我國《能源法》立法邏輯審視與完善進路

中圖分類號：D922.67 文獻標識碼：A 文章編號：1673-5595（2025）04-0012-09

一、問題的緣起

隨著“能源安全新戰(zhàn)略”與“雙碳”目標的提出，能源立法再次引發(fā)學界關注，在能源發(fā)展大勢中，能源立法面臨革命性的時代轉向[1]。2022年，能源法被納入全國人大常委會2023年度立法工作計劃；2024年4月，在十四屆全國人大常委會第九次會議上，能源法草案迎來了其首次正式審議；同年5月6日，國務院辦公廳印發(fā)《國務院2024年度立法工作計劃》，再次將能源法納入議程。經(jīng)過三次審議與修改，直到2024年11月8日，《中華人民共和國能源法》（以下簡稱《能源法》）終于經(jīng)十四屆全國人大常委會第十二次會議表決通過。作為實現(xiàn)“雙碳”目標、保障國家能源安全戰(zhàn)略以及完善能源法治體系建設的重要基石，《能源法》本應更早躋身于我國能源法制進程。1979年，全國人大常委會副委員長彭真將能源立法任務交由國家能源委員會。歷經(jīng)四十余載，才最終走向正式立法，期間波折頗多，確顯漫長。為何這一處于關鍵地位的法律會長期陷于制度化與法治化的遲滯之中？

在這一過程中出現(xiàn)的“立法僵局”①狀態(tài)，通常是作為外因的社會事實與作為內因的制度事實共同作用的結果。2]正如馬克思所指出：“法律關系與國家形態(tài)皆非憑其自身或單靠所謂人類精神的一般發(fā)展便可闡釋，它們的根源在于真實的物質生產與生活條件?！盵3]有鑒于此，我們更應以外部視角檢視我國能源立法的變遷脈絡，深究立法僵局的深層原因，并進一步分析“雙碳”時代能源立法的價值與內涵。

早在1981年就有學者指出，要使我國能源工作得以規(guī)范運行，亟需制定能源法為能源建設提供堅實的法律保障。4]其后相當長一段時間，學術界對能源法的討論甚為寥寥，研究多集中于電力法和石油天然氣法。直到2005年，國家能源領導小組啟動第一版《能源法》起草工作后，能源立法問題再度引發(fā)學界關注。有學者提出，我國所需的不僅是一部單純的“能源法”，更是應在恰當?shù)哪茉捶ㄔ瓌t指引下設計出的“龍頭法”，從而形成涵蓋各能源產業(yè)的完整法律體系。[5-6]隨后，盡管國務院多次將《能源法》納入規(guī)劃范疇，卻總是“雷聲大，雨點小”，草案遲遲無法通過國務院提交全國人大審議。此時學者陸續(xù)提出：應確立能源法的元規(guī)則以確保制度構建的科學性[]；能源法律革命須密切關注能源體制革命[8]；在能源體制建設上，應堅持低碳清潔發(fā)展，堅持把優(yōu)化能源結構放在優(yōu)先位置，兼顧安全高效統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展［9]。直至2022年，《能源法》正式列人立法工作計劃后，學者進一步指出，應當開創(chuàng)領域立法的新路徑，以打破《能源法》立法困境[10]，并從“政府一市場”的二元主體結構及“能源供應一低碳節(jié)能\"的二元規(guī)制機制入手，構建環(huán)境資源法、能源基本法、能源單行法和能源政策之間的有機秩序[11]。綜觀上述研究可見，我國學者對于能源法的研究，一方面，基于當時尚未出臺的法律文本，著重強調能源立法的必要性；另一方面，大多以當時語境為出發(fā)點，鮮少從能源立法歷程的整體角度加以分析。

有鑒于此，本文擬在回顧我國能源立法歷程間斷性與漸進性的基礎上，引入間斷均衡理論，深入剖析立法進程中的穩(wěn)定與突變特征，進而審視能源法立法嬉變的邏輯，并為我國能源法治建設及其他相關立法的完善提供有益參照。

二、我國《能源法》立法的流變階段及其特點

學界通常認為，我國能源立法肇始于1978年。本文嘗試進一步探討開啟我國能源立法進程的契機，將其視為我國能源立法的“誘因”。基于政策工具與政策目標的動態(tài)變化，并結合我國能源發(fā)展所經(jīng)歷的若干不同階段，本文將我國能源立法進程劃分為“五個時期”。

