中美歐能源治理法律框架演進的比較研究

中圖分類號：D922.67;DF07 文獻標識碼：A 文章編號：1673-5595（2025）04-0021-10

一、引言

能源法的立法模式和功能定位已經成為各國能源法治體系改革的核心議題。中國2024年11月正式頒布《中華人民共和國能源法》（以下簡稱《能源法》），標志著國家能源治理體系持續向法治化縱深推進。然而，這部歷經多年醞釀的綜合性能源法，其戰略導向的明晰度與法律功能的實現路徑仍有諸多待商榷之處，尤其是在“雙碳”目標背景下，其應對氣候挑戰與推動能源轉型的功能是否得到充分彰顯，仍需深入探討；而且《能源法》雖然確立了其基礎性法律地位，但在推進能源結構深度轉型、構建碳減排法律責任制度體系、協調能源安全保障與生態環境保護等關鍵領域，仍面臨實質性制度構建的挑戰。因此，本研究聚焦“雙碳”自標下能源法的功能調適機制，通過比較法視角對歐盟戰略性能源框架指令、美國系列能源政策法的功能范式以及中國《能源法》展開對比分析。

各國國家能源治理體系基于能源治理的戰略性、地緣性與科技性等特質，通常呈現出“能源戰略一能源法一能源政策”三元結構模式。雖然各國國情差異導致三者的主次順序有所不同，但三者并存的結構特征卻具有普遍性。在此框架內部關系層面，能源立法的制度創新既需要與能源戰略實現價值同構，又須通過能源政策完成動態調適。能源戰略的宏觀前瞻性、能源法的規定穩定性與能源政策的實踐回應性，共同構筑起能源治理效能提升的“黃金三角”。中國的能源戰略聚焦于國家頂層戰略設計與政策文件，與層次分明的能源法律體系、大量紛繁的部門政策，共同構成了具有中國特色的能源治理規范體系；歐盟依托其法典化立法傳統，構建了嚴密的能源治理法律體系，其“能源戰略一能源法一能源政策”三元結構的制定銜接最具系統性：既制定有綱領性戰略文件，又通過《歐洲氣候法》等標志性立法確立規則框架，并輔以靈活的各成員國能源政策實現差異化執行；相較而言，美國雖未形成顯性三元結構，但其在不同時期出臺的一系列的“能源政策法”采取法典式立法體例，融合了戰略指引與法律規制，歷經多屆政府更迭仍保持核心條款的持續演進，展現出其戰略定力與制度彈性的雙重特質。

本研究運用比較法與文本分析法，聚焦中國、美國、歐盟三大經濟體的能源法體系，致力于梳理其能源治理體系的核心戰略與制度邏輯。在比較法維度上，重點考察三大法域在能源安全保障、氣候責任分配、低碳技術與低碳經濟激勵等核心領域的規范構造差異與價值取向分野；在文本分析法維度上，重點選取具有制度范式意義的綱領性文本展開規范分析，暫不涉及操作層面的實施細則，以確保研究在治理理念與法治路徑方面具有代表性與解釋力。盡管各國各地區能源治理普遍呈現“能源戰略—能源法一能源政策”三元結構，但其具體的治理手段、法律架構與權力配置存在差異，因此，本文選擇功能主義比較法作為研究方法，立足制度系統論視角，對三大法域能源法治的結構與功能進行解析，重點關注于其應對相同功能性挑戰的制度邏輯。對歐盟能源法著重分析其不同時期“歐洲能源戰略”的進化與相應具體立法的演進，對美國能源法側重剖析各時期美國國會通過的“能源政策法”的迭代邏輯，對中國能源法則系統闡釋《能源法》的立法定位、價值取向及其與氣候制度的銜接。

二、歐盟從“雙翼分立”到整合的能源與氣候治理體系演進

（一）歐盟能源法體系的基本構成

歐盟作為區域性國家聯盟，其能源治理面臨著獨特的挑戰。首先，歐盟持續推進成員國能源市場的一體化，通過建立內部能源市場（IEM）和跨境能源基礎設施項目，著力減少成員國間的能源流通壁壘，提升區域整體能源安全與經濟效率水平。①其次，歐盟高度重視能源安全，尤其關注對俄羅斯天然氣依賴的問題，隨著地緣政治格局演變，依托《能源聯盟戰略》加速推進能源供應多元化，以減少對單一國家的依賴，確保能源安全。最后，在可持續發展方面，自20世紀90年代簽署《聯合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》以來，歐盟持續將氣候治理納入政策核心，并在國際氣候談判中發揮引領作用一—不僅在《巴黎協定》形成過程中發揮關鍵推動作用，更通過碳排放交易體系（ETS）驅動全球碳市場機制發展，大幅提升可再生能源占比和能源利用效率。所以，歐盟綜合能源法律框架由三大支柱構成。

第一，核心能源戰略體系。自2000年以后，歐盟在能源領域陸續頒布了系列戰略文件，逐步形成較為完善的政策體系。戰略文件包括2007年出臺的《歐洲能源戰略》及《歐盟氣候與能源政策框架2020》、2014年出臺的《歐洲能源安全戰略》及《歐盟氣候與能源政策框架2030》、2015年出臺的《能源聯盟戰略》和2019 年出臺的《歐洲綠色協議》。其中2015年是歐盟能源戰略與氣候戰略融合的轉折點，歐盟出臺了《能源聯盟戰略》，該戰略體系為歐盟保障能源安全、設定氣候自標與規劃能源轉型提供根本指引。這印證了學界長期主張將能源戰略上升到憲法性規范的理論訴求：“因為能源戰略是理論對策，必須具有長期性和穩定性，一經確定，即代表一個國家的能源對策體系，涵蓋一系列的行為準則，比如能源政策、政府行為、能源法律的全民行為等。能源戰略是《能源法》的前提，同時也為能源政策的走向做指引。”[1]

