政策工具視角下中國(guó)社會(huì)組織培育政策文本量化分析

摘要：本研究基于2013—2023年中國(guó)國(guó)家層面社會(huì)組織培育政策文本，構(gòu)建“政策工具—發(fā)展目標(biāo)”二維分析框架，運(yùn)用Nvivo軟件進(jìn)行文本分析。結(jié)果表明，政策工具失衡，環(huán)境型工具占比過(guò)高，供給型工具的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)與設(shè)施支持不足，需求型工具應(yīng)用薄弱；社會(huì)組織發(fā)展目標(biāo)側(cè)重能力建設(shè)與專(zhuān)業(yè)化，公信力及社會(huì)治理參與明顯不足；現(xiàn)有工具對(duì)提升公信力、社會(huì)治理參與的效能有限。對(duì)此提出優(yōu)化建議：平衡政策工具配置，強(qiáng)化供給型資源投入與需求型工具創(chuàng)新；統(tǒng)籌四大發(fā)展目標(biāo)，重點(diǎn)完善信息披露、第三方評(píng)估及政社協(xié)同機(jī)制；推動(dòng)工具交叉組合與動(dòng)態(tài)適配，提升政策精準(zhǔn)性。

關(guān)鍵詞：政策工具；社會(huì)組織；培育政策

中圖分類(lèi)號(hào)：D9" 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A""" doi：10.19311/j.cnki.16723198.2025.17.057

0 引言

社會(huì)組織作為實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)的載體，在推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化中具有重要作用。近年來(lái)，我國(guó)出臺(tái)了一系列社會(huì)組織培育政策，取得了顯著的成效，但社會(huì)組織發(fā)展仍然面臨諸多政策難題，表現(xiàn)為政策導(dǎo)向存在結(jié)構(gòu)性失衡，過(guò)度聚焦組織能力提升與專(zhuān)業(yè)化建設(shè)，對(duì)公信力培育及社會(huì)治理參與機(jī)制的支持不足；政策工具應(yīng)用分布不均，導(dǎo)致社會(huì)治理效能弱化與發(fā)展活力受限。這些問(wèn)題反映出當(dāng)前社會(huì)組織培育政策體系與社會(huì)治理需求間的適配性不足，亟須通過(guò)系統(tǒng)性調(diào)整優(yōu)化政策框架，以充分釋放社會(huì)組織在公共服務(wù)供給、矛盾緩解及政社協(xié)同中的潛力。

1 中國(guó)社會(huì)組織培育政策文本分析框架構(gòu)建

中國(guó)社會(huì)組織培育政策指國(guó)家為推動(dòng)社會(huì)組織規(guī)范發(fā)展制定的系統(tǒng)性措施。本研究基于政策工具（X軸）與社會(huì)組織發(fā)展目標(biāo)（Y軸）構(gòu)建二維分析框架，通過(guò)政策工具類(lèi)型與發(fā)展目標(biāo)的交叉維度，系統(tǒng)解析政策文本的核心邏輯。其中，X軸聚焦政府引導(dǎo)社會(huì)組織發(fā)展的多維政策工具，Y軸對(duì)應(yīng)社會(huì)組織在能力建設(shè)、公信力提升、治理參與等領(lǐng)域的多元目標(biāo)維度。

1.1 政策文本來(lái)源與樣本選擇

本研究以2013—2023年間我國(guó)社會(huì)組織培育政策為樣本，數(shù)據(jù)源自國(guó)務(wù)院政策庫(kù)、民政部官網(wǎng)及“北大法寶”數(shù)據(jù)庫(kù)。通過(guò)“社會(huì)組織”“培育”等關(guān)鍵詞檢索，按代表性與靶向性原則篩選出40份有效政策文本。入選標(biāo)準(zhǔn)包括：民政部門(mén)及關(guān)聯(lián)黨政機(jī)關(guān)發(fā)文；內(nèi)容直接關(guān)聯(lián)社會(huì)組織培育；文本類(lèi)型涵蓋法規(guī)、規(guī)劃、通知等規(guī)范性文件；發(fā)布時(shí)間限定于黨的十八大后，以契合構(gòu)建現(xiàn)代社會(huì)組織體制的戰(zhàn)略背景（見(jiàn)表1）。

1.2 X-Y維度的分析框架

本研究構(gòu)建了一個(gè)基于政策工具與社會(huì)組織發(fā)展目標(biāo)的雙維度X-Y分析框架，以實(shí)現(xiàn)對(duì)政策文本內(nèi)容的深度剖析。在此框架中，內(nèi)容分析類(lèi)目被精確設(shè)定為兩個(gè)主要維度下的多個(gè)子類(lèi)別。政策工具維度——環(huán)境型、供給型、需求型工具；社會(huì)組織發(fā)展目標(biāo)維度——提升社會(huì)組織能力、促進(jìn)社會(huì)組織參與社會(huì)治理、推動(dòng)社會(huì)組織專(zhuān)業(yè)化發(fā)展、提升社會(huì)組織公信力[1]。