（一）萌芽期：第一次石油危機背景下的立法醞釀（1973—1978年）

這一時期盡管我國能源法律制度已初具體系，但引領該領域的基礎性法律一直處于缺位狀態(tài)。［12]關于1979年國家能源委員會草擬《能源法》被視為我國能源立法起點的判斷已成為學界共識。在我國，立法議程常具有政策回應性，一旦重大事件因其嚴重程度和緊迫性在社會層面獲得高度關注，并強烈沖擊既有認知框架，決策層往往會重新檢討現(xiàn)行規(guī)定，依據(jù)現(xiàn)實需求推出更具可行性的方案，從而打開“機會之窗”，加快立法進程。13]對于能源立法而言，此類外部沖擊可直接將能源議題推向立法聚光燈下。由于能源法的價值取向與目標定位是整個制度設計的邏輯基點[14]，當突發(fā)焦點事件出現(xiàn)時，往往會改變國家能源戰(zhàn)略的優(yōu)先次序；從政治層面上看，對能源戰(zhàn)略與政策的每一次調整，都會影響《能源法》的立法理念，進而決定法律本身的價值取向與立法旨趣[15] 。

能源危機常被西方學者視為“破壞或混亂的急性轉折點”，但在某種程度上，此類危機反而能帶來能源法治的進步。例如，1973年第一次石油危機后，美國總統(tǒng)尼克松提出“能源獨立”政策，1975年美國出臺《能源政策與保護法》；1979年第二次石油危機再起，日本則出臺《能源使用合理化法》。當時我國仍處于計劃經(jīng)濟體制，能源供應基本自給，但在中美意識形態(tài)對抗與國際局勢多變的背景下，我國決策層敏銳地認識到能源問題不僅事關經(jīng)濟基礎保障，更攸關國家安全。為應對潛在能源危機與國際環(huán)境的變動，我國著手進行能源領域的政策規(guī)劃和戰(zhàn)略調整。在這一脈絡下，開啟我國能源立法進程的內在動力與外部誘因才得以展現(xiàn)。

（二）探索期：能源立法初次探索及長期間斷（1979—2003年）

1979年，我國首次嘗試推動能源領域法治化進程，全國人大常委會將《能源法》的起草任務交由國家能源委員會負責，并計劃于1983年完成。然而，1982年國家能源委員會即行撤銷，這使得第一階段的《能源法》起草工作被迫中斷。[16]

究其原因，20世紀80年代我國雖已邁入改革開放時期，但經(jīng)濟體制仍主要沿襲計劃經(jīng)濟模式，能源領域中的政企不分、機構頻繁變動、職能配置不當?shù)葐栴}突出。在當時的環(huán)境下，以行政規(guī)制應對能源節(jié)約、能源價格制定、投資擴大等需求已足夠有效，一部統(tǒng)一的《能源法》并非迫切所需。此后，1982年國家能源委員會的撤銷與1993年能源部的撤銷亦延宕了能源立法進程，而且《中華人民共和國電力法》（以下簡稱《電力法》）《中華人民共和國煤炭法》（以下簡稱《煤炭法》）等能源單行法的相繼出臺，更使統(tǒng)領性能源立法的重要性和需求度進一步降低。

（三）深化期：能源法治的深化探索與窗口關閉（2004—2014年）

進入2004年后，世界經(jīng)濟快速增長，特別是中國、俄羅斯等國的經(jīng)濟全面提速，由此推動石油需求激增，進而加劇供需矛盾并推高油價。與此同時，我國還面臨缺電缺煤的現(xiàn)實困難。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2004年4月原煤價格同比上漲 13.9%^[17] ，給火電企業(yè)帶來巨大經(jīng)營壓力。國際、國內能源價格齊漲不僅威脅我國能源安全，也使環(huán)境污染與氣候變暖問題更加凸顯。

在此背景下，2006年1月，國家能源領導小組辦公室牽頭成立起草小組，并組織專家組共同編制第一版《能源法》。2007年，《能源法（征求意見稿）》對外征求意見，共15章、132條，定位為能源領域基本法，旨在完善能源法制體系，為能源相關立法與修改提供法律依據(jù)，協(xié)調各類能源法律關系，推動國家能源治理從行政手段走向制度化與法治化。 [18]此版《能源法》力圖打造安全、清潔、經(jīng)濟、可持續(xù)的能源供給與服務體系，并以提升能效、守護能源安全、促進資源節(jié)約和生態(tài)友好為要務，從而實現(xiàn)能源與經(jīng)濟社會的協(xié)同發(fā)展。[13]2008年，起草小組解散，《能源法（送審稿）》報送當時的法制辦，由其征求社會各界意見。然而，此輪立法熱潮并未成功持續(xù)。隨著2005年《中華人民共和國可再生能源法》（以下簡稱《可再生能源法》）和2008年《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進法》的相繼出臺，《能源法》立法的“窗口期”再度關閉，《能源法（草案）》最終未能走出國務院進入全國人大常委會審議。

