政策工具視角下中國社會組織培育政策文本量化分析

摘要：本研究基于2013—2023年中國國家層面社會組織培育政策文本，構建“政策工具—發展目標”二維分析框架，運用Nvivo軟件進行文本分析。結果表明，政策工具失衡，環境型工具占比過高，供給型工具的經濟激勵與設施支持不足，需求型工具應用薄弱；社會組織發展目標側重能力建設與專業化，公信力及社會治理參與明顯不足；現有工具對提升公信力、社會治理參與的效能有限。對此提出優化建議：平衡政策工具配置，強化供給型資源投入與需求型工具創新；統籌四大發展目標，重點完善信息披露、第三方評估及政社協同機制；推動工具交叉組合與動態適配，提升政策精準性。

關鍵詞：政策工具；社會組織；培育政策

中圖分類號：D9" 文獻標識碼：A""" doi：10.19311/j.cnki.16723198.2025.17.057

0 引言

社會組織作為實現公共目標的載體，在推動國家治理現代化中具有重要作用。近年來，我國出臺了一系列社會組織培育政策，取得了顯著的成效，但社會組織發展仍然面臨諸多政策難題，表現為政策導向存在結構性失衡，過度聚焦組織能力提升與專業化建設，對公信力培育及社會治理參與機制的支持不足；政策工具應用分布不均，導致社會治理效能弱化與發展活力受限。這些問題反映出當前社會組織培育政策體系與社會治理需求間的適配性不足，亟須通過系統性調整優化政策框架，以充分釋放社會組織在公共服務供給、矛盾緩解及政社協同中的潛力。

1 中國社會組織培育政策文本分析框架構建

中國社會組織培育政策指國家為推動社會組織規范發展制定的系統性措施。本研究基于政策工具（X軸）與社會組織發展目標（Y軸）構建二維分析框架，通過政策工具類型與發展目標的交叉維度，系統解析政策文本的核心邏輯。其中，X軸聚焦政府引導社會組織發展的多維政策工具，Y軸對應社會組織在能力建設、公信力提升、治理參與等領域的多元目標維度。

1.1 政策文本來源與樣本選擇

本研究以2013—2023年間我國社會組織培育政策為樣本，數據源自國務院政策庫、民政部官網及“北大法寶”數據庫。通過“社會組織”“培育”等關鍵詞檢索，按代表性與靶向性原則篩選出40份有效政策文本。入選標準包括：民政部門及關聯黨政機關發文；內容直接關聯社會組織培育；文本類型涵蓋法規、規劃、通知等規范性文件；發布時間限定于黨的十八大后，以契合構建現代社會組織體制的戰略背景（見表1）。

1.2 X-Y維度的分析框架

本研究構建了一個基于政策工具與社會組織發展目標的雙維度X-Y分析框架，以實現對政策文本內容的深度剖析。在此框架中，內容分析類目被精確設定為兩個主要維度下的多個子類別。政策工具維度——環境型、供給型、需求型工具；社會組織發展目標維度——提升社會組織能力、促進社會組織參與社會治理、推動社會組織專業化發展、提升社會組織公信力[1]。

1.2.1 X維度：政策工具維度

本研究借鑒Rothwell amp; Zegveld的研究成果將供給型、環境型和需求型三類政策工具作為政策分析的Ｘ維度[2]，并在此基礎上細分為13種次級工具。其中，供給型政策工具對社會組織發展目標的實現具有推動作用、需求型政策工具則起到拉動作用，而環境型政策工具更多的是起到間接性的影響作用[3]（見圖1）。

1.2.2 Y維度：社會組織發展目標維度

從實際出發，本文將社會組織發展目標維度劃分為提升社會組織能力、促進社會組織參與社會治理、推動社會組織專業化發展、提升社會組織公信力4種，具體含義（見表2）。

1.2.3 二維分析框架構建

基于政策工具和社會組織發展目標的雙維度的劃分，本文對篩選出的40份社會組織培育政策進行歸類、梳理，最終構建中國社會組織培育政策工具二維分析框架（見圖2）

2 基于政策工具的中國社會組織培育政策文本分析

2.1 政策文本內容編碼

本研究通過嚴格篩選標準，將從官方渠道獲取的40份社會組織培育政策文本中提取出280條有效條款，經系統編碼后形成政策工具——發展目標二維分析編碼表，精準解析政策內容（見表2）。

