規則。[29]應對氣候變化立法是我國控制溫室氣體排放最直接、最基礎的法律依據。制定國家層面的專門立法以規制影響氣候變化行為，已成為國際通行的立法例。[25]127 隨著“雙碳”目標日益臨近，在現行立法基礎上，出臺綜合性、專門性立法勢在必行。按照羅爾斯對制度的理解，作為一種公開的規范關系，通過立法確定制度規則一般包括職責、權利、義務、權力、豁免等內容。[30]應對氣候變化綜合性法律應將碳排放雙控作為溫室氣體排放控制的重要組成部分予以規定；應重點圍繞碳排放雙控制度的實施主體、內容和責任等進行規定，并在行政法規、部門規章中規定更為細化的操作規則。

1.明確政府監管一單位遵守執行一公眾參與的主體性規則

（1）政府監管職責與協調機制。無論是確立排放控制規劃和總量目標、碳預算管理，還是重點單位排放監管、區域指標分配與責任考核，都體現了政府在實施碳排放雙控制度中的主導性。應對氣候變化綜合性立法對碳排放雙控進行規范，應主要規定主管部門在制定碳排放控制規劃、配額分配、指標落實、數據收集、評估核算、溫室氣體清單編制等方面的職責；發展改革、能源、工業和信息化、交通運輸、住房城鄉建設、農業農村、統計、市場監管等相關部門，按照各自職責開展碳排放監督管理。碳排放雙控制度實施的范圍較能耗雙控更廣，涉及能源電力市場、碳市場、綠色金融等眾多領域，除生態環境部門承擔主要監管職責外，更需要其他部門開展協同監管。因此，應對氣候變化綜合性立法可借鑒我國《環境保護法》的聯合執法機制，在規定碳排放控制主管部門職責的基礎上，明確規定多部門、多領域在碳排放控制中的協同監管、聯合執法機制。

（2）單位及相關主體的溫室氣體排放控制義務。《碳排放權交易管理暫行條例》及相關部門規章從參與碳排放權交易的角度，主要對重點排放單位的溫室氣體排放控制、配額清繳以及統計核算等作了規定。應對氣候變化綜合性立法應在此基礎上，明確規定政府機構、企事業單位和社會組織等所有溫室氣體排放單位的排放控制義務，通過節約能源、利用可再生能源、減少廢棄物產生、采用新技術等多種途徑，減少單位溫室氣體排放。同時，實施溫室氣體排放單位分類管理機制，規定重點部門、行業及重點排放單位的排放指標、定期報告、核查配合等義務。

（3）溫室氣體排放信息公開與公眾參與制度。信息公開與公眾參與是生態環境保護領域的一項重要制度，碳排放控制需要在政府信息公開基礎上，發揮社會公眾的監督作用。在《碳排放權交易管理暫行條例》及相關部門規章對碳排放權交易相關信息公開的基礎上，應對氣候變化綜合性立法還需立足各行業和全領域，明確建立包含溫室氣體排放情況、監督檢查情況等信息在內的監管信息系統，實現溫室氣體排放信息共享，為社會公眾進行監督創造條件。同時，規定開展宣傳教育，發動公眾積極參與碳普惠等溫室氣體減排機制。

2.規定碳排放雙控制度的具體實施機制

碳排放控制系宏觀性、目標性制度，需要具體制度或實施機制的協調配合方能實現制度效果。建議以碳排放控制制度的實施流程為主線，在立法中圍繞“設定控制目標—制定或融入相關規劃一配額或指標分配一激勵與責任約束”等環節明確規定相關規則。

（1）碳排放總量目標與配額分配機制。開展碳排放總量或強度控制，首先需要確立總量目標。總量目標在碳排放總量控制中具有最基本的錨定作用[20]16，是確定碳排放配額或指標、開展碳排放交易的前提。污染物總量控制制度有效實施的重點是控制指標的設定和分配[31]，對于實現減排任務具有較強的導向功能。建議通過立法明確碳排放總量自標的制定主體、制定程序、實施范圍及效力，明確碳排放總量目標的配額分配依據、分配范圍、義務主體及相關的法律責任。[32]

（2）碳排放雙控相關規劃制度。實施碳排放控制關系我國較長時期內的經濟社會發展格局。將碳排放控制融人經濟社會發展中長期規劃，已有實踐先例，還需要通過立法進行確認。碳排放控制還涉及國土空間開發利用、城鄉建設、工業發展、區域開發等行業性、綜合性發展問題。在規則方面，除了將碳排放控制制度納入生態環境保護規劃外，還需在國土空間規劃、專項規劃、區域規劃和地方各級規劃方面對碳排放控制作出規定。