1.2.1 X維度：政策工具維度

本研究借鑒Rothwell amp; Zegveld的研究成果將供給型、環(huán)境型和需求型三類(lèi)政策工具作為政策分析的Ｘ維度[2]，并在此基礎(chǔ)上細(xì)分為13種次級(jí)工具。其中，供給型政策工具對(duì)社會(huì)組織發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有推動(dòng)作用、需求型政策工具則起到拉動(dòng)作用，而環(huán)境型政策工具更多的是起到間接性的影響作用[3]（見(jiàn)圖1）。

1.2.2 Y維度：社會(huì)組織發(fā)展目標(biāo)維度

從實(shí)際出發(fā)，本文將社會(huì)組織發(fā)展目標(biāo)維度劃分為提升社會(huì)組織能力、促進(jìn)社會(huì)組織參與社會(huì)治理、推動(dòng)社會(huì)組織專(zhuān)業(yè)化發(fā)展、提升社會(huì)組織公信力4種，具體含義（見(jiàn)表2）。

1.2.3 二維分析框架構(gòu)建

基于政策工具和社會(huì)組織發(fā)展目標(biāo)的雙維度的劃分，本文對(duì)篩選出的40份社會(huì)組織培育政策進(jìn)行歸類(lèi)、梳理，最終構(gòu)建中國(guó)社會(huì)組織培育政策工具二維分析框架（見(jiàn)圖2）

2 基于政策工具的中國(guó)社會(huì)組織培育政策文本分析

2.1 政策文本內(nèi)容編碼

本研究通過(guò)嚴(yán)格篩選標(biāo)準(zhǔn)，將從官方渠道獲取的40份社會(huì)組織培育政策文本中提取出280條有效條款，經(jīng)系統(tǒng)編碼后形成政策工具——發(fā)展目標(biāo)二維分析編碼表，精準(zhǔn)解析政策內(nèi)容（見(jiàn)表2）。

2.2 X維度分析

研究表明，2013—2023年中國(guó)社會(huì)組織培育政策工具呈現(xiàn)顯著結(jié)構(gòu)性特征：供給型、環(huán)境型、需求型工具占比分別為33.93%、46.07%、20.00%，其中環(huán)境型工具主導(dǎo)政策體系，體現(xiàn)政府通過(guò)法規(guī)完善、目標(biāo)規(guī)劃等策略構(gòu)建制度保障的治理邏輯；需求型工具應(yīng)用效能顯著弱化，折射出社會(huì)組織發(fā)育遲滯、市場(chǎng)資源配置失靈與行政化供給路徑依賴(lài)的三重約束，其制度性癥結(jié)凸顯了現(xiàn)代化治理轉(zhuǎn)型的結(jié)構(gòu)性矛盾。供給型工具雖占比較重，但存在資源投放精準(zhǔn)度不足、持續(xù)性待優(yōu)化等問(wèn)題，而需求型工具的缺口制約了社會(huì)組織服務(wù)效能釋放。次級(jí)工具層面，人才培養(yǎng)、法規(guī)監(jiān)管及策略性措施應(yīng)用頻率超10%，成為政策發(fā)力重點(diǎn)，而設(shè)施支持、財(cái)稅優(yōu)惠、慈善募捐等工具應(yīng)用不足5%，暴露政策對(duì)硬件支撐與長(zhǎng)效激勵(lì)機(jī)制的忽視，與《中國(guó)社會(huì)組織發(fā)展報(bào)告（2023）》指出的“工具供需錯(cuò)配”現(xiàn)象形成互證，亟待通過(guò)動(dòng)態(tài)調(diào)整工具結(jié)構(gòu)強(qiáng)化政策靶向性。

2.2.1 環(huán)境型政策工具依賴(lài)過(guò)度

中國(guó)社會(huì)組織培育政策中環(huán)境型工具占主導(dǎo)（46.07%），契合政府主導(dǎo)向規(guī)范培育轉(zhuǎn)型的治理邏輯，策略性措施（13.21%）與法規(guī)管制（18.21%）形成“剛性約束+柔性引導(dǎo)”組合拳，但財(cái)稅優(yōu)惠（3.57%）和金融支持（1.79%）等經(jīng)濟(jì)激勵(lì)顯著短缺，尤其作為資金保障基石的金融工具亟待強(qiáng)化。法規(guī)管制高頻應(yīng)用下，社會(huì)組織退出機(jī)制存在制度真空，導(dǎo)致低效組織難以淘汰，亟須立法完善以提升體系健康度與公信力，同時(shí)增強(qiáng)組織合規(guī)運(yùn)作能力。當(dāng)前政策凸顯“重管制輕激勵(lì)”特征，需通過(guò)優(yōu)化財(cái)稅金融工具、健全法律框架實(shí)現(xiàn)制度供給的結(jié)構(gòu)性平衡。

