鄉(xiāng)村振興中基層人才的主體替代與能力提升

作為破解基層治理困境的重要途徑，鄉(xiāng)村振興順應(yīng)了新時代廣大農(nóng)民的新期待，生動詮釋了堅持以人民為中心的發(fā)展思想。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略亟需有效提高基層治理效能。然而在過去一段時間內(nèi)，相關(guān)研究多聚焦于“體系”或“制度”層面，而忽視基層治理能力研究。構(gòu)建現(xiàn)代化治理體系，必須具備強大的治理能力[1]。治理能力的關(guān)鍵在于治理主體，即治理所需要的人才。本研究通過對中西部地區(qū)人口流動的縱向分析和各類人才的橫向?qū)Ρ龋到y(tǒng)性地探討了鄉(xiāng)村干部在鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中的關(guān)鍵作用，進(jìn)而得出結(jié)論：鄉(xiāng)村干部是基層人才結(jié)構(gòu)中的關(guān)鍵支點；推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須提升鄉(xiāng)村干部的能力。

一、理論對話與研究進(jìn)路

中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中明確指出，要把人力資本開發(fā)放在首要位置，暢通智力、技術(shù)、管理下鄉(xiāng)通道[2]。圍繞“誰來振興鄉(xiāng)村”這一核心命題，學(xué)界形成了多元化的理論認(rèn)知與實踐路徑探索，呈現(xiàn)出主體性建構(gòu)的學(xué)術(shù)爭鳴態(tài)勢。

從主體性理論視角出發(fā)，當(dāng)前研究主要形成三種范式分野。第一類研究強調(diào)農(nóng)民主體本位論，認(rèn)為鄉(xiāng)村振興本質(zhì)上是以農(nóng)民為主體的現(xiàn)代化進(jìn)程。持此觀點的學(xué)者從多個角度展開論證：在實踐層面，農(nóng)民通過參與農(nóng)業(yè)農(nóng)村項目實現(xiàn)主體性在場；在價值層面，農(nóng)民作為成果的共享主體具有利益攸關(guān)性；在評價層面，農(nóng)民基于在地經(jīng)驗形成治理效能評估的話語權(quán)[3]。另有研究揭示，新時代重構(gòu)農(nóng)民主體性需要以經(jīng)濟(jì)激勵解決農(nóng)民參與動力不足的問題，并通過提高農(nóng)民認(rèn)知及參與能力喚醒其主體意識[4]。還有研究指出，引入現(xiàn)代性要素再造以農(nóng)民為主體的市場組織機制、經(jīng)營機制與利益分配機制，可以促進(jìn)農(nóng)民在鄉(xiāng)村經(jīng)營中的市場主體身份的生成、經(jīng)營主體能力的提升以及主體發(fā)展動力的激發(fā)[5]。第二類研究聚焦退休返鄉(xiāng)能人的治理效能，試圖在傳統(tǒng)鄉(xiāng)紳治理與現(xiàn)代治理體系之間尋求接榫點。作為農(nóng)村基層治理重要的非制度性主體，退休返鄉(xiāng)能人能夠匯聚社會多方力量、統(tǒng)籌社會資本[。在經(jīng)歷傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢與鄉(xiāng)土文化的深度互嵌以及近代鄉(xiāng)賢與鄉(xiāng)村社會的多維脫嵌后，退休返鄉(xiāng)能人現(xiàn)已發(fā)展成為貫徹落實國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵力量[。當(dāng)然，目前退休返鄉(xiāng)能人在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進(jìn)程中依然面臨多重困境，需要通過雙軌并進(jìn)，強化退休返鄉(xiāng)能人的合法性與身份認(rèn)同；完善組織治理機制，維護(hù)多元主體共生關(guān)系；培植文化根基，重塑退休返鄉(xiāng)能人的治村內(nèi)生性動力；協(xié)調(diào)利益分配，構(gòu)建多元主體和諧共治格局[8]。第三類研究強調(diào)社會資本在鄉(xiāng)村振興中的引擎作用。作為一種內(nèi)置于社會結(jié)構(gòu)之中的特殊資源，社會資本與農(nóng)村人居環(huán)境多元主體合作治理具有底層邏輯、目標(biāo)設(shè)定以及功能導(dǎo)向等多維度的“天然”契合性[9。有學(xué)者基于個案研究發(fā)現(xiàn)：小農(nóng)戶依賴村莊社會資本，在信任、互助中實現(xiàn)土地內(nèi)部流轉(zhuǎn)，在互惠中開展生產(chǎn)管理，這樣的社會支持系統(tǒng)促進(jìn)小農(nóng)戶生產(chǎn)低成本持續(xù)運行[10]。還有學(xué)者基于發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)村實地調(diào)研數(shù)據(jù)，提出鄉(xiāng)村振興實施過程中應(yīng)注意農(nóng)村社區(qū)社會資本的培育和積累，同時提升農(nóng)村社區(qū)獲取更多資金、政策和人才等外部資源支持的能力[11]。但近年來的研究表明，社會資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村動力明顯不足[12]