第二，歐盟能源立法體系。歐盟通過指令、條例和決議等具有法律約束力的文件構建制度框架，要求成員國履行具體法律義務。而這些數量較多的立法實踐均在上述能源戰略框架下展開。其中，指令作為歐盟能源立法中的主要形式，如《能源效率指令》《可再生能源指令》，賦予成員國通過國內立法將政策目標轉化為具體行動的差異化責任；條例，如《歐盟碳排放交易體系條例》，則直接適用于所有成員國，無需轉化為國內法②；決議，主要提供實施路徑的具體操作指南。

第三，歐盟成員國國家層面的能源立法與政策。各成員國依據本國的能源結構與氣候治理需求，制定具有針對性的法律。例如，德國《能源轉型法》法國《能源轉型法》以及英國《氣候變化法》，都推動了可再生能源發展和溫室氣體減排。③這些國家法律既是對歐盟統一政策的補充延伸，又能確保各國在能源轉型與氣候行動中達成歐盟共同目標。

（二）從“安全”到“氣候”的歐盟能源戰略發展脈絡

1.2007—2014年：能源與氣候戰略的分立并行④

2007年，歐盟頒布《歐洲能源戰略》，將能源安全確立為政策核心，重點破解對俄羅斯能源依賴的困局，系統推進供應來源多元化、市場一體化以及基礎設施互聯互通。同年推出的《歐盟氣候與能源政策框架2020》，首次設定了溫室氣體減排、可再生能源占比和能效提升三項主要目標（即“20-20-20”行動）。然而，該階段能源安全戰略與氣候政策呈現各自獨立運行態勢，前者側重能源供應穩定與安全保障，后者強調清潔能源開發和排放控制，政策機制間尚未形成實質性協同效應。盡管這一“并行”推進模式奠定了歐盟綠色治理的基礎，卻未能構建起從清潔能源向低碳經濟轉型的制度閉環，氣候政策仍被視為能源政策之外的附加維度。

2.2014年：能源與氣候分軌的慣性延續

2014年烏克蘭危機背景下，歐盟出臺《歐洲能源安全戰略》，再度聚焦供應穩定、基礎設施聯通與市場整合。雖然該戰略提及可再生能源對降低化石能源依賴的戰略價值，卻未能實質性地突破能源政策與氣候治理之間的制度壁壘。同年頒布的《歐盟氣候與能源政策框架2030》雖然提升了減排目標，但政策執行仍主要依賴碳排放交易體系和成員國責任分擔機制。政策運行呈現“并行”結構，能源戰略強調安全自主保障，氣候戰略獨立運行，二者缺乏投融資聯動與技術協同機制。例如，可再生能源項目布局與跨區域輸電基礎設施建設缺乏統籌規劃，低碳投資依然碎片化，綠色轉型進程尚未形成規模化的政策驅動。

3.2015年起：能源與氣候深度融合戰略的確立

2015年歐盟出臺《能源聯盟戰略》，標志著能源政策與氣候治理實現了從“并行”推進走向全面融合。該戰略以“前瞻性氣候變化政策”為核心理念，首次將能源安全、市場建設與氣候目標納入統一治理框架，完成了能源治理范式的結構性轉型。其制度創新主要體現在構成互補的五大支柱：保障能源安全與成員國團結、推動內部市場一體化、通過能效引導需求側管理、推進能源系統去碳化、強化技術創新與提升產業競爭力。⑥

這一戰略的制度突破在于實現了氣候承諾與能源發展路徑的深度融合。歐盟通過立法手段將《巴黎協定》減排目標轉化為成員國共同遵守的強制性約束，并借助《可再生能源指令》、電力市場改革等政策工具與創新基金等融資機制，構建了橫跨能源、氣候、投資領域的政策協同網絡。這樣不僅解決了原有氣候目標與能源投資脫節的問題，更通過“能源市場互聯互通”與“國家氣候責任綁定”雙重機制，實質性實現了氣候政策與能源項目規劃之間的有效銜接。

在治理機制方面，該戰略體現出“制度一市場”雙向嵌套的結構性協同。一方面，在制度層面建立了“國家能源與氣候計劃”（NECPs）機制，要求各成員國將2030年溫室氣體減排 40% 可再生能源占比32% 等指標具體化為可監測的年度行動計劃；另一方面，在市場層面推動統一電價協調機制、跨境輸電規則和能源互聯互通，減少對單一外部供應商依賴，強化內部市場的抗沖擊能力。[2]

盡管《能源聯盟戰略》在實施中仍面臨著成員國利益分歧和政策工具復雜性等挑戰，但歐盟通過設立動態監測評估機制不斷調整完善政策框架。這一戰略既實現了氣候與能源政策的系統性整合，也展現出歐盟在超國家治理與國家主權之間尋求協調平衡的制度能力。自此，歐盟的能源戰略從注重“安全一市場”的傳統邏輯，轉型為兼顧“安全一低碳一創新”的協同治理結構，正式邁人以綠色轉型為核心驅動的新階段