（3）碳普惠、碳匯、碳排放配額交易等激勵機制。實現碳排放控制需要依靠政府一市場雙輪驅動。除碳排放交易外，實施碳排放控制制度，還需全面的商業激勵與市場交易規則支持，建議在氣候變化綜合性立法中對碳匯、碳普惠等激勵機制作出明確規定，并相應修訂《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》；制定碳普惠管理和交易相關行政法規或部門規章，為實施碳排放控制構建完善的市場規則體系。

（4）責任約束機制。明確的評價考核和責任約束機制是實現碳排放控制目標的根本保證，政績考核和領導人負責制也是我國依法行政的重要內容。[33]指標考核的方式廣泛適用于節能環保及地方綜合發展等領域，在我國具有較好的實踐基礎，如對《國務院批轉節能減排統計監測及考核實施方案和辦法的通知》中涉及的《單位GDP能耗考核體系實施方案》《主要污染物總量減排統計辦法》的執行考核，也是污染物總量控制制度實施的必要步驟之一。[34]在應對氣候變化綜合性立法中，可將碳排放或溫室氣體排放總量和強度指標完成情況作為考核重點，明確規定履約和考核主體、考核標準與周期、罰則等內容。

3.規定碳排放核算與監測、碳標識、碳足跡等支撐性制度

碳排放雙控制度的實施離不開碳排放核算與監測、碳標識、碳足跡等相關制度的支持，這些配套性制度主要靠部門規章及相關規范性文件來規定，而規范性文件的涵攝領域及規范效力均受諸多因素制約。應對氣候變化綜合性立法可彌補上述規范性文件的不足，建議在綜合性立法中建立全面的碳排放統計核算制度，規定國家和區域碳排放統計核算標準、主管部門、統計核算責任等。同理，碳排放監測、產品碳標識、碳足跡相關的標準制定、組織機構、數據管理等相關內容，也需要在應對氣候變化綜合性立法中予以規定。

（三）優化能源法的碳排放控制理念與規則

立法理念是國家意志在法律文件中的凝練表達和集中體現，是實施法治的方向指南。35]全面實施碳排放控制需在能源利用、生態環境保護、國土空間開發、城鄉規劃建設等立法領域，增加應對氣候變化與溫室氣體排放控制相關內容。應抓住《節約能源法》《可再生能源法》《電力法》等能源單行法的修訂契機，在立法理念和具體規則方面融入碳排放控制相關內容，將控制溫室氣體排放、應對氣候變化與推動我國能源綠色低碳轉型一并納入上述法律的立法目的中。

“雙碳”工作的核心是能源、重點在工業、難點在煤炭，實施碳排放雙控制度的核心和重點應落到節能降碳的實質。［36]《節約能源法》是碳排放控制和能耗控制的重要規范載體，也是引導我國能源綠色低碳轉型的基礎性立法。在具體規則方面，建議將碳排放或溫室氣體排放控制作為《節約能源法》總則的一項指導性制度，并以節能控碳為理念，在能源利用和節約、激勵措施具體章節中，將碳排放控制目標規劃和能源節約目標規劃相銜接，在監管協同、考核評價、獎懲措施及法律責任等方面明確相關規則。此外，在修訂《重點用能單位節能管理辦法》《節能監察辦法》等部門規章時，也相應融人碳排放或溫室氣體排放管控要求。未來修訂《固定資產投資項目節能審查辦法》時，建議在固定資產投資項目節能審查中對碳評價作出全面規定。

大力發展可再生能源是我國實現能源綠色低碳轉型的關鍵，也是實施碳排放控制的關鍵路徑。

建議在我國《可再生能源法》修訂時，除在立法目的中融入應對氣候變化因素之外，還要將控碳或溫室氣體排放控制理念融入可再生能源開發利用相關規則體系中。首先，將可再生能源總量目標與碳排放或溫室氣體排放控制目標、可再生能源發展規劃與應對氣候變化或控碳規劃相銜接。其次，在綠色電力證書交易已經得到明確的國家政策支持并得到《能源法》立法確認的情況下②，規定綠色電力證書交易制度，以及與碳排放、溫室氣體排放交易體系的銜接機制。最后，在可再生能源全產業鏈貫徹碳排放控制理念，尤其在可再生能源前期開發建設和后期報廢處理階段加入碳排放評價等控碳相關要求。