還有其他研究成果顯示，回流創(chuàng)業(yè)是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措，鼓勵城市農(nóng)民工回流創(chuàng)業(yè)能夠有效促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加農(nóng)村就業(yè)機會、改善農(nóng)民生活水平。農(nóng)村基層黨組織是黨領(lǐng)導(dǎo)下的鄉(xiāng)村治理重要力量，具有政策宣傳、組織協(xié)調(diào)、社會服務(wù)等多方面職責(zé)，因此黨組織需要加強自身建設(shè)，培養(yǎng)和選拔優(yōu)秀的帶頭人，發(fā)揮其在鄉(xiāng)村振興中的引領(lǐng)作用。此外，社會工作者可以參與社區(qū)建設(shè)、農(nóng)民培訓(xùn)、社會組織發(fā)展等方面的工作，為鄉(xiāng)村振興提供專業(yè)化的支持和服務(wù)。

不可否認(rèn)，在鄉(xiāng)村變遷背景下，培育新型職業(yè)農(nóng)民、發(fā)揮退休返鄉(xiāng)能人的作用、引進(jìn)社會資本、鼓勵農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、吸納社會工作者、引導(dǎo)畢業(yè)生從事“三支一扶”服務(wù)等都是可行的對策。然而，以上方式中的大部分屬于人才的“增量”改革（從“無”到“有\(zhòng)"）。與此相比，通過人才的“存量”改革，即激活“鄉(xiāng)村干部”這一本土人力資源，只需較低成本便可獲得更大效益。這就需要踐行“基層黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興”的思路。通過全面推動基層黨的建設(shè)提質(zhì)增效，強化基層黨組織的政治功能和組織功能并提升其組織力量，鄉(xiāng)村干部成為了鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵支點。因此，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興必須同時實現(xiàn)鄉(xiāng)村干部的能力提升。

二、人口流動與鄉(xiāng)村治理的檀變

費孝通提出的“鄉(xiāng)土中國”概念揭示了傳統(tǒng)社會結(jié)構(gòu)的形成機理，其本質(zhì)是以土地為核心的生產(chǎn)方式與宗法制度共同構(gòu)建的封閉性社會系統(tǒng)。“鄉(xiāng)土社會在地方性的限制下成了生于斯、死于斯的社會。常態(tài)的生活是終老是鄉(xiāng)”[13]農(nóng)耕文明中的這種超穩(wěn)定形態(tài)在20世紀(jì)后期遭遇現(xiàn)代性沖擊，開啟了從“鄉(xiāng)土中國”向“城鄉(xiāng)中國”的范式轉(zhuǎn)型。人口流動作為這一轉(zhuǎn)型的特有表征，呈現(xiàn)出三階段演進(jìn)特征：1978—1992年的就地城鎮(zhèn)化階段、1992—2000年的跨區(qū)域流動階段、2000年后的全域城市化階段，形成了高流動性的“遷徙中國”格局[14]。這種時空壓縮的流動過程重塑了城鄉(xiāng)人口分布格局，并深刻改變了鄉(xiāng)村社會的治理基礎(chǔ)。