（四）轉型期：能源價值轉型與綜合立法加速（2015—2020年）

黨的十八大以來，中國共產黨團結帶領全國各族人民，推動我國經(jīng)濟社會實現(xiàn)了高質量發(fā)展。19]2014年6月，習近平在中央財經(jīng)領導小組第六次會議上提出“四個革命、一個合作”的能源安全新戰(zhàn)略，標志著這一時期我國能源立法價值取向加速向可持續(xù)發(fā)展和高質量發(fā)展轉型，并更加注重生態(tài)環(huán)境保護與全面綠色低碳轉型，能源供給結構和能源消費受到?jīng)_擊，“能源革命”發(fā)展進程進一步推進。[20]2015年，《能源法》被國務院列入全面深化改革和全面依法治國的急需立法項目。[21]2016年5月，國家能源局在《能源立法規(guī)劃（2016—2020年）》中將其列為重點推進項目。應國務院法制辦要求，國家能源局組建研究修改小組，借鑒國際經(jīng)驗，重點聚焦《能源法》的定位及核心難題。經(jīng)過多次專家論證與企業(yè)研討，國家能源局于2016年11月向國務院法制辦提交了《能源法（送審稿）》修改稿。相較2007年版，該修訂稿突出“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念，更重視能源市場建設和能源安全，同時強化清潔能源發(fā)展目標。然而，由于立法結構、內容協(xié)調性及制度承載力等方面仍存不足，此版草案并未公開。2020年4月，國家能源局發(fā)布了新一版《能源法（征求意見稿）》，明確能源商品屬性，強調適應清潔化、低碳化、數(shù)字化的時代需求，并突顯能源普遍服務的公益性。[22]但在這一版草案中，基本法體系地位、立法目的結構層次、內容完善程度以及與各能源單行法的銜接協(xié)調方面依然存在不足，且承載了過多的價值目標，超出制度設計所能承受的范圍。13]最終，該征求意見稿未能納入國務院立法工作計劃，能源立法進程再度中斷。

（五）完善期：能源安全與綠色發(fā)展雙輪驅動（2020年至今）

2020年，我國在全球應對氣候變化的全球背景下鄭重承諾實現(xiàn)“雙碳”目標，而能源領域作為實現(xiàn)該目標的關鍵環(huán)節(jié)，是首當其沖需要進行重新審視和結構調整的關鍵領域。[23]國際層面，2021年能源供需失衡導致能源價格飆升，引發(fā)新一輪能源危機。2022年2月俄烏沖突爆發(fā)，更使全球能源市場受到巨大沖擊，我國作為俄羅斯能源重要進口國難以獨善其身，國內能源價格亦隨之上行。24]在國內綠色轉型需求和國際能源不確定性雙重壓力下，國家加快能源法律制度建設步伐。2022年，《能源法》被列入國務院2022年度立法工作計劃；2023年，《能源法（征求意見稿）》進人全國人大常委會審議程序的準備階段；2024年1月，國務院常務會議決定將《能源法（草案）》正式提請全國人大常委會審議。這是我國能源立法歷經(jīng)數(shù)十載探索所取得的最深遠進展。經(jīng)三輪審議，2024年11月，全國人大常委會表決通過《能源法》，于2025年1月1日起施行，成為我國能源治理現(xiàn)代化的重要里程碑

三、我國《能源法》立法的邏輯審視

能源法律制度的變遷并非簡單的利益分配過程，而是在復雜的法律、社會和經(jīng)濟多重因素的交織下，通過各利益主體之間的討論、爭辯和妥協(xié)，達成最終的立法共識。尤其是在《能源法》這樣具有政策性色彩的法律制定過程中，傳統(tǒng)的立法變遷解釋框架難以完全適用。間斷-均衡理論（PunctuatedE-quilibriumTheory）通過其對政策變遷的多元主義、有限理性和議程設置的超越與整合，能夠更有效地解釋《能源法》在制定過程中的革命性變化。根據(jù)這一理論，能源法律制度的變遷表現(xiàn)為長期的穩(wěn)定期和突發(fā)的重大轉型期交替出現(xiàn)，其中關鍵的政策推動因素往往在外部事件或焦點問題的推動下觸發(fā)“間斷式”變革。

在我國，能源法律制度的嬗變與政策、經(jīng)濟基礎的變化密切相關，尤其是“雙碳”目標的提出，為能源立法提供了強大的外部推動力?！半p碳”目標明確提出碳達峰、碳中和的戰(zhàn)略要求，直接影響了能源政策的結構性調整和法律框架的重新設計。政策層面的這種變化推動了能源法律制度的“間斷式”轉型，即在長期的相對穩(wěn)定后，法律制度發(fā)生了突如其來的深刻變革。這一過程不僅體現(xiàn)了制度、行動者與環(huán)境的相互作用，也揭示了我國能源法律制度如何在經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境保護和能源安全等多重目標下，逐步走向與“雙碳”目標相契合的現(xiàn)代化法治體系