（三）從“氣候規制”向“綠色投資”轉型的內核演化

歐盟能源政策的根本演變表現為：從依賴強制減排與標準規制的“氣候治理”，逐步過渡到以市場激勵引導資金配置的“綠色投資”。2003年設立的ETS雖有市場化色彩，但核心仍是行政定額與配額控制。2015年《能源聯盟戰略》雖提出低碳轉型愿景，但其財政工具尚未構建起氣候導向的投資體系。轉折點出現在2019年《歐洲綠色協議》，首次明確將 30% 歐盟預算專項用于氣候行動，并配套1.8萬億歐元綠色投資方案。3]此后，歐盟綠色金融工具迅速發展：ETS覆蓋范圍持續擴大，碳邊境調節稅（CBAM）推動碳價格國際化；綠色債券、創新基金與“Fitfor55\"計劃、“NextGenerationEU”計劃形成政策協同，確保氣候資金精準投向清潔能源基礎設施與氫能等戰略技術領域。其政策邏輯由“規范先導\"轉向“投資驅動”，最終通過《歐洲氣候法》將2050年碳中和目標法律化，實現了政策延續性與財稅資源穩定配置，構建起規制與市場相結合的綠色轉型生態系統。？

近年來，歐盟在推進氣候減排與能源結構轉型方面取得了顯著成效。歐盟委員會2024年報告顯示，截至2023年，歐盟的溫室氣體凈排放量較1990年下降了 37% ，其中能源領域貢獻了總減排量的主體部分；電力系統結構性變革尤為顯著，煤炭的使用量大幅下降，2023年可再生能源以 44.7% 的占比首次超越化石能源（占比 32.5% ），成為主要電源，核能占比穩定在 22.8% 。［4]同時，能源強度持續下降。這反映出歐盟已經建立起以可再生能源替代、能效提升和碳市場機制為核心的多元減排體系，為全球能源轉型提供了制度范本。

（四）歐盟能源氣候融合治理的形成

歐盟曾出版題為《危機時期的歐盟氣候和能源治理：邁向新議程》的學術專刊，該專刊匯集眾多學者研究成果，深入探討了一個關鍵問題：面對多重政治震蕩、地緣危機，歐盟為什么仍能堅持雄心勃勃的氣候治理方針，并在國際氣候政策中繼續發揮領導作用。例如，在面臨金融危機、難民危機、英國脫歐以及COVID-19疫情等重大挑戰時，歐盟仍能持續且成功地推進其氣候與能源政策。有文章指出：“歐盟政策的雄心不斷增強，政策組合持續拓寬，氣候政策與相關政策領域的融合也在穩步推進，并最終于2019 年推出備受矚目的《歐洲綠色協議》。”[5]歐盟不僅如期實現了其氣候和能源目標，且多項指標遠遠提前于原計劃完成。對俄烏沖突危機的應對體現了歐盟能源危機應對機制。以受此次能源危機沖擊最為嚴重的德國為例。面對危機，德國迅速啟動了“歷史性”的能源結構重構計劃，采取短期應急替代與長期能源轉型并行的雙軌戰略：對俄羅斯天然氣的依賴度從2021年的 55% ，降至2023年的8% ；通過實施LNG保供、氫能革命、電網升級三大支柱策略，加速實現俄羅斯天然氣在德國的全替代。[6]

歐盟能源治理呈現出顯著的制度集成特征，其能源治理轉型路徑以“戰略一法規一政策”三元結構為核心并緊密配合。能源戰略從早期的《能源憲章條約》到具有里程碑意義的《歐洲綠色協議》，再到具有法律約束力的《歐洲氣候法》，歐盟逐步構建并完善了超國家層面的能源治理框架。相較于中國和美國的模式，歐盟能源治理更突出目標剛性、法制先行的制度邏輯，立法中明確規定碳中和期限、階段性減排指標與配套監管機制，并通過配套的“清潔能源一攬子計劃”、“Fitfor55”計劃等系列立法逐步實現氣候目標的法律化與可執行性。在實施機制方面，歐盟通過橫向協調、縱向下沉的制度安排，將歐盟委員會的目標制定權與成員國的政策實施權相結合，形成了制度內的激勵一監督循環，體現出具有共同目標但成員國責任分化的治理結構。此外，歐盟能源法治還在市場機制設計上展現出立法的前瞻性，無論是持續優化的ETS，還是具有開創性的CBAM，都體現了其通過“法律嵌套市場”來增強制度外溢效應的獨特路徑。從法理層面看，歐盟能源法展現出強制度性、路徑依賴性與規范先導性等特征，其集成化立法方式使得能源轉型過程不僅具備戰略引導功能，也具有法律強制執行力，顯著區別于美國的經濟激勵導向型路徑。

三、兼顧戰略彈性與氣候協同的美國能源政策法體系

（一）美國能源法治邏輯是從能源安全向低碳激勵演進

1.美國能源法治框架 —“能源政策法”

美國能源法治體系歷經半個世紀的演進，其核心目標已經從保障能源安全逐步拓展至推動低碳轉型。這一轉變是通過數部“能源政策法”的迭代更新得以實現，彰顯了政策設計的靈活性與延續性。之所以用“能源政策法”這樣的法律統稱，是因為美國多年來數部國會通過的正式的能源法都直接冠以《能源政策法》或類似稱謂，法律文本較長，并體現能源戰略，且包括大量的政策性內容。③

美國的能源法治體系涵蓋多個歷史階段的法律和政策，呈現多層級復合結構：第一層級是聯邦以及國會的不同時期的“能源政策法”，涉及能源生產、消費和市場機制；第二層級涵蓋電力、天然氣、核能等領域的單行立法及稅收激勵政策；第三層級為各州依據各自資源稟賦制定的差異化能源法規。這種多層級、多領域的制度設計，體現了美國能源治理體系的適應性與區域差異性特征。2000年后美國政黨在能源戰略上的分歧愈發明顯。共和黨傾向于支持化石燃料開發，強調經濟利益和能源獨立，例如，2017年特朗普政府的“美國優先能源計劃”；民主黨則更注重環境保護與能源轉型，如奧巴馬政府力挺的“清潔能源計劃”顯然，國會的“能源政策法”比總統的能源命令要穩固得多。