（一）制度變遷下的農(nóng)村人口外流

改革開放初期的人口流動具有顯著的政策導(dǎo)向特征。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實施后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力提升產(chǎn)生的“擠出效應(yīng)”與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展形成的“吸納效應(yīng)”相互作用，成為人口轉(zhuǎn)移的初始動力。1984—1988年間鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納5566萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動力的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象[15]，本質(zhì)上是制度變遷背景下農(nóng)村要素市場化改革的產(chǎn)物。這種“離土不離鄉(xiāng)”轉(zhuǎn)移模式在緩解人地矛盾的同時，形成了農(nóng)村工業(yè)化與城鎮(zhèn)化協(xié)同發(fā)展的獨特路徑。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的制度優(yōu)勢具有時空局限性，其產(chǎn)權(quán)模糊、技術(shù)滯后等內(nèi)生缺陷在市場深化過程中逐漸顯現(xiàn)，為后續(xù)人口大規(guī)模跨區(qū)域流動埋下伏筆。

1992年確立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)，標(biāo)志著人口流動進(jìn)人市場主導(dǎo)階段。隨后中國于1994年實施了分稅制改革。該改革將中央與地方政府之間的稅收明確劃分，把最要緊的、大頭的稅放到中央，保證中央的收入，奠定了此后中央與地方的財政關(guān)系格局。這種改革導(dǎo)致地方政府的財政收入比重大幅下降。然而，由于經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展與城市化的推進(jìn)，地方政府面臨著越來越多的事務(wù)，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共安全、環(huán)境保護(hù)等，因此財政開支逐漸增加。為了彌補開支缺口，地方政府不得不采取土地財政策略，將土地作為財政收入的主要來源之一。由于城區(qū)土地有限，城市規(guī)模擴張變得不可避免。由此可見，分稅制改革所引發(fā)的財政壓力傳導(dǎo)機制，加速了人口城市化進(jìn)程。地方政府通過土地城市化獲取預(yù)算外收入的策略選擇，形成“以地謀發(fā)展”的路徑。

與此同時，《中華人民共和國土地管理法》實施后，農(nóng)村土地的非農(nóng)化流轉(zhuǎn)被嚴(yán)格限制，倒逼農(nóng)業(yè)人口向城市工商業(yè)轉(zhuǎn)移。這種制度性推力與沿海地區(qū)工業(yè)化形成的拉力共同作用，農(nóng)民工數(shù)量不斷增加[16]。人口流動模式從“候鳥式”短期遷移向“家庭式”長期遷移轉(zhuǎn)變，這反映出勞動力商品化程度的深化。總體來看，21世紀(jì)以來的人口城市化主要體現(xiàn)為兩方面：一是“異地城市化”，即農(nóng)村人口跨省或跨區(qū)域流動到其他地區(qū)的城市，尋求更好的工作機會和生活條件；二是“就地城市化”，指農(nóng)村人口在自己所在地區(qū)內(nèi)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用竦倪^程。兩種城市化在市場經(jīng)濟(jì)的大潮中相互作用，人口城市化被迅速推進(jìn)，農(nóng)民工的規(guī)模也快速增長。2001—2012年間農(nóng)民工規(guī)模年均增長600萬人的數(shù)據(jù)[17]，既印證了城市化加速的客觀趨勢，也暴露出農(nóng)村人口持續(xù)凈流出的深層矛盾。

（二）人口空心化衍生的治理困境

由于取消農(nóng)業(yè)稅和實施新農(nóng)村建設(shè)，國家公共財政越來越多地覆蓋鄉(xiāng)村，農(nóng)民不再只被國家“取”財政收入，而是獲得了更多的中央財政支持和其他資源投入。也正因為農(nóng)村從上級獲取支持，村級治理中的自治成分相對減少，鄉(xiāng)村需要按照上級要求來執(zhí)行任務(wù)和實施政策。這一現(xiàn)象可能導(dǎo)致一些問題，例如村級決策的靈活性和專業(yè)性減弱，村民的參與度和自治能力下降。隨著城市化過程中農(nóng)村人口的減少，一些村莊甚至陷入了“無人治理”的境地。比如：居民之間的互動、合作和協(xié)調(diào)能力減弱，社區(qū)自治的能力降低；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)減少，農(nóng)田荒蕪，村莊的基礎(chǔ)設(shè)施缺少建設(shè)和維護(hù)資金；學(xué)校、醫(yī)院、交通等公共設(shè)施的運營和服務(wù)受到限制，農(nóng)村居民的生活品質(zhì)下降。