（一）“雙碳”目標驅動《能源法》誕生

在我國，“雙碳”目標的提出與《能源法》的誕生之間存在著密切關聯(lián)。實現(xiàn)碳達峰、碳中和的關鍵路徑在于推動能源低碳化轉型，這一進程無疑是“雙碳”目標的重要發(fā)力點。我國能源法律和政策始終與國家經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略和生態(tài)環(huán)境保護需求深度耦合；自“雙碳”目標提出以來，我國加快了《能源法》的立法進程，頻繁修訂并完善能源領域的單行法、規(guī)劃和行業(yè)政策，以適應能源低碳化發(fā)展的新要求。這一趨勢在政策導向上表現(xiàn)為從單純的“能”控向“碳”控轉變，更為重視能源節(jié)約，優(yōu)先發(fā)展可再生能源，推動傳統(tǒng)能源清潔化，增強儲能技術支持，重點關注電力產業(yè)的變革和創(chuàng)新。

從法治建設的視角看，“雙碳”目標與《能源法》之間關聯(lián)度的高低，也是衡量《能源法》科學化程度的重要標準。首先，在政治維度上，“雙碳”目標是應對氣候變化的價值指引，為《能源法》的起草與完善提供了新契機與制度訴求。傳統(tǒng)能源法律規(guī)范側重對能源生產與消費行為的規(guī)制，而“雙碳”目標這一具有硬約束意義的環(huán)境壓力因素，將引導相關立法向“低碳”“零碳”“降碳”方向持續(xù)更新。其次，在法治維度中，《能源法》為“雙碳”目標的政治價值注入規(guī)范化、制度化的驅動力，提供可操作、可實施的規(guī)則體系，從而使“雙碳”目標的政治承諾在法律層面得到有序延展。最后，在時間維度上，“雙碳”目標這一政治決斷所引發(fā)的現(xiàn)實訴求，須由法治理論和制度設計給予呼應與支撐。立足“價值狀態(tài)—行為類型”的邏輯結構，以“低碳”為價值目標，以“零碳”“降碳”為具體路徑，對傳統(tǒng)能源法律予以調整和延展，為“雙碳”目標的實施提供了法治化落點。這一判斷已在《能源法》立法目標中得到印證，《能源法》第1條明確提出“穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和”和“促進經(jīng)濟社會綠色低碳轉型和可持續(xù)發(fā)展”。

在立法方向上，“雙碳”目標通過“開源—節(jié)流”邏輯對《能源法》的構建形成驅動。一方面，《能源法》作為應對氣候變化治理的規(guī)范承載，將對我國能源結構、能源產業(yè)與能源消費格局進行制度優(yōu)化，與“雙碳”目標所指向的領域精準匹配；另一方面，《能源法》所建立的穩(wěn)定規(guī)則體系和制度框架，恰與“雙碳”目標倡導的政治價值在法治層面的內在承接不謀而合，從而確保了《能源法》的低碳功能得以高效實現(xiàn)。這一進程與能源法治變革的時代背景深度融合，為《能源法》在“雙碳”目標驅動下的誕生與完善提供了堅實基礎。

國際層面，中美貿易戰(zhàn)及俄烏沖突的影響加速了全球能源格局的重塑，對能源保障提出了更高要求，亟需構建綠色低碳的能源治理格局和安全高效的能源保障體系。[25]同時，科技創(chuàng)新作為實現(xiàn)“雙碳”自標、推動低碳產業(yè)高質量發(fā)展的必由之路，應在《能源法》中予以充分體現(xiàn)

（二）能源高質量發(fā)展催生《能源法》出臺

“社會主義市場經(jīng)濟本質上是法治經(jīng)濟”[26]“法治是最好的營商環(huán)境”[27]。對于能源產業(yè)這一關系國計民生、安全穩(wěn)定與生態(tài)文明建設的基礎性領域而言，法治的引領與保障作用尤為凸顯。黨的十八大以來，我國不斷強化法治對產業(yè)高質量發(fā)展的指導作用，《能源法》的出臺，既為推動能源產業(yè)從資源依賴向創(chuàng)新驅動轉變提供了制度指引，又為保障市場主體公平參與競爭、提升能源供給質量與效率、確保清潔低碳轉型的平穩(wěn)有序進行奠定了法治基石。

然而，法律作為上層建筑，對能源產業(yè)既可能發(fā)揮正向的引導與優(yōu)化功能，也可能出現(xiàn)規(guī)制失當、制度缺失或執(zhí)行偏差，從而對產業(yè)發(fā)展形成潛在束縛。因此，雖然法治相對人治更具穩(wěn)定性與可預期性，但法律體系本身的科學性、合理性與前瞻性需不斷完善。唯有在立法與執(zhí)法過程中兼顧產業(yè)現(xiàn)實需求、技術進步趨勢與國際合作要求，才能真正發(fā)揮法治的正向效應。