2.“能源政策法”演化中的戰略主軸與目標轉換

回溯立法進程，美國“能源政策法”的演進呈現“能源安全一能源多元一低碳嵌人”的階段特征。第一階段，1975年《能源政策與節約法》（EPCA）作為對第一次石油危機的制度回應，首次確立國家能源效率戰略目標，開啟了以能源安全為核心的政策周期。第二階段，從1992年《能源政策法》延續至2005年《能源政策法》，體現出能源結構多元化拓展的政策趨勢，并初步引入環境與技術效率議題。1992年《能源政策法》的政策重心仍偏向傳統能源；2005年《能源政策法》則加大對核能與煤炭的稅收激勵，同時推動乙醇燃料發展，反映出“安全優先”與“清潔輔助”的混合導向。這一階段可視為能源政策由單一向多元過渡的中間階段，尚未形成系統性低碳治理模式。第三階段，以2007年《能源獨立與安全法》（EISA）為轉折點，正式確立從能源安全到減排協同的復合型政策周期。EISA通過提高汽車燃油效率、擴大生物燃料配額、推動智能電網和綠色建筑發展，確立了能源效率提升與溫室氣體減排的協同治理目標。

3.《通脹削減法》是經濟激勵范式的躍遷

2022年《通脹削減法》被視為美國“能源政策法”的里程碑，依托稅收抵免、直接投資和產業補貼三大政策系統推動清潔能源轉型。該法案承諾投入3690億美元，支持光伏、風電、儲能和綠氫等關鍵技術研發，并通過“技術中立”原則擴大激勵范圍。其制度創新之處在于：一是運用經濟激勵彌合兩黨分歧，例如，在傳統能源州布局清潔能源產業，以爭取共和黨支持；二是將能源轉型與地緣戰略競爭相結合，借助本土化供應鏈要求提升產業國際競爭力。

《通脹削減法》標志著美國能源治理的政策重心由強制減排轉向經濟激勵，但其實施方式需置于更廣泛的政策生態系統中去理解。有效的氣候治理需要“胡蘿卜加大棒”，依賴持續監管支持和立法創新去應對不斷變化的挑戰。此外，該法案展現出“綠色產業政策”與能源戰略的深度耦合：制造業稅收抵免配合本土化采購要求，強化了美國在能源轉型中的主導地位；而對傳統能源州的“轉型補貼”，則體現出政策包容性與社會再分配機制的嵌入。國際能源署（IEA）曾評價該法案為“《巴黎協定》簽署后最具影響力的氣候行動綱領”[8]

（二）綜合全面大容量的美國“能源政策法”

1.“能源政策法”是美國能源戰略、政策與法律的集大成

美國系列“能源政策法”并非傳統立法范式下的單一文本，而是集戰略方向、法律約束與政策工具于一體的“能源政策法”體系。此類法案往往兼具法律強制力與政策彈性雙重特質，其結構既包括目標設定機制，又內嵌財政激勵、技術導向及執行路徑。從1975年的《能源政策與節約法》至2022年的《通脹削減法》，美國通過迭代更新的“能源政策法”，持續推動其能源戰略從安全保障向低碳轉型演進。例如，2005年的《能源政策法》涵蓋能源生產、消費與技術研發，而《通脹削減法》更將3690億美元投資精準配置于光伏、風電、綠氫等關鍵產業鏈核心環節，突出“技術中立”原則與本土供應鏈建設要求。這些立法共同構成美國能源轉型的“操作手冊”，既提供宏觀戰略指引，又具備微觀可操作性，成為聯邦治理復雜能源體系的制度支撐。

2.“能源政策法”是法律約束力與政策靈活性的綜合體

美國“能源政策法”模式的核心優勢在于同步實現法律的剛性約束與政策彈性的制度平衡。一方面，通過立法明確能效標準、排放限額等強制性目標，確保法律的執行效力；另一方面，依托稅收抵免等經濟工具，保留應對技術進步和市場變化的調適空間。例如，投資稅收抵免自2005年創設以來歷經多次調整，覆蓋范圍從光伏延伸至儲能、核能等新興領域，并通過退坡機制持續驅動技術創新。這種“框架立法 + 動態細則”的治理范式，有效降低了因立法頻繁修訂而產生的制度摩擦。尤為重要的是，美國聯邦政府設定的基準性能源目標與各州差異化政策形成上下聯動的治理格局，在統一聯邦法下構建起多元政策創新實驗場。

3.“能源政策法”是美國黨爭背后的能源戰略融合

雖然共和黨與民主黨在能源戰略取向上存在根本性分歧（前者偏重傳統能源保障與能源獨立，后者強調氣候行動與能源轉型），但在實際立法中形成了策略性融合。例如，2005年小布什政府推動的《能源政策法》，在支持化石能源開發的同時，納人可再生能源激勵條款；2022年民主黨主導的《通脹削減法》，雖然聚焦清潔低碳能源，卻設置制造業復興條款以爭取共和黨支持。這種“使命交互”機制彰顯了能源法立法在政治博弈中的協調功能，使美國能源政策得以在能源自主、地緣競爭與技術領先三大共識驅動下持續推進。從應對石油危機、推行能效改革到當前氣候治理，美國能源法立法持續吸納新興議題，實現從單一能源主權向氣候安全、技術競爭的多元目標擴容，形成制度自洽的政策演進路徑。