盡管從總體上而言，新農(nóng)村建設(shè)取得了顯著成就，但包括人力資源在內(nèi)的各種資源從小城市向大都市流動，由鄉(xiāng)村向城鎮(zhèn)集中，農(nóng)村地區(qū)普遍存在人口空心化現(xiàn)象，并呈現(xiàn)出中部gt;東部 西部的分布態(tài)勢。從區(qū)域整體來看，西部地區(qū)2022年的城鎮(zhèn)化率為 58.32% ，同期中部地區(qū)為 60.67% ，東部地區(qū)為 75.24% ，全國平均城鎮(zhèn)化率為 65.22%^[18] 。這種空間異質(zhì)性導(dǎo)致中西部鄉(xiāng)村陷入“人力資本流失-治理能力弱化-發(fā)展機會縮減”的惡性循環(huán)。根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的《2024年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》顯示，農(nóng)民工總量繼續(xù)增加，2024年全國農(nóng)民工總量29973萬人，其中青壯年占絕大多數(shù)。這表明鄉(xiāng)村人口年齡結(jié)構(gòu)的“倒金字塔化”已成常態(tài)。“386199部隊”的留守群體在知識儲備、能力鍛造和技術(shù)應(yīng)用等方面存在顯著短板。

農(nóng)村人口空心化可能給農(nóng)村發(fā)展帶來諸多潛在風(fēng)險[19]，主要體現(xiàn)在：首先，農(nóng)村治理往往需要面對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)等問題，而人才流失導(dǎo)致能人缺乏，這些問題很難得到有效解決。其次，年輕力壯的農(nóng)村勞動力大量流出，農(nóng)村留下的多是老年人和兒童，這種年齡結(jié)構(gòu)失衡使得大部分農(nóng)村居民在技術(shù)和知識方面的積累相對不足。年邁的農(nóng)村居民面對復(fù)雜的管理問題，缺乏足夠的體力和精力來解決。再次，隨著城市化的推進(jìn)，城鎮(zhèn)對于資源和機會的吸引力逐漸加強，農(nóng)村居民的價值觀和生活方式也發(fā)生了很大的變化。很多農(nóng)村居民希望通過外出打工來獲得更多的收入和更好的生活條件，而對于農(nóng)村發(fā)展和治理的意識相對較弱，這使得農(nóng)村居民在農(nóng)村治理中往往缺乏積極主動的參與，使農(nóng)村治理難以有效進(jìn)行

三、治理主體現(xiàn)代化的應(yīng)然之路與實然困境

作為一項實踐活動，國家治理包含了國家治理主體、國家治理客體和國家治理內(nèi)容這三個方面。其中國家治理內(nèi)容又可以細(xì)分為國家治理目標(biāo)、國家治理方式、國家治理手段。因此，從傳統(tǒng)治理向現(xiàn)代治理的轉(zhuǎn)型視角來看，國家治理現(xiàn)代化包含著主體、客體、目標(biāo)、方式和手段五個方面的現(xiàn)代化。但在這幾個方面中，作為“火車頭”和“牛鼻子”的治理主體的現(xiàn)代化則最為關(guān)鍵。