電力是我國能源利用的主要形式，也是我國能源綠色低碳轉型的重要場域。我國《電力法》未來修訂時，要遵循應對氣候變化價值理念，增加體現碳排放或溫室氣體排放控制的相關制度，比如可再生能源電力消納保障制度。在電力基礎設施建設、電力生產與供應等具體規則方面，為低碳或無碳的新能源和可再生能源電力提供保障，完善綠色電力交易機制并推動其與綠證證書、碳排放交易制度間的協調銜接。

（四）優化生態環境保護法體系中的碳排放控制理念與規則

1.優化生態環境法典中的碳排放控制理念與規則

環境法在減緩與適應氣候變化方面都處于政策與法律體系的核心地位。[37]生態環境法典的重要使命之一便是應對氣候變化、推動綠色低碳發展，為實現碳達峰碳中和提供中國方案。［38]當前，我國生態環境法典的編纂進程逐步加快。2025年4月底，《中華人民共和國生態環境法典（草案）》（以下簡稱“法典草案”）提請十四屆全國人大常委會第十五次會議審議，并向社會公開征求意見。法典草案“總則編\"第9條、第78條第2款、第131條、第136條第2款等，融入應對氣候變化和協同推進降碳、減污、擴綠、增長的理念和原則，為后續編章規定碳排放控制奠定基礎，并對溫室氣體排放控制作了原則性規定。“污染控制編”第145條、第186條規定了減污降碳協同增效、大氣污染物和溫室氣體協同控制的總體原則，但在污染監測、統計調查、核算等方面尚未有明確體現。“綠色低碳發展編”第1030條明確規定“國家基于碳達峰碳中和目標合理確定碳排放指標，建立健全碳排放總量和強度控制制度”；第938條、第1022條第1款、第1025條、第1029條等對溫室氣體排放控制、二氧化碳捕集利用與封存、增加碳匯作了倡導性規定。建議從三個方面完善法典草案。第一，“總則編”在規劃、生態環境分區管控及用途管制部分（主要在第三章）應加強與溫室氣體控制的銜接，在標準和監測部分（第四章）應設置溫室氣體排放控制相關要求；碳評納人環評體系是落實減污降碳協同治理的重要抓手[39]，生態環境影響評價部分（第五章）可增加溫室氣體或碳排放管控相關要求。第二，根據法典草案第1188條，法典出臺后，《環境保護法》《清潔生產法》《環境影響評價法》及六部主要污染防治法會同步廢止。“污染防治編”應在污染與溫室氣體排放監測、統計核算、協同控制等方面增加更為細化、更具可操作性的規定。第三，“生態保護編”應增加固碳增匯、碳匯交易等相關制度，為在森林、草原、濕地等生態要素保護中推動碳排放控制構建制度框架

2.在生態保護單行法中完善固碳增匯相關 規則

未來我國生態環境保護立法將形成“法典 + 單行法”的雙法源格局[40]已成為共識。在此背景下，為統籌推進生態保護與應對氣候變化，未來修改《森林法》《草原法》《濕地保護法》等生態保護單行法時，應在生態環境法典引領下進一步細化森林、草原、濕地等生態系統碳匯相關的制度機制。在上述法律中明確規定生態系統固碳增匯基礎能力建設、碳匯交易、投融資支持等內容，可在法律實施細則中規定碳匯目標與規劃、標準指南、監測與核算等支撐性規則。

此外，我國《循環經濟促進法》修訂時除融入溫室氣體排放控制的理念外，在具體規則方面建議增加循環經濟、工業生產中的溫室氣體或碳排放統計及相關責任規則，推動生產過程的清潔化、低碳化，以及經濟發展過程減量化、資源化與低碳化。

五、結語

能耗雙控向碳排放雙控轉變并非一蹴而就，需要先破后立、循序漸進，立法也需因時而變、因地制宜，方能使碳排放控制與我國能源轉型、行業布局和產業調整相適應，與污染防控和生態保護協同進行。隨著碳中和目標及應對氣候變化形勢日益緊迫，碳排放雙控將逐漸演變為總量管控，并延伸至所有溫室氣體，最終實現溫室氣體中和。