4.美國司法審查對政策效能的制衡作用

美國能源與氣候政策的發展不僅受行政與立法互動的塑造，更受到司法體系中審查與判例的制衡。例如，2022年“西弗吉尼亞州訴環保署（EPA）案”，最高法院援引“重大問題原則”限縮EPA的系統性監管權限，裁定涉及重大經濟影響的政策必須經由國會明確授權。這反映了在高政治敏感性領域行政裁量權正面臨司法收縮的趨勢。然而，司法力量并非單向作用。例如，“巴爾的摩訴英國石油公司（BP）案”等判例，則為地方氣候訴訟開辟法律通道，推動企業問責與氣候正義進程；在特朗普執政一期，聯邦層面對氣候監管的收縮，雖因最高法院保守化而得到支持，但地方司法力量卻展現出逆向制衡的能力。因此，美國氣候政策的穩定性不僅受政治周期的影響，還深受法院判例與司法意識形態的影響，最終形成了聯邦與地方、立法與司法之間的多元動態平衡機制。

5.特朗普二次當選后美國能源政策的變化

2025年1月20日，特朗普重返白宮，上任首日就發表了《釋放美國能源》行政令[和《將“美國優先\"置于國際環境協定》聲明[10]，兩者都明確指示美國要立刻退出旨在應對氣候變化、推動全球合作的《巴黎協定》。特朗普政府對氣候與能源政策的干預，雖然在輿論層面引發廣泛關注，但其實際效果受到法治體系的顯著制衡。首先，退出《巴黎協定》的決定具有可逆性。依據《巴黎協定》第28條規定的四年退出程序，美國直到2020年11月才正式退出，而拜登則于2021年1月上任當天即簽署行政令重新加入，彰顯了總統行政權力的有限性。1其次，美國氣候治理采用聯邦一州雙重結構。各州享有自主設定減排路徑的權力，即便聯邦政策搖擺，州政府仍可獨立推進可再生能源部署和碳市場建設。最后，美國總統的權力受到制度的約束。基于三權分立原則，總統在能源結構決策上的單邊意志受到司法與立法的雙重制約。終身制聯邦法官的獨立性確保了其對政策合法性的持續審查。國會層面因中期選舉引發的黨派更替，使得總統在國會中難以掌握絕對控制力，進一步限制了其政策實施空間。例如，特朗普首個任期重振煤炭產業的計劃在國會立法約束與市場規律共同作用下遇阻，多家煤炭企業宣告破產，說明其行政指令難以逆轉能源轉型趨勢。

總之，美國“能源政策法”體現出一種高度制度化的演化邏輯。它兼具法律的約束力與政策的靈活性。從20世紀70年代應對石油危機的能源安全導向，到21世紀逐步納入氣候目標與低碳發展，美國的能源政策法體系經歷了從保障供給到重塑能源結構的深層次轉型。在這一過程中，盡管兩黨在能源路徑選擇上存在分歧，但二者在立法層面形成了以國家“能源競爭力”為底層共識的制度交集點，推動政策逐步從化石能源依賴轉向綠色產業布局。

四、中國《能源法》的頒布與低碳轉型隱憂

（一）立法背景與進程

《能源法》的立法進程可謂歷經曲折。作為世界上最大能源生產國和消費國，中國長期以來在能源領域缺少一部基礎性、統領性的法律[12]，導致能源治理體系存在規范效力位階不足、政策協同效能不足、監管標準碎片化等結構性矛盾。《能源法》的起草工作始于2007年《能源法（征求意見稿）》，該草案形成后面向社會公開征求意見，但因能源體制改革方向分歧與利益協調機制不完善，未能如期提交全國人大常委會審議。后又歷經2016年《能源法（送審稿）》2020年《能源法（征求意見稿）》，持續對《能源法》進行修改和完善。13]隨著能源安全保障壓力劇增與低碳轉型進程加速，出臺一部《能源法》成為當務之急。2024年11月8日，十四屆全國人大常委會第十二次會議表決通過《能源法》，標志著中國能源治理邁入新階段。

《能源法》通過確立其基礎性、統領性法律地位，實現了對既有能源法律體系的統攝性整合。在法律制度層面，中國能源領域有《可再生能源法》《節約能源法》《電力法》《煤炭法》等單行法，這些單行法為能源的開發、利用和保護提供了基礎性法治保障。在政策性文件層面，中國能源政策文件可劃分為戰略規劃型和領域專項型兩類，前者如《能源發展戰略行動計劃（2014-2020 年）》和《能源發展“十四五\"規劃》，著力構建能源轉型的頂層設計框架；后者如《關于促進可再生能源發展的若干意見》和《節能減排“十四五”規劃》，則針對具體領域提出了詳細的實施措施。

（二）《能源法》的使命聚焦

《能源法》作為一部基礎性綜合立法，涵蓋了能源戰略與規劃、能源開發與利用、能源儲備與應急、能源市場與價格、能源科技創新、可再生能源發展、清潔能源體系建設以及國際能源合作等核心議題，實現了對傳統能源法規范領域的全景式覆蓋。該法通過明確政府、企業和社會的責任與義務，以“推動能源消費革命、能源供給革命、能源技術革命、能源體制革命”為立法原則，為未來能源發展提供法律指導。需要特別指出的是，《能源法》的編纂路徑彰顯出鮮明的制度特色與價值取向一相較于域外具有政策工具屬性的\"能源戰略法”或“能源政策法”，《能源法》更注重通過綱領性條款確立制度框架，許多規定相對宏觀與原則化，可實施性規范與責任追究機制的規定較少。