2.2 X維度分析

研究表明，2013—2023年中國社會組織培育政策工具呈現顯著結構性特征：供給型、環境型、需求型工具占比分別為33.93%、46.07%、20.00%，其中環境型工具主導政策體系，體現政府通過法規完善、目標規劃等策略構建制度保障的治理邏輯；需求型工具應用效能顯著弱化，折射出社會組織發育遲滯、市場資源配置失靈與行政化供給路徑依賴的三重約束，其制度性癥結凸顯了現代化治理轉型的結構性矛盾。供給型工具雖占比較重，但存在資源投放精準度不足、持續性待優化等問題，而需求型工具的缺口制約了社會組織服務效能釋放。次級工具層面，人才培養、法規監管及策略性措施應用頻率超10%，成為政策發力重點，而設施支持、財稅優惠、慈善募捐等工具應用不足5%，暴露政策對硬件支撐與長效激勵機制的忽視，與《中國社會組織發展報告（2023）》指出的“工具供需錯配”現象形成互證，亟待通過動態調整工具結構強化政策靶向性。

2.2.1 環境型政策工具依賴過度

中國社會組織培育政策中環境型工具占主導（46.07%），契合政府主導向規范培育轉型的治理邏輯，策略性措施（13.21%）與法規管制（18.21%）形成“剛性約束+柔性引導”組合拳，但財稅優惠（3.57%）和金融支持（1.79%）等經濟激勵顯著短缺，尤其作為資金保障基石的金融工具亟待強化。法規管制高頻應用下，社會組織退出機制存在制度真空，導致低效組織難以淘汰，亟須立法完善以提升體系健康度與公信力，同時增強組織合規運作能力。當前政策凸顯“重管制輕激勵”特征，需通過優化財稅金融工具、健全法律框架實現制度供給的結構性平衡。

2.2.2 供給型政策工具應用不足

在供給型政策工具中，信息支持因互聯網技術賦能成為關鍵驅動力（占比10.71%），有效打破社會組織信息壁壘，推動資源共享與管理效能提升，但信息流通不暢仍制約組織內外協同。同時，人才培養（14.29%）與資金扶持（9.29%）作為“雙輪驅動”重點發力，而設施支持僅占1.79%，如專業場地圖書室、實驗室、心理咨詢室等的長期短缺，直接削弱社會組織服務供給的專業性與可持續性，暴露政策資源配置的結構性失衡。

2.2.3 需求型政策工具嚴重缺失

需求型政策工具通過精準匹配社會服務需求，較環境型工具更高效促進社會組織發展。數據分析顯示，政府購買服務（占比12.14%）已成為政策核心抓手，凸顯公共服務供給模式創新的實踐轉向。但交流合作（3.57%）、慈善募捐與信托（2.86%）等工具應用滯后，其促進資源整合、提升服務效能及推動可持續發展的潛在價值未被充分激活，亟須納入政策優先序列以實現工具協同效應。

2.3 Y維度分析

在既有X維度政策工具分類框架中，構建社會組織發展目標導向的Y維度，形成政策工具—組織目標二維分析框架[4]（見圖3）。使用Nvivo軟件在X維度的基礎上對Y維度社會組織發展目標再次進行歸類，發現2013—2023年發布的40份政策文本對社會組織發展目標的基本要素“提升社會組織能力”“推動社會組織專業化發展”“促進社會組織參與社會治理”和“提升社會組織公信力”4方面均有涉及。

我國社會組織政策體系呈現“強能力建設、重專業發展”特征。數據顯示，提升社會組織能力的政策占比51.43%（144條），聚焦破解資金短缺與認可度不足等發展瓶頸，通過強化資源供給激活社會組織治理效能。推動專業化發展的政策占30.36%（85條），著力構建專業服務能力與多元融資體系，以科學方法提升社會問題解決效率。相較而言，促進社會治理參與（9.28%）和公信力建設（8.93%）的政策供給明顯不足，這與擴大公民參與渠道、構建社會信任網絡的治理需求存在差距，需強化政策協同，以完善社會組織參與民主決策的機制保障。