（一）治理主體現(xiàn)代化的應(yīng)然之路

唯物史觀認(rèn)為，在生產(chǎn)力的諸要素中，勞動者是最活躍的因素，起著主導(dǎo)作用。在實踐論和認(rèn)識論中，馬克思主義經(jīng)典作家也一再強調(diào)人的主觀能動性。因此，治理主體在國家治理中處于中心地位，離開治理主體，國家治理活動就無法開展。這種特殊地位集中體現(xiàn)在治理主體是國家治理活動的發(fā)動者、推進(jìn)者、主導(dǎo)者，為了達(dá)到其理想的治理目標(biāo)，通過運用治理手段和治理方式自主性、能動性、創(chuàng)造性地改造治理客體。由此可見，治理主體作為核心要素、第一位的要素，主導(dǎo)著其他四個方面。如何選擇治理客體，達(dá)到什么樣的治理目標(biāo)，采用什么樣的治理手段和方式都決定于和受制于治理主體。因此，國家治理現(xiàn)代化關(guān)鍵在于治理主體的現(xiàn)代化。

在傳統(tǒng)社會里，國家治理主體是單一化的，統(tǒng)治權(quán)力或者說治理權(quán)力只能為統(tǒng)治階級或政府所享有。就鄉(xiāng)村治理而言，在我國封建社會，農(nóng)民占人口的絕大多數(shù)，是統(tǒng)治階級的治理對象。而到了現(xiàn)代社會，除了政府之外，各種社會組織、團(tuán)體和公民不僅可以通過自治參與公共治理，而且可以通過其他合法途徑直接參與國家治理。因此，現(xiàn)代治理強調(diào)合作、協(xié)商和共治。治理主體現(xiàn)代化就是要擺脫專制統(tǒng)治和人治模式，揚棄少數(shù)人的治理，并不斷走向多數(shù)人的民主治理，形成多元化的治理主體結(jié)構(gòu)。正因為如此，在新舊制度的交替之際，總是出現(xiàn)這樣的革命那樣的改革，但凡成功的革命都是贏得了農(nóng)民的支持，而不是將農(nóng)民作為被統(tǒng)治、被壓榨的對象。在新民主主義革命時期，農(nóng)民是革命主力軍；新中國成立后，農(nóng)民是土地革命的主體；在家庭聯(lián)產(chǎn)承包制改革中，農(nóng)民也是發(fā)起者、參與者和受惠者。從這個意義上說，在近現(xiàn)代社會農(nóng)民是鄉(xiāng)村治理的主體之。

農(nóng)民是鄉(xiāng)村建設(shè)最重要的主體。鄉(xiāng)村是身處其中的農(nóng)民之鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村發(fā)展始終應(yīng)當(dāng)是體現(xiàn)居于其中的農(nóng)民主體性的發(fā)展。農(nóng)民之于農(nóng)村，正如市民之于城市一樣，兩者互為一體、相互依賴，無農(nóng)民便談不上有農(nóng)村，所以自古以來，農(nóng)民就是鄉(xiāng)村治理的核心要素。在人民當(dāng)家做主的今天，鄉(xiāng)村振興更要尊重農(nóng)民的主人翁地位，鼓勵并發(fā)揮農(nóng)民的首創(chuàng)精神。

（二）農(nóng)民作為治理主體的實然困境

從以上的應(yīng)然層面分析可知，農(nóng)民作為鄉(xiāng)村治理的主體，是鄉(xiāng)村發(fā)展的受益者。只有調(diào)動億萬農(nóng)民群眾的積極性、主動性和創(chuàng)造性，讓農(nóng)民在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中有獲得感，才能真正實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。然而現(xiàn)實中農(nóng)民不僅沒有充分發(fā)揮應(yīng)有的作用，而且在資本大潮中逐漸被邊緣化。

一方面，農(nóng)民人口不僅在數(shù)量上減少，而且在質(zhì)量上降低。正如前文所分析，在改革開放以來的鄉(xiāng)村變遷過程中，農(nóng)村人口空心化加劇。農(nóng)村人口空心化即是指農(nóng)民人口空心化。從前占國家總?cè)丝?70% 以上的農(nóng)業(yè)人口數(shù)量連年減少，并且農(nóng)村非農(nóng)化遷移人口內(nèi)部不斷“更新”，未實現(xiàn)市民化的老年農(nóng)村流動人口返鄉(xiāng)使得少兒與老年人比重上升[20]，出現(xiàn)農(nóng)村人口呈現(xiàn)“兩頭大、中間小”的畸形結(jié)構(gòu)，不符合人口發(fā)展的正常規(guī)律。隨著農(nóng)民人口數(shù)量的減少，農(nóng)民人口質(zhì)量也在降低。農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后，產(chǎn)業(yè)發(fā)展培育不足，這使得農(nóng)村人才和青壯年能人不斷流失，留守兒童、留守老人、留守婦女“三留守”問題突出，農(nóng)村人力資本存量下降、勞動力質(zhì)量退化。