《能源法》在中國能源法律體系中居于基礎性、統領性的母法地位，其制度設計旨在通過綜合性立法框架整合既有的分散立法與政策工具。相較于《電力法》《煤炭法》等單行法聚焦特定能源品類的規范，《能源法》的核心功能定位在于確立能源治理的憲制性原則，其9000多字的文本著力構建能源治理的“元規則”。例如，第4條要求“能源規劃應當體現能源安全、綠色低碳、經濟合理原則”，體現出原則法特有的抽象性與開放性。《能源法》在立法路徑選擇上展現出鮮明的立法技術特征——在規范疆域上嚴格遵循傳統能源法的制度邊界，通過對既有治理傳統的體系化確認，實現立法演進中的穩定性訴求。

（三）《能源法》的低碳維度評述

《能源法》雖未直接涉及氣候問題，但“低碳”一詞在文本中共出現達11次，且集中出現于總則的綱領性部分。該法在立法目的、基本原則及宣傳教育層面確立了低碳發展導向，然而，其制度設計明顯呈現出顯著的框架性與策略彈性特征，具體政策工具僅體現為“終端能源消費低碳化”“綠色電力證書”等軟性制度安排。相較于能源安全相關條款中明確列出的供給保障機制與責任體系，低碳相關條款在規范密度與約束效力上存在顯著落差。第4章“能源開發利用”，雖然確立“優先發展可再生能源”的規范導向，但與《可再生能源法》的消納保障機制等剛性約束制度存在規范銜接斷層。《能源法》雖在第1條中提出“積極穩妥推進碳達峰碳中和”，但其立法背景依然以能源安全為核心，“雙碳”目標并未嵌入法條條文設計和權責配置中，缺乏通過“狹義立法”實現制度約束的機制，“雙碳”目標的執行仍主要依靠《2030年前碳達峰行動方案》等政策安排，而非賦予全國能源監管機構以法律義務和執法依據。當然，量化的自標不嵌入立法也是我國人大立法的慣常操作，而且，相較于低碳轉型，《能源法》顯然更強調能源安全，這體現了制度上的謹慎，但也暴露出中國在能源立法層面，低碳轉型尚未成為結構性約束，未能進入法律融入能源治理體系，仍舊借助能源政策進行調整，中國立法者對“能源治理”與“氣候責任”的立法分野，應有著多維治理的考量。從制度設計維度考慮，中國或有意將氣候議題獨立立法，構建以“氣候變化應對法”為軸心的專門法體系，形成能源與氣候立法分置的規范格局。從歷史維度考察，早在2009年，就已經有全國人大代表聯名提交《氣候變化應對法》立法議案，到2013年發展改革委啟動專項立法研究，直至2023年該法被納入十四屆全國人大常委會立法規劃?。這種長達15年仍無果的立法進程，在客觀上決定了現行《能源法》難以承載氣候治理核心制度的供給功能。

雖然《能源法》中對“雙碳”問題作出回應，但其回應力度還遠遠不夠。而且氣候變化法治體系即使成型，也遠遠不足以獨撐大局。IEA指出：“中國近90% 的碳氣體排放源自能源體系，能源政策必須推動碳中和。只因如此，能源革命對低碳革命作用尤其明顯。”[14]雖然當前中國實現“雙碳”目標的決心十分堅定，但是在應對氣候變化的系統性挑戰時，還需從宏觀層面加強氣候治理的頂層設計，并細化能源轉型的具體實施路徑。有學者提出：“氣候變化法治是一系列法律的共同作用。《巴黎協定》后，中國溫室氣體控制應盡快實現向自主規制模式轉變…主要對策包括加快制定能源基本法，加強能源清潔利用制度，制定氣候變化應對專門法律，促進現行環境資源法和經濟法的‘低碳化’。”[15]針對低碳革命與能源革命的內在聯系，有學者闡釋道：“能源革命與低碳革命共進退。有關低碳革命的討論都以清潔能源、能源效率與能源低碳排放技術為基礎展開能源革命是自變量，低碳革命則是因變量。能源革命成功，則低碳革命成功，反之亦然。低碳革命因能源革命啟動、前行、后退、終止。”[16]還有專家呼呼：“在能源領域全面注人‘雙碳’理念、原則與制度，同時，通過法律的制定與實施（包括執法與司法）實現法律與政策在能源領域的協同與‘共治’。”[17]

五、破解能源“三難困境”的全球經驗與中國路徑選擇

（一）中美歐能源法框架與治理邏輯比較分析

“能源三難困境”是世界能源理事會（WEC）提出的一個概念，用于描述國家在能源治理中面臨的三大核心挑戰[18]，即能源安全、環境可持續性和能源可負擔性之間的平衡。中國、美國和歐盟作為全球三大經濟體，不僅在能源消費總量與碳排放規模中占據主導地位，而且它們共同面臨“能源三難困境”的結構性矛盾，如對化石能源依賴的系統性風險、地緣政治引發的能源安全危機以及碳減排承諾下的轉型壓力，因而，其能源戰略與能源法框架具有典型樣本價值。一些資源稟賦極優越的發達小國則不具有參考價值，例如，挪威擁有豐富的可再生能源資源與化石能源儲備，其在實現能源安全、環境可持續性與可負擔性目標時較易形成協同效應而非權衡取舍，因而其“能源三難困境”往往表現為多重能源紅利的疊加而非結構性沖突。因此，在能源轉型成為全球共識的背景下，對中國、美國、歐盟三大經濟體的能源法政策體系進行比較研究更具有現實意義與理論價值。近年來，聚焦中國、美國和歐盟在全球能源轉型中關鍵作用的研究顯著增加。