2.2.2 供給型政策工具應(yīng)用不足

在供給型政策工具中，信息支持因互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)賦能成為關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)力（占比10.71%），有效打破社會(huì)組織信息壁壘，推動(dòng)資源共享與管理效能提升，但信息流通不暢仍制約組織內(nèi)外協(xié)同。同時(shí)，人才培養(yǎng)（14.29%）與資金扶持（9.29%）作為“雙輪驅(qū)動(dòng)”重點(diǎn)發(fā)力，而設(shè)施支持僅占1.79%，如專(zhuān)業(yè)場(chǎng)地圖書(shū)室、實(shí)驗(yàn)室、心理咨詢室等的長(zhǎng)期短缺，直接削弱社會(huì)組織服務(wù)供給的專(zhuān)業(yè)性與可持續(xù)性，暴露政策資源配置的結(jié)構(gòu)性失衡。

2.2.3 需求型政策工具嚴(yán)重缺失

需求型政策工具通過(guò)精準(zhǔn)匹配社會(huì)服務(wù)需求，較環(huán)境型工具更高效促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展。數(shù)據(jù)分析顯示，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)（占比12.14%）已成為政策核心抓手，凸顯公共服務(wù)供給模式創(chuàng)新的實(shí)踐轉(zhuǎn)向。但交流合作（3.57%）、慈善募捐與信托（2.86%）等工具應(yīng)用滯后，其促進(jìn)資源整合、提升服務(wù)效能及推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展的潛在價(jià)值未被充分激活，亟須納入政策優(yōu)先序列以實(shí)現(xiàn)工具協(xié)同效應(yīng)。

2.3 Y維度分析

在既有X維度政策工具分類(lèi)框架中，構(gòu)建社會(huì)組織發(fā)展目標(biāo)導(dǎo)向的Y維度，形成政策工具—組織目標(biāo)二維分析框架[4]（見(jiàn)圖3）。使用Nvivo軟件在X維度的基礎(chǔ)上對(duì)Y維度社會(huì)組織發(fā)展目標(biāo)再次進(jìn)行歸類(lèi)，發(fā)現(xiàn)2013—2023年發(fā)布的40份政策文本對(duì)社會(huì)組織發(fā)展目標(biāo)的基本要素“提升社會(huì)組織能力”“推動(dòng)社會(huì)組織專(zhuān)業(yè)化發(fā)展”“促進(jìn)社會(huì)組織參與社會(huì)治理”和“提升社會(huì)組織公信力”4方面均有涉及。

我國(guó)社會(huì)組織政策體系呈現(xiàn)“強(qiáng)能力建設(shè)、重專(zhuān)業(yè)發(fā)展”特征。數(shù)據(jù)顯示，提升社會(huì)組織能力的政策占比51.43%（144條），聚焦破解資金短缺與認(rèn)可度不足等發(fā)展瓶頸，通過(guò)強(qiáng)化資源供給激活社會(huì)組織治理效能。推動(dòng)專(zhuān)業(yè)化發(fā)展的政策占30.36%（85條），著力構(gòu)建專(zhuān)業(yè)服務(wù)能力與多元融資體系，以科學(xué)方法提升社會(huì)問(wèn)題解決效率。相較而言，促進(jìn)社會(huì)治理參與（9.28%）和公信力建設(shè)（8.93%）的政策供給明顯不足，這與擴(kuò)大公民參與渠道、構(gòu)建社會(huì)信任網(wǎng)絡(luò)的治理需求存在差距，需強(qiáng)化政策協(xié)同，以完善社會(huì)組織參與民主決策的機(jī)制保障。

2.4 X-Y維度交叉分析

數(shù)據(jù)顯示，在280條社會(huì)組織培育政策中，社會(huì)組織發(fā)展目標(biāo)中的“提升社會(huì)組織能力”“推動(dòng)社會(huì)組織專(zhuān)業(yè)化發(fā)展”“促進(jìn)社會(huì)組織參與社會(huì)治理”和“提升社會(huì)組織公信力”4個(gè)環(huán)節(jié)均涉及全部3種政策工具類(lèi)型，而政策工具配置均顯現(xiàn)出結(jié)構(gòu)不盡完善的普遍現(xiàn)象。