2.4 X-Y維度交叉分析

數據顯示，在280條社會組織培育政策中，社會組織發展目標中的“提升社會組織能力”“推動社會組織專業化發展”“促進社會組織參與社會治理”和“提升社會組織公信力”4個環節均涉及全部3種政策工具類型，而政策工具配置均顯現出結構不盡完善的普遍現象。

我國社會組織政策工具呈現分類施策的差異化特征。在提升能力方面，環境型（45.83%）與供給型（30.56%）政策主導，策略性措施密集推動治理現代化，但存在執行碎片化隱憂；專業化領域以環境型（51.77%）法規管制為核心，雖保障合法性卻制約創新活力，供給型（36.47%）人才培養機制強化專業競爭力，但面臨理論與實踐銜接斷層；社會治理參與側重環境型（50%）與需求型（42.31%）協同，政府購買服務成為破解“數量擴張—能力薄弱”矛盾的關鍵抓手；公信力建設則過度依賴供給型（72%）信息支持，依托2013—2023年信息化浪潮提升透明度，但需求型工具僅占4%暴露激勵手段匱乏。整體政策體系凸顯保障性干預邏輯，需協調規制強度與創新空間以提升綜合效能。

3 結論與建議

3.1 研究結論

政策工具是實現政策目標的核心載體與關鍵分析維度[5]。基于政策工具理論構建分析框架，結合內容分析法對中國社會組織培育政策進行解構，可系統性揭示政策工具配置失衡、供需結構錯位等深層矛盾，精準診斷政策目標與執行效果間的體系性缺陷，從而為政策校準提供科學優化路徑。

我國社會組織培育政策存在三重結構性失衡[6]。一是環境型工具主導（如法規管制與策略引導）與需求型工具嚴重短缺（僅占20%），過度依賴規制手段抑制組織活力，亟須強化慈善募捐等經濟激勵；二是目標維度側重能力建設與專業化發展，對公信力提升及社會治理參與的支持不足，導致協同效應弱化；三是政策工具與目標適配失當，公信力建設過度依賴供給型工具，社會治理參與雖側重需求型工具但供給型支持不足10%，暴露政策資源配置錯位。深層矛盾折射出政府“風險控制優先”的治理邏輯，需構建工具組合的動態平衡機制。

3.2 政策建議

第一，構建政策工具協同體系。建立環境型、供給型與需求型政策工具的均衡機制：強化法治環境與彈性政策，加大場地支持與財稅激勵；拓展需求型工具應用，通過公益信托、在線募捐平臺構建多元融資渠道；注重工具間協同，例如將法治保障與資源供給結合，形成政策合力。

第二，推進多維度發展目標統籌。以能力建設、專業化、公信力及社會治理參與為核心，實施專項培訓、行業標準制定、信用評價與決策參與政策；重點通過財務透明化、第三方評估及公益項目實踐提升公信力，如定期公開財務報告、設立項目展示平臺以增強社會信任。

第三，加強動態化政策實施策略。強調精準適配政策工具，依據社會組織類型與領域特點差異化施策；構建“評估—反饋—優化”閉環機制，定期調整政策組合；鼓勵創新政策工具與應用模式，探索適應新挑戰的解決方案，推動社會組織綜合能力躍升。

主要參考文獻

［1］李春艷.推進社會組織改革發展構建現代社會治理模式——以成都為例[J].中共成都市委黨校學報，2014，（06）：7579.

[2]寧甜甜，張再生.基于政策工具視角的我國人才政策分析[J].中國行政管理，2014，（04）：8286.

[3]李丹丹.廣州市政府培育社會組織的政策工具研究[D].華南理工大學，2021.

[4]何強，陳菲，王映紅，等.基于政策工具視角的我國老年健康服務業政策分析[J].醫學與社會，2020，33（06）：4752.

[5]李曉穎.夜間經濟政策量化分析及發展潛力評價研究[D].中央財經大學，2022.

[6]牛蓉.后扶貧時代農村欠發達地區社會資本的結構性缺陷與重構路徑[J].山西農經，2021，（13）：47.