政治推動與政策支持為控制碳排放、實現“雙碳”目標提供了強大的動力和執行保障。體系性要求以及體系化方法的融貫，構成法律創設與實施的技術性原則。[41]碳排放雙控具有命令—控制方法目標明確、限制嚴格的先天優勢，也有政府與市場合力、激勵與約束相容的潛質?？刂铺寂欧趴偭亢蛷姸?，需發揮制度合力方能實現減緩氣候變化的效果，需以應對氣候變化法為主體，環境法、能源法體系為輔助，并與法律統領下的行政法規和部門規章協同規制。法學的體系建構是一個不會終結的進程[16]63，立法也會不斷優化升級，推動碳排放雙控制度行穩致遠、行之有效。

注釋：

① 如《中國應對氣候變化國家方案》指出，到2010年實現能耗強度比2005年降低 20% 的目標，從而間接起到緩解氣候變化的目的。

② 如我國《環境保護法》第44條重點污染物排放總量控制制度，《水法》第47條用水總量控制和定額管理制度，《土地管理法》第4條、第16條、第17條建設用地總量控制制度，《森林法》第36條占用林地總量控制制度，《大氣污染防治法》第21條重點大氣污染物排放實行總量控制制度，《水污染防治法》第20條重點水污染物排放實施總量控制制度。

③ 1998年《節約能源法》第4條第2款規定，國務院和省、自治區、直轄市人民政府應當加強節能工作…降低單位產值能耗和單位產品能耗。

④ 如《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》提出能耗強度控制目標；國家發展改革委發布的《中國應對氣候變化的政策與行動一2009年度報告》提出試行碳排放強度考核制度；《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》明確要把大幅降低能耗強度和碳排放強度作為約束性指標，并提出到2015年的碳排放強度和能耗強度目標。

⑤ 《能源發展“十二五”規劃》明確“實施能源消費強度和消費總量雙控制”，《能源發展戰略行動計劃（2014—2020）》又強調了“合理控制能源消費總量”。

⑥ 這一時期我國諸多政策性文件提及能耗雙控或碳排放雙控，例如，《生態文明體制改革總體方案》提出“逐步建立全國碳排放總量控制制度與分解機制”；《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》規定，開展能源消耗總量和強度雙控行動，碳排放總量得到有效控制；《能源發展“十三五”規劃》規定了能源消費總量和強度雙控目標；《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》規定了到2020年的碳排放強度目標，碳排放總量得到有效控制，并實施能源消費總量和強度雙控；在《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》基礎上，《“十四五”現代能源體系規劃》提出要完善能耗雙控與碳排放控制制度；國家發展改革委和國家能源局《關于完善能源綠色低碳轉型體制機制和政策措施的意見》要求“加強能耗雙控政策與碳達峰、碳中和目標任務的銜接”。

⑦ 《國家發展改革委國家統計局國家能源局關于進一步做好新增可再生能源消費不納入能源消費總量控制有關工作的通知》規定，有序推進新增可再生能源電力消費量不納入能源消費總量控制；《關于加強綠色電力證書與節能降碳政策銜接大力促進非化石能源消費的通知》規定，實施非化石能源不納入能源消耗總量和強度調控。

⑧ 參見國務院印發的《加快構建碳排放雙控制度體系工作方案》《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》等政策文件。

⑨ 如《完善碳排放統計核算體系工作方案》《關于建立碳足跡管理體系的實施方案》《碳排放計量能力建設指導目錄（2024版）》以及《溫室氣體自愿減排項目方法學造林碳匯（CCER-14-001-V01）》等4項方法學、《企業溫室氣體排放核算與報告指南水泥行業（CETS-AG-02.01-V01-2024）》等4項技術指南、《企業溫室氣體排放核算與報告指南鋼鐵行業》和《企業溫室氣體排放核查技術指南鋼鐵行業（CETS-AG-03.01-V01-2024）》2項全國碳排放權交易市場技術規范。

⑩ 如《石家莊市低碳發展促進條例》第9條、第46條、第62條，《天津市碳達峰碳中和促進條例》第12條、第44條，《深圳市碳排放權交易管理辦法》第3條、第6條、第13條。

① 如《寧夏回族自治區建設黃河流域生態保護和高質量發展先行區促進條例》第58條，《深圳經濟特區生態環境保護條例》第103條，《廣州市生態環境保護條例》第15條和第16條，《浙江省生態環境保護條例》第31條，《甘肅省黃河流域生態保護和高質量發展條例》第68條，《山東省黃河保護條例》第60條，《云南省生態環境保護條例》第53條，《江蘇省生態環境保護條例》第69條，《山西省黃河流域生態保護和高質量發展條例》第53條，《包頭市大氣污染防治條例》第21條。