我國(guó)社會(huì)組織政策工具呈現(xiàn)分類(lèi)施策的差異化特征。在提升能力方面，環(huán)境型（45.83%）與供給型（30.56%）政策主導(dǎo)，策略性措施密集推動(dòng)治理現(xiàn)代化，但存在執(zhí)行碎片化隱憂；專(zhuān)業(yè)化領(lǐng)域以環(huán)境型（51.77%）法規(guī)管制為核心，雖保障合法性卻制約創(chuàng)新活力，供給型（36.47%）人才培養(yǎng)機(jī)制強(qiáng)化專(zhuān)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，但面臨理論與實(shí)踐銜接斷層；社會(huì)治理參與側(cè)重環(huán)境型（50%）與需求型（42.31%）協(xié)同，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)成為破解“數(shù)量擴(kuò)張—能力薄弱”矛盾的關(guān)鍵抓手；公信力建設(shè)則過(guò)度依賴(lài)供給型（72%）信息支持，依托2013—2023年信息化浪潮提升透明度，但需求型工具僅占4%暴露激勵(lì)手段匱乏。整體政策體系凸顯保障性干預(yù)邏輯，需協(xié)調(diào)規(guī)制強(qiáng)度與創(chuàng)新空間以提升綜合效能。

3 結(jié)論與建議

3.1 研究結(jié)論

政策工具是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的核心載體與關(guān)鍵分析維度[5]。基于政策工具理論構(gòu)建分析框架，結(jié)合內(nèi)容分析法對(duì)中國(guó)社會(huì)組織培育政策進(jìn)行解構(gòu)，可系統(tǒng)性揭示政策工具配置失衡、供需結(jié)構(gòu)錯(cuò)位等深層矛盾，精準(zhǔn)診斷政策目標(biāo)與執(zhí)行效果間的體系性缺陷，從而為政策校準(zhǔn)提供科學(xué)優(yōu)化路徑。

我國(guó)社會(huì)組織培育政策存在三重結(jié)構(gòu)性失衡[6]。一是環(huán)境型工具主導(dǎo)（如法規(guī)管制與策略引導(dǎo)）與需求型工具嚴(yán)重短缺（僅占20%），過(guò)度依賴(lài)規(guī)制手段抑制組織活力，亟須強(qiáng)化慈善募捐等經(jīng)濟(jì)激勵(lì)；二是目標(biāo)維度側(cè)重能力建設(shè)與專(zhuān)業(yè)化發(fā)展，對(duì)公信力提升及社會(huì)治理參與的支持不足，導(dǎo)致協(xié)同效應(yīng)弱化；三是政策工具與目標(biāo)適配失當(dāng)，公信力建設(shè)過(guò)度依賴(lài)供給型工具，社會(huì)治理參與雖側(cè)重需求型工具但供給型支持不足10%，暴露政策資源配置錯(cuò)位。深層矛盾折射出政府“風(fēng)險(xiǎn)控制優(yōu)先”的治理邏輯，需構(gòu)建工具組合的動(dòng)態(tài)平衡機(jī)制。

3.2 政策建議

第一，構(gòu)建政策工具協(xié)同體系。建立環(huán)境型、供給型與需求型政策工具的均衡機(jī)制：強(qiáng)化法治環(huán)境與彈性政策，加大場(chǎng)地支持與財(cái)稅激勵(lì)；拓展需求型工具應(yīng)用，通過(guò)公益信托、在線募捐平臺(tái)構(gòu)建多元融資渠道；注重工具間協(xié)同，例如將法治保障與資源供給結(jié)合，形成政策合力。

第二，推進(jìn)多維度發(fā)展目標(biāo)統(tǒng)籌。以能力建設(shè)、專(zhuān)業(yè)化、公信力及社會(huì)治理參與為核心，實(shí)施專(zhuān)項(xiàng)培訓(xùn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定、信用評(píng)價(jià)與決策參與政策；重點(diǎn)通過(guò)財(cái)務(wù)透明化、第三方評(píng)估及公益項(xiàng)目實(shí)踐提升公信力，如定期公開(kāi)財(cái)務(wù)報(bào)告、設(shè)立項(xiàng)目展示平臺(tái)以增強(qiáng)社會(huì)信任。

第三，加強(qiáng)動(dòng)態(tài)化政策實(shí)施策略。強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)適配政策工具，依據(jù)社會(huì)組織類(lèi)型與領(lǐng)域特點(diǎn)差異化施策；構(gòu)建“評(píng)估—反饋—優(yōu)化”閉環(huán)機(jī)制，定期調(diào)整政策組合；鼓勵(lì)創(chuàng)新政策工具與應(yīng)用模式，探索適應(yīng)新挑戰(zhàn)的解決方案，推動(dòng)社會(huì)組織綜合能力躍升。

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