中國、美國和歐盟不僅碳排放總量位居全球前列，其政策導向也深刻影響著全球能源轉型的進程與成本結構。盡管在資源稟賦、政治體制與發展階段等方面存在顯著差異，但三者均基于能源安全、綠色低碳與市場效率之間的動態平衡，構建差異化的制度框架。從歷史路徑看，美國和歐盟憑借早期工業化積累，形成了相對完善的政策工具，如稅收激勵機制、碳交易市場運行機制；而中國作為市場經濟后發國家，則通過政策試驗和法治建設加速推進綠色能源體系建設。值得關注的是，三者在氣候投資、綠色技術擴散、碳關稅與碳交易等領域均已形成互動格局，體現了全球能源治理體系在差異化基礎上尋求協同演進的內在邏輯。

通過上文比較可知，中國、美國、歐盟三大經濟體在能源轉型中采取了各具特色但戰略目標趨同的法律治理路徑。歐盟以能源戰略性的《歐洲綠色協議》《歐洲氣候法》以及“Fitfor55\"計劃等為能源法治理框架，戰略目標通過具有約束力的立法文件（如指令與條例）得以制度化，并與成員國國內法體系形成規范銜接，建立起從頂層設計到法律實施的縱向聯動機制。美國的“能源政策法”體系，通過國會立法將戰略、法律、政策融為一體，構建政策驅動與科技創新相結合的復合型治理體系，側重通過市場激勵引導能源企業行為。可見歐盟和美國最終均以立法落實能源戰略目標，而且形成了能源法與氣候法的融合。中國通過《能源法》以及大量的能源政策確立國家主導能源治理的管理體制，各部門能源政策并行，能源立法偏重原則性。中國、歐盟和美國在制度結構上雖然存在差異，但都不同程度地回應了能源治理中對安全性、可持續性與經濟性的系統性平衡。相較而言，中國的《能源法》對“三難”的后兩者——可持續性與經濟性的回應是較為保守的，“雙碳”目標雖已被納入多個政策規劃，但其在法律體系中的嵌入仍屬淺層，尚未實現法律意義上的制度轉化與權責固化，使得中國能源法體系在支撐氣候治理與低碳轉型上顯現出一定的不足。

（二）中國破解“能源三難困境”的后續法治設想

除了能源安全、環境可持續性和能源可負擔性之間的動態平衡的挑戰外，更大的挑戰是全球所面臨的急迫的極端氣候問題。中國作為全球碳排放大國，其能源立法中應有進行低碳轉型的剛性制度或目標支撐，能夠為中國的氣候治理帶來上游能源治理的合法性支持，而不應由能源政策全面代理。能源法體系及相關政策的未來發展可從以下幾個維度推進改革。第一，鑒于能源與氣候分置立法的結構可能會削弱政策合力和跨部門協同效應，未來能源立法可以考慮建立更明確的氣候嵌人機制：增加專門的低碳治理章節，強化“雙碳”目標在能源法律體系中的硬法約束地位，設定清晰的指標體系與執行責任主體。例如，在《能源法》中增設“碳預算管理”“碳排放約束”等章節，將部分氣候治理核心機制納入能源法架構。第二，通過制度融合與條文銜接，打破當前《能源法》與《可再生能源法》《節約能源法》等單行能源法之間的銜接壁壘，推動能源法規的系統化整合。第三，借鑒歐盟等綠色投資的法治模式，建立碳預算、綠色稅收、能效績效掛鉤等激勵機制，協同嵌入法律約束與財政工具，為可再生能源發展、碳中和路線圖提供多維支撐。

同時，考慮到中國在國際碳排放履約中的地位以及能源結構轉型的緊迫性，也應加快推進中國《氣候變化應對法》的制定，并構建“《能源法》 + 《氣候法》”的雙核心立法架構，強化能源與氣候立法之間的信息共享、政策銜接與法律協同，推動實現能源發展戰略的制度性平衡。此舉不僅有助于彌合能源立法的“低碳落差”，也將提升中國能源治理法治化水平，為全球氣候治理貢獻中國方案。

（三）中國能源法治與氣候治理融合的時代展望

中國《能源法》的頒布雖填補了基礎性立法的空白，但其在應對氣候危機中的功能性不足，顯示出能源治理現代化的某些治理困境。目前中國依賴行政性文件推進低碳轉型，而在氣候災害頻發治理窗口期收窄的情況下，中國若不能實現減排路徑法定化、投資機制強制化，或將面臨政策空轉的風險。面對“能源三難困境”，中國應借鑒域外能源治理的范式。歐盟約束性目標、市場激勵、綠色投資的遞進架構，體現出“制度倒逼轉型”的治理哲學；美國以《通脹削減法》為代表的實用主義模式，彰顯“資本驅動轉型”的邏輯。近十多年來，歐洲、美國能源氣候治理趨勢不僅不斷強化，而且還逐步取代傳統能源安全的主導功能，實質上推動著氣候法治成為經濟增長的新引擎與轉型動力。當前國際碳關稅壁壘加速形成、綠色產業鏈競爭白熱化，柔性立法已無法應對“去碳競賽”的殘酷現實。與《歐洲綠色協議》及美國《通脹削減法》明確的巨額投資相比，中國相關制度供給的滯后性，使得其在全球能源治理規則制定中面臨實踐先行、制度話語權缺位的局面。

在當前紛繁復雜的國際局勢與能源博弈中，中國必須以更高的視角重新理解能源與氣候融合立法的戰略意義。歐美國家早在21世紀初便完成了戰略性布局，氣候與能源立法的深度融合，已經不是政策層面的“選擇題”，而是法治層面的“必答題”。中國在面對全球能源格局動蕩、區域戰爭延宕不休、個別國家政權更迭所帶來的短期動搖時，更應保持戰略定力。氣候變化已無時間容許各國再踟躕觀望。中國作為全球三大經濟體與碳排放大國之一，必須在此關鍵節點引領人類命運共同體的發展，承擔大國的責任與擔當。