? 如《浙江省綠色低碳轉型促進條例》第2章，《廈門經濟特區生態文明建設條例》第26條和第59條，《廣西壯族自治區生態文明建設促進條例》第24條，《浙江省促進長三角生態綠色一體化發展示范區高質量發展條例》第32條，《江蘇省促進長三角生態綠色一體化發展示范區高質量發展條例》第32條，《青海省國家生態文明高地建設條例》第45條，《上海市促進長三角生態綠色一體化發展示范區高質量發展條例》第32條，《湖州市生態文明典范城市建設促進條例》第15條和第16條。

? 如《青海省生態環境保護條例》第21條、《青海省循環經濟促進條例》第10條。

? 如《江蘇省循環經濟促進條例》第55條和第56條、《河北省發展循環經濟條例》第14條、《上海市浦東新區固體廢物資源化再利用若干規定》第16條、《甘肅省循環經濟促進條例》第36條、《十堰市生態文明建設條例》第26條。

? 《“十二五”碳排放強度考核》規定，碳強度主要指的是單位國內生產總值二氧化碳排放；《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》規定，到2020年，單位國內生產總值二氧化碳排放強度比2005年下降 40% 145% ?！丁笆濉笨刂茰厥覛怏w排放工作方案》規定，到2020年，單位國內生產總值二氧化碳排放比2015年下降18% ，碳排放總量得到有效控制，氫氟碳化物、甲烷、氧化亞氮、全氟化碳、六氟化硫等非二氧化碳溫室氣體控排力度進一步加大。

? 如《深圳市碳排放權交易管理辦法》第6條規定，“市發展改革部門配合市生態環境主管部門擬定碳排放權交易的碳排放控制目標和年度配額總量”。

① 生態環境部《關于加強高耗能、高排放建設項目生態環境源頭防控的指導意見》已將碳排放影響評價納入環境影響評價。

? 詳見生態環境部《中華人民共和國氣候變化第四次國家信息通報》第20頁。

? 《十四屆全國人大常委會立法規劃》將可再生能源法修改列為“條件比較成熟、任期內擬提請審議的法律草案”，將《節約能源法》《電力法》修改列為“需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的法律草案”。

? 參見國家發展改革委等部門《關于促進可再生能源綠色電力證書市場高質量發展的意見》，國家能源局《可再生能源綠色電力證書核發和交易規則》，國家能源局綜合司、生態環境部辦公廳《關于做好可再生能源綠色電力證書與自愿減排市場銜接工作的通知》，《能源法》第34條第2款。

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責任編輯：代海燕、孫增芹

Abstract：ThepromulgationoftheEnergLauinChinahasenabledthedualcontrolsystemforcarbonemissionstoobtainexplicitlegal recognition.Thesystemisanoptiizationandupgradingof tedualcontrolsystemforenergyconsumption，andrepresentstheaplicationofte\"totalbehaviorcontroldoctrne\"inthefieldofcarbonreduction，undertakingthefunctionsofleadingcliatechangeitigation，shapingthegnandlow-carbontransformationofenergy，andsnergizingecologicalprotectionandconstruction.Thecurnt normativesystmicharacterizedbyatransitionfrompiestolegislativecofirmation，principledndframeworkprovisiosinatio allegislation，andultidimesiosanddiversitioinloallgislationwituchiciecisasagecocptsoualorlf carbonemiios，oristitutioalcoereceandicompletens iniplementationrulescusedbyabsenceofcomprehensivelegislationsonclimatechangeinadequacyofconeptsonandlackofrulesreatedtoarbonemisioncontrolinenergylegislationndisufficientnormsforsyegzngpolutioneductionadcaboneissoneductioninologicalandenvionmetalprotectionlegislatioT improvethelegalsrelatedtothualcontrolsystemforarboemisios，itisnessaryincomprehensivelegislationolte changeresponse（carbonneutrality），onthebasisofclarifiedconcepts，toestablishcorerulesrelatedtocarbonemissoncontrolnd tooptimizetheconceptsandrulesofcarbonemisiocontrolinthesystemsofenergylawandcologicalandevironmentalotection law，fromtheedimensions：climatechangerspose（caboneutrality）legislationenergylegislation，andologicalandevi tal protection legislation.

Key words：EnergyLaw；\"dualcarbon\"goals；dualcontrolofcarbonemissons；climatechange；CodeofEcological Enironmen

英文編校：徐文彬