另一方面，流動著的農(nóng)民群體在鄉(xiāng)村治理中的主體性缺場。不難理解，在外流動的農(nóng)民工對于振興鄉(xiāng)村的愿望是強烈的，但同時他們的參與熱情也較低。首先，分散的小農(nóng)戶無法有效對接市場，而且這種分散模式面臨著巨大的市場風(fēng)險，往往競爭不過實力雄厚的工商資本。其次，鄉(xiāng)村失序性使農(nóng)民群體無法有效對接國家資源。農(nóng)業(yè)稅取消以來，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的下鄉(xiāng)資源逐漸增多，但是流動的農(nóng)民加劇了村莊系統(tǒng)內(nèi)部失序，從而導(dǎo)致農(nóng)民之間的信息交換成本不斷增加，最終加深了農(nóng)民群體對接國家資源的難度。再次，農(nóng)民受動性使農(nóng)民群體無法有效對接城鎮(zhèn)化。戶籍制度的限制使得農(nóng)民工無法真正融入城市。當(dāng)進(jìn)城農(nóng)民無法真正融入城市時，鄉(xiāng)村只能作為具有蓄水池功能的系統(tǒng)而存在。這一形式的“返鄉(xiāng)農(nóng)民工”盡管會在某種程度上帶動農(nóng)村生產(chǎn)生活方式的改變，卻也可能導(dǎo)致鄉(xiāng)村內(nèi)部的分化和貧困問題的轉(zhuǎn)移。

四、替代性主體的生成邏輯

在鄉(xiāng)村人才大量外流的大背景下，要推進(jìn)法治、德治、自治深度融合，必然需要發(fā)揮政治的引領(lǐng)功能，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的鄉(xiāng)村干部是一支關(guān)鍵力量，承擔(dān)著替代性主體作用。

（一）當(dāng)前基層治理主體的橫向觀察

1.基層政府。作為鄉(xiāng)村治理的主體，基層政府（主要指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）在鄉(xiāng)村治理中主要起政策指導(dǎo)和資源分配作用。在“國家-社會”的框架和視野下，國家權(quán)力通過政府機構(gòu)直接或間接地介入農(nóng)村。即使在農(nóng)業(yè)稅取消后，各類惠農(nóng)補貼和資源下鄉(xiāng)政策也將農(nóng)村納入國家治理結(jié)構(gòu)之中。

2.民間組織。作為一種新興的社會力量，民間組織是國家力量的重要補充。目前包括以下幾個方面：首先是歷史傳承下來的家族組織、鄰里組織等；其次是在市場機制下成長起來的民辦非企業(yè)組織，包括民辦學(xué)校、養(yǎng)老院、醫(yī)院等；再次是經(jīng)濟(jì)型社會組織，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動提供服務(wù)和支持的團(tuán)體，如農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民合作社等。

3.村黨支部和村委會。村黨支部是黨在農(nóng)村的最基層組織，承擔(dān)著政治引領(lǐng)功能，黨的基層組織在黨建引領(lǐng)方面的作用突出。而村委會是村民選舉產(chǎn)生的進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，是鄉(xiāng)村民主管理的“基石”。