在以法治保障能源產業(yè)高質量發(fā)展的實踐中，一方面，應突出能源法治的“發(fā)展功能”。能源高質量發(fā)展要求破除發(fā)展制約，能源法律規(guī)范不僅要防范市場失靈和不正當競爭，更應當為能源企業(yè)創(chuàng)新研發(fā)、技術迭代和商業(yè)模式升級提供靈活而有序的制度空間。通過構建正向激勵機制，確保市場主體在享有穩(wěn)定投資環(huán)境與公平交易機會的同時，也能獲得面向未來發(fā)展的制度紅利。另一方面，應強調法治的“環(huán)境建構功能”。這包括營造健康合規(guī)的市場氛圍、強化公平競爭秩序、降低交易成本、確保能源交易與基礎設施投資的安全與可預期性。進一步堅持以平等、公平、寬松、透明、可預期為治理標準，塑造適應新能源及低碳產業(yè)變革趨勢的能源法治體系，并以此建設更為市場化、法治化、國際化的營商環(huán)境和現(xiàn)代能源產業(yè)體系，為實現(xiàn)國家能源安全與“雙碳”目標提供可靠的法律支持與制度保障

此外，《能源法》的出臺可以很好順應能源高質量發(fā)展的內涵。能源高質量發(fā)展以“創(chuàng)新、綠色、低碳和安全”為內涵。[28]具體而言，能源高質量發(fā)展要求《能源法》構建“清潔、低碳、安全和高效”的能源體系，具體涵蓋綠色發(fā)展、協(xié)調節(jié)能、技術創(chuàng)新和開放共享四個維度。

我國當前能源結構轉型面臨挑戰(zhàn)。以消費結構為例，2023年，我國煤炭消費占能源總消費的比重高達 55.3% ，而同期美國和日本的比例分別僅為9% 和 26.1% 。[29-31]因此，亟需通過優(yōu)化能源結構、促進綠色低碳高質量發(fā)展[32]，降低對傳統(tǒng)化石能源的過度依賴，加大可再生能源開發(fā)利用，推動能源結構朝著清潔化、多元化的方向發(fā)展[33]?！赌茉捶ā吠ㄟ^稿中新增加的第25條和第35條，體現(xiàn)了立法者積極回應國際國內能源發(fā)展新形勢以推動新時代能源高質量發(fā)展的立法導向。

（三）能源安全推動《能源法》落地

“間斷—均衡”理論是美國學者Baumgartner和Jones借鑒生物學中描述生物進化過程“間斷性均衡”現(xiàn)象后引人政策分析領域的成果，該理論通過考察政策圖景、政策場域和政策壟斷等變量之間的互動，旨在解釋政策演進通常具有穩(wěn)定性與漸進性，但有時卻會出現(xiàn)突然而深刻的重大變化［34]“間斷一均衡\"理論最初用于解釋政策變遷，其研究表明，政策制定往往經(jīng)歷漫長的穩(wěn)定期與突然的重大變遷。②相較之下，立法過程的參與主體更多元、程序更為開放，因此也可引入該理論進行闡釋。國外的經(jīng)驗表明，在能源政策確立過程中“間斷-均衡”現(xiàn)象發(fā)生并不鮮見。③

運用“間斷一均衡”理論分析我國能源立法過程發(fā)現(xiàn)，“能源安全”事件是推動能源法治進程的巨大“誘因”，如二十世紀七八十年代的石油危機和當前的“俄烏沖突”。在“雙碳”目標和新舊能源交替的大背景下，習近平強調：“能源保障和安全事關國計民生，是須臾不可忽視的‘國之大者’?！盵35]能源安全與經(jīng)濟安全共同構成總體國家安全觀的核心部分[36]，理應成為《能源法》的重要價值選擇，在能源供給、能源結構和能源生態(tài)方面需要能源法治作出法律回應，以確保能源供應的安全穩(wěn)定，優(yōu)化能源產業(yè)布局結構，并推動能源生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。因中美關系緊張、能源轉型和政治環(huán)境影響，全球能源格局不穩(wěn)。[37作為世界上最大的能源進口國，我國為在國際能源合作和國家間能源博弈中保障自身利益，需要以《能源法》為核心，搭建一套穩(wěn)固有效的能源安全治理體系框架。[38]

在此背景下，我國能源法律的頂層設計多次對能源安全這一立法價值取向作出明確回應。2006年國家能源辦在《能源法》起草工作啟動會議上表示，“制定《能源法》是為應對國內外復雜而緊迫的能源形勢，審時度勢作出的戰(zhàn)略決策”；2020年《能源法（征求意見稿）》起草說明中，第一句即提到立法目的是“為貫徹落實習近平總書記‘四個革命、一個合作’能源安全新戰(zhàn)略”；2022年的全國人大常委會年度立法工作中，《能源法》被列入“保障國家經(jīng)濟安全”類型的立法項目[39]。正式出臺的《能源法》亦將“保障國家能源安全”置于總則中，并且全文多處條文涉及能源安全，為能源轉型提供了更具針對性的引領、指導與規(guī)范。

