環(huán)境公益訴訟，需要“軟硬兼施”

8月27日，全國生態(tài)環(huán)境檢察工作推進(jìn)會在浙江湖州召開，會上發(fā)布了10件生態(tài)環(huán)境檢察典型案例，這是最高檢在不到3個(gè)月時(shí)間內(nèi)第三次發(fā)布類似案例——8月15日，就如何追究生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任，最高檢聯(lián)合生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了6個(gè)典型案例；6月5日，最高檢發(fā)布了10件生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的公益訴訟典型案例。

而公益訴訟，在這些發(fā)布的案例中占了大半——8月27日發(fā)布的10個(gè)案例中，公益訴訟占了5個(gè)；8月15日發(fā)布的6個(gè)案例中，公益訴訟占了4個(gè)；6月5日的案例則是公益訴訟“專場”。而生態(tài)環(huán)境類公益訴訟，已經(jīng)占全部公益訴訟的一半以上——2024年1月至2025年7月，這一領(lǐng)域共提起公益訴訟7500余件，在所有公益訴訟中占比57.6％——公益訴訟所覆蓋的領(lǐng)域，除了生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域，還包括食品藥品安全、安全生產(chǎn)、個(gè)人信息保護(hù)等領(lǐng)域。

而在生態(tài)環(huán)境類公益訴訟中，行政公益訴訟又占了八成以上——2024年1月至2025年7月，全國檢察機(jī)關(guān)共辦理生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域公益訴訟8.6萬件，其中行政公益訴訟7.2萬件、民事公益訴訟1.4萬件，前者占比83.7％。

生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的公益訴訟要解決的主要問題有兩個(gè)，一個(gè)是相關(guān)主管部門依法嚴(yán)格履責(zé)；二是相關(guān)監(jiān)督部門——主要是檢察部門監(jiān)督其履責(zé)，并在其未盡其責(zé)時(shí)通過建議甚至訴訟的手段施加壓力。與其他訴訟不同，行政公益訴訟有一個(gè)法定的訴前程序，即檢察院提起訴訟前，要先向相關(guān)政府部門提出檢察建議，督促其依法履職，其不依法履責(zé)的，再依法提起訴訟。先柔后剛，被認(rèn)為是“軟硬兼施”。

大部分問題都能在訴前程序解決，但也有案件需要提起訴訟。比如8月27日發(fā)布的案件中，有一個(gè)湖南江永縣風(fēng)電項(xiàng)目侵占林地的案件，該縣檢察院先向該縣林業(yè)局送達(dá)檢察建議書，督促其依法履責(zé)，林業(yè)局回復(fù)整改后，檢察院發(fā)現(xiàn)僅有少量被損毀林地進(jìn)行了補(bǔ)植復(fù)綠，于是對林業(yè)局提起訴訟，獲法院支持，責(zé)令江永縣林業(yè)局繼續(xù)履行職責(zé)。

這也是檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的一個(gè)困境，并不是每一個(gè)行政部門在未盡其責(zé)時(shí)，都能夠主動接受監(jiān)督并給予配合，特別是在檢方不太容易收集證據(jù)的時(shí)候。相比政府主管部門，檢方在對生態(tài)環(huán)境行業(yè)的了解程度、搜集證據(jù)的技術(shù)手段以及能調(diào)動的資源等方面都處于劣勢，而一旦收集證據(jù)耗費(fèi)大量時(shí)間，就有可能導(dǎo)致對生態(tài)環(huán)境的破壞加劇。

缺乏強(qiáng)制性執(zhí)法權(quán)力，是檢方面臨的另一困境。這導(dǎo)致其在刑事附帶民事訴訟案件中，調(diào)查的過程過多依賴公安部門，而當(dāng)事人有時(shí)會利用檢方缺乏強(qiáng)制手段，在刑事訊問和公益訴訟詢問中提供不一樣的供詞，這又導(dǎo)致公益訴訟案件的證明標(biāo)準(zhǔn)被動提高。基于這一現(xiàn)狀，有業(yè)內(nèi)人士建議一方面要求政府部門承擔(dān)更多舉證責(zé)任，甚至在一定情況下適用舉證責(zé)任倒置原則；另一方面，賦予檢方在公益訴訟調(diào)查中使用一些強(qiáng)制性措施，比如對作為證據(jù)使用的涉案物品進(jìn)行查封、扣押，對相關(guān)人員予以傳喚，對妨礙公益訴訟正常調(diào)查者采取罰款、司法拘留等措施。

而作為公益訴訟中最主要的兩個(gè)部門，檢察機(jī)關(guān)與生態(tài)環(huán)境部門的合作，是生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域公益訴訟取得成功的關(guān)鍵。雙方的合作既有很多制度性規(guī)定，也有一些磨合出來的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。2024年10月，生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合最高檢印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境損害賠償與檢察公益訴訟銜接的意見》，明確生態(tài)環(huán)境部門發(fā)現(xiàn)生態(tài)損害線索，決定啟動索賠程序的，應(yīng)在15日內(nèi)通報(bào)檢察機(jī)關(guān)，后者可提供法律支持或移送案件線索；對檢察機(jī)關(guān)開展民事公益訴訟工作，生態(tài)環(huán)境部門可以提供證據(jù)材料和生態(tài)損害鑒定評估等支持。

生態(tài)環(huán)境公益訴訟還有一個(gè)與眾不同的特點(diǎn)，是引入了恢復(fù)性司法。這個(gè)本來應(yīng)用于刑事訴訟領(lǐng)域、強(qiáng)調(diào)加害人對受害人補(bǔ)償以修復(fù)雙方關(guān)系的救濟(jì)方式，被引入生態(tài)環(huán)境訴訟后煥發(fā)了新的生機(jī)。基于修復(fù)的專業(yè)屬性，這一過程很多時(shí)候是由侵權(quán)人出資、由檢方委托專業(yè)機(jī)構(gòu)代為修復(fù)，修復(fù)的方式包括增殖放流、補(bǔ)植復(fù)綠、異地修復(fù)等。

最高人民檢察院公益訴訟檢察廳廳長徐向春8月15日表示，全國人大常委會2025年度立法工作計(jì)劃，已經(jīng)將檢察公益訴訟法列入初次審議項(xiàng)目，目前草案已在征求各相關(guān)部門和部分全國人大代表意見。