（二）鄉(xiāng)村干部成為鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵性力量

在以上幾類主體中，民間組織力量弱小，許多村莊的公共空間不斷萎縮與衰退[21]，農(nóng)村教育醫(yī)療領(lǐng)域難以留住青年專業(yè)人才，呈現(xiàn)出老齡化現(xiàn)象。如在崗的鄉(xiāng)村醫(yī)生大部分已步入老年階段。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，如何振興鄉(xiāng)村的教育和醫(yī)療成為擺在基層政府面前的一項重要工作。農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民合作社等組織在東部發(fā)達(dá)地區(qū)數(shù)量較多、運轉(zhuǎn)較好，在中西部地區(qū)發(fā)展則相對緩慢。大力發(fā)展這些新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，還需要國家的政策支持和幫扶作用。因此這個主體性的重任就落在基層政府、村黨支部和村委會身上。基層鄉(xiāng)村干部在政策制定及其執(zhí)行過程中起到聯(lián)系上級政府和老百姓的作用，無論是在政治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)改革、文化傳承和環(huán)境治理上，群體內(nèi)的各個成員形成整體，相互依賴并通力合作[22]

五、鄉(xiāng)村干部的角色定位與面臨的現(xiàn)實困境

在鄉(xiāng)村治理體系重構(gòu)進(jìn)程中，鄉(xiāng)村干部群體承載著制度性期待與實踐性壓力的雙重負(fù)荷。作為國家治理體系與鄉(xiāng)土社會的中介者，其角色定位既受制度架構(gòu)的剛性約束，也面臨治理情境的動態(tài)挑戰(zhàn)。這種結(jié)構(gòu)性張力使得鄉(xiāng)村干部既成為鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵行動者，又淪為治理矛盾的集中承載者，呈現(xiàn)出顯著的“制度性悖論”特征。

（一）鄉(xiāng)村干部的角色定位

在整個鄉(xiāng)村變遷過程中，在返鄉(xiāng)農(nóng)民工、社會組織和社會工作者、鄉(xiāng)村干部等形成的人才結(jié)構(gòu)中，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的鄉(xiāng)村干部具有很強的政治性、組織性和紀(jì)律性，是重要的鄉(xiāng)村振興基層治理主體。其角色定位主要表現(xiàn)在以下兩個方面：其一，鄉(xiāng)村干部是鄉(xiāng)土地區(qū)的守護(hù)者。除了法律規(guī)定和黨內(nèi)制度要求的地域回避之外，在我國大多數(shù)地區(qū)，特別在廣大中西部省份的縣域范圍內(nèi)，縣鄉(xiāng)基層干部多數(shù)來源于本地。一方面，在公務(wù)員制度實施前，畢業(yè)生分配制度傾向于“分配到原籍工作”；另一方面，在公務(wù)員制度實施后，由于外地人進(jìn)入當(dāng)?shù)毓ぷ鲿嬖谡Z言和文化上的障礙，本地的基層公務(wù)員職位更容易吸引本土人才報考。因此，鄉(xiāng)村干部大都有濃厚的鄉(xiāng)土情結(jié)，非常在意并關(guān)心自己家鄉(xiāng)的發(fā)展，愿意并忠誠地服務(wù)和回報家鄉(xiāng)的人民。其二，鄉(xiāng)村干部是農(nóng)民利益的代表者。不同于社會資本或退休返鄉(xiāng)能人等社會力量，黨領(lǐng)導(dǎo)下的鄉(xiāng)村干部接受馬克思主義理論熏陶，熟知黨的路線方針政策，能動性地發(fā)揮主心骨的作用，同時要踐行黨全心全意為人民服務(wù)的宗旨，確保農(nóng)村發(fā)展不偏離黨和國家的發(fā)展方向和奮斗目標(biāo)。黨的十八大以來，黨對鄉(xiāng)村干部的紀(jì)律要求更加嚴(yán)格，鄉(xiāng)村干部必須保護(hù)農(nóng)民群眾的合法利益，謀求農(nóng)民群眾根本利益和長遠(yuǎn)利益。