四、我國能源領域立法的完善進路

能源行業(yè)的發(fā)展離不開健全的法律支撐?！赌茉捶ā返某雠_在一定程度上改善了我國能源法律體系不健全的局面，使能源治理結構得以更好地發(fā)揮作用，為應對能源領域的新挑戰(zhàn)提供了制度基礎。然而，獨木難成林，在繼續(xù)完善能源領域立法以及對國際合作的主動布局方面仍有待加強，以便真正成為引領我國能源轉型和高質量發(fā)展的堅實法治保障。

（一）以《能源法》為統(tǒng)攝修改完善能源領域單行法

法律體系是法律制度的基礎，應當保持連貫與統(tǒng)一。作為社會廣泛認可的行動準則，法律體系內部各部分須具備一致性，以實現(xiàn)對經(jīng)濟社會發(fā)展的有效規(guī)范與引導。［40]《能源法》的制定雖然有利于在法律層面貫徹能源安全與發(fā)展的頂層設計，但考慮到不同能源在整體能源體系中所處地位與功能各異，單部基本法無法替代各能源單行法對于適用范圍與立法目標的專門化規(guī)定，也難以對各能源領域的價值定位、發(fā)展目標及實施路徑作出細化安排。唯有通過構建“基本法律一單行法一配套法律法規(guī)一政策”一體化的能源法律體系，才能切實保障能源政策在法治化的社會秩序中高效運行。41]目前，我國已經(jīng)出臺的能源領域單行法包括《電力法》《煤炭法》《中華人民共和國節(jié)約能源法》《可再生能源法》和《中華人民共和國石油天然氣管道保護法》等。由是觀之，我國能源領域單行法從體系上來看并不完善，且是以傳統(tǒng)能源立法為主要組成。

從傳統(tǒng)能源立法完善的維度來看，首先，應在《能源法》統(tǒng)籌下推動石油、天然氣兩大重要傳統(tǒng)能源領域的科學立法。其次，煤炭是當前我國能源消費比重最大的傳統(tǒng)能源，《煤炭法》雖于2011年、2013年和2016年修訂，但整體上仍難以滿足“雙碳”目標對煤炭產業(yè)轉型的最新要求。為突破這一局限，國家發(fā)展和改革委員會于2020年7月發(fā)布了《中華人民共和國煤炭法（修訂草案）征求意見稿》，從法律層面明確了優(yōu)化煤炭產業(yè)結構、發(fā)展先進產能、淘汰落后產能、完善市場建設和價格機制、推行產能置換制度與生態(tài)保護等重要內容。未來正式修訂時，可考慮在《煤炭法》中增設“煤炭市場”“煤炭科技進步”等章節(jié)，并納入“退出機制”“價格形成機制”“碳排放稅”以及“二氧化碳捕獲與封存”等具體條款，從而進一步完善市場體系和技術創(chuàng)新。雖然該征求意見稿尚未形成正式修訂法案，但隨著《能源法》的正式施行，《煤炭法》亟需以低碳發(fā)展目標為導向進行制度調整，以實現(xiàn)法律間的有效銜接。為推動傳統(tǒng)化石能源的有序轉型與退出，并完善煤炭市場體系，相關配套法規(guī)的及時出臺顯得尤為必要。

從新能源立法完善的維度來看，迫切需要在條件成熟時，根據(jù)不同類型能源的利用需求和監(jiān)管特點，分別制定針對性單行法，合理配置規(guī)制手段并明確相應行政義務。我國雖于2006年出臺了《可再生能源法》，但該法與《能源法》從立法原則、立法目標、法律制度的設計上都有一定差距。風能、太陽能、生物質能、氫能等新能源領域單行立法的長期缺位，無疑會導致各能源缺乏清晰明確的范疇界定和制度設計。此外，我國近年來在原子能立法方面有所進展，初步形成了涵蓋核設施安全、核污染防治等環(huán)節(jié)的法律體系，但尚需出臺以“原子能”命名的單行法，進一步完善總體布局。［42]

（二）完善與《能源法》相配套的激勵與約束機制

《能源法》已就轉向碳排放總量和強度雙控的新機制和雙控制度體系、可再生能源電力消納保障機制、綠色證書制度、綠色能源消費促進機制、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)能源基礎設施及公共服務體系建設、能源監(jiān)管以及能源預測預警等作出明確規(guī)定。然而，這些制度大多呈框架化、宣示性特點，具體操作仍有賴于相關部門適時出臺更為細化的法規(guī)、規(guī)章、技術規(guī)范及發(fā)展規(guī)劃。[43]參照《可再生能源法》的立法實踐，國家先后出臺了《“十四五”可再生能源發(fā)展規(guī)劃》《可再生能源產業(yè)發(fā)展指導目錄》《可再生能源電力并網(wǎng)及有關技術標準》等十余部配套法規(guī)與技術規(guī)范，極大提升了該法的明確度與可操作性。此種“立法—配套細則”模式可為《能源法》的后續(xù)實施提供有益借鑒：在前期確立總體原則和制度框架的基礎上，進一步通過實施細則或配套政策予以充實與落實。