注釋：

① 具體內容見《關于內部電力市場共同規則的指令》（Direc-tive96/92/EC）《關于電力內部市場共同規則及廢止指令96/92/EC的指令》（Directive2003/54/EC）、《關于電力內部市場共同規則及廢止指令2003/54/EC的指令》（Di-rective 2009/72/EC）、《能源聯盟戰略》（EnergyUnionStrategy）。

② 具體內容見《能源效率指令》（Directive（EU）2018/2002），網 址： https：//eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/？ uri CELEX：32018L2002;《可再生能源指令》（Directive （EU） 2018/2001），https：//eur-lex. europa.eu/legal-content/EN/TXT/？uri τ=τ CELEX：32018L2001;《歐盟碳邊境調節機制條例》（Regulation（EU）2023/956），網址：ttps：//eur-lex. europa. eu/eli/reg/2023/956/oj/eng。

③ 具體內容見德國《能源轉型法》（Renewable Energy SourcesAct，EEG）、法國《能源轉型法》（Energy Transition for GreenGrowth Act）、英國《氣候變化法》（Climate Change Act）。

④ 具體內容見《歐洲能源政策》（European Council Conclu-sionsonEnergyPolicy）、《氣候與能源綜合政策框架（2020）》（Climate and Energy Package 2020）。

⑤ 具體內容見2014年5月發布的《歐洲能源安全戰略》（TheEnergy Security Strategy）2014年1月發布的《歐盟氣候與能源框架（2020—2030）》（Apolicyframework for（climate and energy in the period from 202O to 2030）。

⑥ 具體內容見《能源聯盟戰略》（The energy union strategy），網址：https：//energy. ec. europa. eu/strategy/energy-union_en？ prefLang τ=sv 。

⑦ 《歐洲氣候法》內容簡單，以氣候目標為主要內容，是從法律強制力上表明氣候目標的嚴肅性。

⑧ 為了好辨識，文中美國各時期的能源綜合立法，統稱為“能源政策法”，具體的、確切的能源立法則由“年代+《法律名稱》”構成，如1975年《能源政策與節約法》。

⑨ 參見“西弗吉尼亞州訴美國環保局案”（WestVirginiav.EPA，No.20-1530，U.S.Supreme Court，2022），網址：ht-tps：//www. supremecourt. gov/opinions/21pdf/20 - 1530_n758. pdf？ utm_source。

⑩ 這種定位使《能源法》與美國的《能源政策法》《通脹消減法》等兼具戰略規劃與實施細則的“政策法”形成顯著差異。《能源政策法》有1700頁，有 30000～40000 個英文單詞，這部龐大的法律涵蓋了能源生產、運輸、消費以及環境保護等領域，通過細致的條款將稅收抵免、技術標準、項目審批等微觀機制法律化；《通脹消減法》是一部更為現代和復雜的法律，有730頁，有 12000～15000 個英文單詞，涉及能源、稅收、醫療保健等領域；《能源法》約有9 000字。

① 參見《關于政協十四屆全國委員會第二次會議第02726號（資源環境類207號）提案答復的函》，標志著立法進程的推進。網址：https：//www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk13/202411/t20241125_1096670_wh.html。

? 目前有一些研究中國、美國和歐盟在全球能源轉型中所起作用的文獻，例如，意大利學者AndreaProntera的GreenSuperpowers：China，the European Union，and the UnitedStatesintheGlobal Energy Transition，于2025年3月17日出版，該書深入比較分析了中國、歐盟和美國在全球能源轉型中的綠色外交、能源政策和綠色權力戰略。

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責任編輯：曹春華、吳睿佳

Abstract：InNovember224，ChinaenacteditsewEnergyLaw，markingasignificantmilestoneinitsfoundationalenergylegislation. Takingthisasatartingpoint，thisarticleadoptsafunctioalistomparativelgalapproachombiedwithtextalaalysistoaine andcontrastthelegalframeworksforenergygovernanceof tethreemajoreconomies，amely，China，theUnitedStates，andtheEuo peanUnion.Itexploresteirrespectivelegalapproachestothe\"energytrilemma\"ofensuringenergysecurity，addressingclate changendmaintainngenergfordabilityThestudyfidsthathileCina'snewlyenactedEnegyLaufilsalong-standinglegislativegapinfoundationalenergylawandestablishesastate-ledgovernancestructure.However，itemainslargelydeclarativeinitsapproachtodecarbozationandlackssubstantivealigentwithclimatelegislation，enderingitinsuficienttoeetmoutinglowcarbon transitiodemands.Incontrast，theEUhasevelopedasystemic\"climate-driven\"energylawmodelthatintegratesenergrategies， legalregulations，andgreeivestmentmechanimsunderinitiativessuchastheEuropeanGrenDeal.TeUnitedStates，oeoter hand，employarisof\"gylicylaws\"slstatbineategicplnglgistieactiodscalicentih bydemonstratingahighdegreeoflexibiltyinmarket-drivenenergtransition.UponanalyzingthelogicunderpinningtheerggoverancesystemsofChina，theEUandtheUs，thisstudyconcludesthatthegreenandlow-carbonfunctionofenergylawshould evolve fromprinciple-baseddeclarations toactionableregulatorynrmsandlegalmechanismsshouldbeemployedtointegratestrategiciplementationwithcliatecordiationtrecommendstatCina，inthefuture，shouldpromotesubstantiveintegrationofitsEnegyLaw andclimategoverance，establishlegallyindingemissonseductionpathways，anddevelopmehanismsforgreeninvestment，thereby contributing structural and institutional approaches to global climate governance.

Key Words：energy strategy；Energy Law；energy transition；climate policy；functionalist comparative approach

英文編校：韓淑芹