第一，完善可再生能源激勵政策。能源產業(yè)的發(fā)展有賴于法律與政策的雙重引導和激勵，經(jīng)國際經(jīng)驗驗證，各類政府激勵措施在推動能源產業(yè)發(fā)展中行之有效。［44]《能源法》第34條雖提出“國家通過實施可再生能源綠色電力證書等制度建立綠色能源消費促進機制”，但目前而言，《可再生能源法》及其配套法規(guī)中對于“綠色電力證書”和“配額制”等激勵制度的設計，尚缺乏足夠清晰和可操作的規(guī)定，亟待進一步細化與完善。

第二，構建高效的能源監(jiān)管格局。能源市場的過度波動對能源生產國與消費國均不利。[45]為此，應將保障能源安全確立為監(jiān)管工作的首要職責，靈活運用多種監(jiān)管手段，確保各類能源供給的平穩(wěn)有序和能源系統(tǒng)的安全高效運行。在此基礎上，加強對能源市場金融化的監(jiān)測與管控，與金融監(jiān)管部門深化合作，防范能源市場的過度金融化對價格和供應秩序造成沖擊。同時，應在法治框架下實現(xiàn)監(jiān)管權力的有序分配，確保多元產權主體和中小能源企業(yè)在競爭性環(huán)節(jié)中公平進入電力、油氣等領域。在識別電力與油氣產業(yè)所具有的“自然壟斷”與“可競爭\"環(huán)節(jié)之后，分別針對可競爭環(huán)節(jié)實施市場化監(jiān)管，對自然壟斷環(huán)節(jié)開展秩序監(jiān)管，從而實現(xiàn)對能源行業(yè)的高質量、精細化監(jiān)管。[46]

第三，追求公平有序的國內能源市場體系。目前，我國能源市場整體仍處于初期發(fā)展階段，市場主體競爭不足、價格機制不完善以及監(jiān)管力度薄弱等問題較為突出。以天然氣市場為例，優(yōu)質開發(fā)區(qū)塊主要集中于國有企業(yè)，非傳統(tǒng)油氣企業(yè)尤其是民營主體參與度依舊偏低。完善價格體系有助于促進能源產業(yè)的良性競爭，但我國天然氣市場尚缺乏價格全面市場化所需的核心基礎條件。雖然天然氣市場體系建設已取得不小成效，但在監(jiān)管獨立性方面仍未達到歐盟法律標準，整體監(jiān)管結構仍需加強。針對上述問題，可分別從完善市場監(jiān)管、鼓勵多元化主體進入和深化價格機制改革幾方面入手。完善市場監(jiān)管可結合前文提及的路徑，通過加強獨立性與透明度等手段提升監(jiān)管效能；解決競爭不足問題則需依托市場化手段，加速培育多元化上游主體；價格機制完善則依賴持續(xù)深化價格改革，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。47]上述問題與應對舉措，既不同于傳統(tǒng)的行業(yè)發(fā)展思路，也非單一問題研究能夠涵蓋，亟待在《能源法》的統(tǒng)一框架下予以系統(tǒng)化推進。

（三）平衡生態(tài)訴求與國際變局的能源安全立法進路

如前所述，能源安全攸關經(jīng)濟社會發(fā)展全局，是推動《能源法》制定出臺的關鍵肇因。近年來，針對局部地區(qū)出現(xiàn)的“運動式減碳”和“碳沖鋒”等苗頭，中央雖多次及時干預，但要在經(jīng)濟社會發(fā)展與能源安全之間保持有效統(tǒng)籌，仍需在法律層面予以更為堅實的保障。［48]《能源法》對能源規(guī)劃、傳統(tǒng)化石能源轉型定位、能源儲備和應急管理等方面作出了明確規(guī)定，在一定程度上保障了我國能源安全。然而，能源問題本質上連接著經(jīng)濟與環(huán)境兩大領域，隨著“雙碳”目標的深入推進，現(xiàn)有能源立法須進一步強調能源生態(tài)安全的價值取向。[23]由于能源安全可能涵蓋多重價值，當這些價值在實踐中發(fā)生沖突時，能源法應當作出明確的取舍。能源供應安全固然關乎經(jīng)濟社會發(fā)展，但隨著能源技術的迭代升級，不同能源之間的可替代性有所提高，其重要性相對有所減弱；而能源生態(tài)安全則關乎人類社會的可持續(xù)發(fā)展，因而在“雙碳”目標背景下理應成為能源安全原則的首要價值。此舉并非要求犧牲能源供應安全，而是當二者或多者利益產生沖突時，應賦予能源生態(tài)安全更高的優(yōu)先地位。為此，能源立法應在立法目的中充分肯定生態(tài)安全的價值理念[49]，并對“發(fā)展”進行合理的價值判斷，以平衡經(jīng)濟發(fā)展、能源供應與生態(tài)環(huán)境保護之間的關系。

與此同時，能源安全的風險亦可能來自國際層面。在氣候變化與地緣政治博弈加劇的背景下，國際能源治理體系持續(xù)失衡且不穩(wěn)定，具體表現(xiàn)為能源價格體系動蕩、石油天然氣等價格波動以及能源安全議題的外溢和供應鏈轉移。[50]對此，《能源法》在第3條提出要“全方位加強國際合作的能源安全新戰(zhàn)略”，并在三審通過稿中新增規(guī)定，“任何國家或者地區(qū)在可再生能源產業(yè)或者其他能源領域對中華人民共和國采取歧視性的禁止、限制或者其他類似措施的，中華人民共和國可以根據(jù)實際情況對該國家或者該地區(qū)采取相應的措施”。這些條文旨在應對國際能源貿易中的歧視性措施，維護我國能源安全及全球能源市場的公平競爭地位。然而，對于我國如何具體提升國家整體抗風險能力，以應對能源制裁或貿易歧視等潛在挑戰(zhàn)，立法層面仍顯不足，難以形成真正有效的法律應對方案。

五、結語

能源是實現(xiàn)“雙碳”目標的核心領域與關鍵環(huán)節(jié)，也因此對能源立法提出了更高要求。《能源法》的頒布是我國對“雙碳”戰(zhàn)略下能源治理制度化需求的積極回應，為實現(xiàn)碳達峰、碳中和的長期目標提供了重要法治支撐。需以《能源法》為統(tǒng)領，補充和優(yōu)化能源領域各項單行法，形成“基本法律一單行法一配套法律法規(guī)一政策”相互銜接的能源法律體系，并盡快出臺相關實施細則。與此同時，通過完善激勵政策、打造高效監(jiān)管格局、應對國際能源安全風險、追求公平有序的國內市場體系和平衡能源安全生態(tài)訴求，使《能源法》更好地契合我國能源發(fā)展現(xiàn)狀，協(xié)同化解當前能源發(fā)展過程中亟待突破的困境，達到制度實施效益的最大化，構建穩(wěn)定、清潔、安全的能源供應體系，從而在“雙碳”目標的時代背景下為國家能源發(fā)展提供更加有力的結構性支撐。

注釋：

① 立法僵局，指立法過程幾經(jīng)重啟又間斷，因受阻礙遲遲無法推進的狀態(tài)。有學者認為，立法僵局的出現(xiàn)并非僅是擬立法本身的制度不成熟問題導致，更與立法的外部社會環(huán)境相關，是內因、外因共同作用的產物。

② Baumgartner和Joens通過分析美國核電政策、殺蟲劑政策、汽車安全法議程的設立過程驗證此觀點。參見李文釗的《間斷-均衡理論：探究政策過程中的穩(wěn)定與變遷邏輯》，刊載于《上海行政學院學報》2018年第2期。

③ 美國、德國等國家的能源政策均有“間斷-均衡”特點。

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責任編輯：陳可闊、孫增芹

Abstract：China'sbasiclegalsystemconstructionintheenergysectorhasmadeasignificantstrideforwardastheEnergyLawofthe People'sRepublicofChinawasdeliberatedandadoptedbytheStandingCommiteeoftheNationalPeople'sCongressinNovember 2024，afterdecadesof tortuous exploration.TheenergylegislationinChinamaybesaidtohaveundergonefivephasesofembryogenesis，exploraonfurtherance，transitio，ndrefiement，evealingtestagednaturendtrisiclogicoftecountry'suleof lawconstruction.Theenactmentof theEnergyLawhasbeejointlypropeledbythe\"DualCarbon\"goals，thedemandforhigquality pathofeergydevelopment，andthelegalrequirementsafeguardingenergysecurity.Forthefutureoptimizationoftheenergylegislation，thereustbeauli-dimensinalapproachbyforstance，furterpfectingseparateergylawsunderthesuperordinatioof theEnergyLaw，onstructingcoespondingincetiveandresraintmechanismsinlinewithteLaw，andbalancingeologicalprotetionandeergyscuitofetivelyespondtochangesinthiteatioalergfeld，foretefinalalationofidths ergybetweentheenergylegalsystemandthe\"DualCarbon\"goal，providinglegalsafeguardsforChina'sgrenenergytransformation andhigh-quality development.

Key words： Energy Law；energy legislation；legislative objectives；legislative process

英文編校：徐文彬