（二）鄉(xiāng)村干部面臨的現(xiàn)實困境

提升鄉(xiāng)村干部的治理能力面臨幾個現(xiàn)實窘境。首先，鄉(xiāng)村干部在年齡結(jié)構(gòu)上逐漸老化。由于“晉升天花板”的存在，基層公務(wù)員要想得到職務(wù)晉升很不容易，只有少數(shù)干部經(jīng)過漫長時間的歷練才有可能走上領(lǐng)導(dǎo)崗位。在江西省W縣調(diào)研期間，筆者發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的年齡普遍在40歲上下，職能部門科級領(lǐng)導(dǎo)的年齡主要在45歲上下，縣級主要領(lǐng)導(dǎo)年齡則在50歲上下，其他非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的干部分布在各個年齡階段。而在不少村莊里，中青年人口外流導(dǎo)致“人口空心化”，村民們很難找到年富力強的人來擔(dān)任村干部，因此我們往往看到村干部年齡普遍在60歲上下。其次，鄉(xiāng)村干部在自我認(rèn)識中缺乏自信。改革開放以來農(nóng)村人口外流的進(jìn)程也是農(nóng)民職業(yè)逐漸分化的過程，大部分的農(nóng)村外流人口轉(zhuǎn)向工商業(yè)領(lǐng)域，部分人甚至融人了城市并賺取了財富，成為進(jìn)城的“成功人士”。許多人即使在城市里沒有賺到錢，但開闊了眼界、提高了能力，而留在農(nóng)村的職業(yè)群體則失去了這樣的機會。因此，長期以城市為中心的發(fā)展模式將城鄉(xiāng)差別越拉越大，扎根于基層地區(qū)的職業(yè)群體普遍被邊緣化，包括鄉(xiāng)村干部在內(nèi)的許多人都自我感覺到“不能與世界同步”。最后，鄉(xiāng)村干部在工作過程中容易產(chǎn)生倦怠。中央針對農(nóng)村實施了一系列惠農(nóng)政策，并通過鄉(xiāng)村干部具體落實到位，在上級政策的貫徹落實過程中鄉(xiāng)村干部又相應(yīng)地被增加了一系列的評價考核。為了應(yīng)付各種各樣的檢查，鄉(xiāng)村干部耗費了大量精力。

六、提升鄉(xiāng)村干部治理能力的路徑

鄉(xiāng)村干部作為鄉(xiāng)村振興中不可或缺的替代性主體和基層治理現(xiàn)代化的重要推動者，其能力的全面提升是實現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理和可持續(xù)發(fā)展的核心保障。針對當(dāng)前鄉(xiāng)村干部群體在年齡結(jié)構(gòu)、知識技能、工作負(fù)擔(dān)及職業(yè)發(fā)展等方面面臨的現(xiàn)實困境，亟需構(gòu)建系統(tǒng)化、多維度的能力提升路徑，激發(fā)治理活力、提升履職效能。

（一）強化政治引領(lǐng)與政策執(zhí)行力建設(shè)

政治能力是各級干部的核心能力，同樣也是鄉(xiāng)村干部的基礎(chǔ)性能力，是確保鄉(xiāng)村振興正確方向、有效落實黨和國家政策的前提。首先，堅持問題導(dǎo)向和實踐導(dǎo)向。要持續(xù)開展黨的創(chuàng)新理論的學(xué)習(xí)，緊密結(jié)合鄉(xiāng)村振興實踐，引導(dǎo)鄉(xiāng)村干部深刻理解國家大政方針、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的核心要義及其地方實踐路徑，提升其政治判斷力、政治領(lǐng)悟力、政治執(zhí)行力。其次，加強中央有關(guān)“三農(nóng)”問題的政策解讀與執(zhí)行方法培訓(xùn)，幫助鄉(xiāng)村干部準(zhǔn)確理解鄉(xiāng)村振興及其相關(guān)方面的政策精神，尤其要幫助他們結(jié)合本土實際來推進(jìn)政策落實的本領(lǐng)。最后，持續(xù)加強農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，通過規(guī)范組織生活、提升支部書記“頭雁”能力、優(yōu)化黨員隊伍結(jié)構(gòu)等舉措，切實發(fā)揮基層黨組織的政治引領(lǐng)、組織動員、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能，使鄉(xiāng)村干部在黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興中更好地凝聚人心，整合各類資源，進(jìn)而推動本地的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

（二）推進(jìn)專業(yè)化與知識技能迭代升級

面對知識更新加速和治理復(fù)雜性增加的挑戰(zhàn)，鄉(xiāng)村干部亟需實現(xiàn)知識結(jié)構(gòu)和治理技能的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。首先，構(gòu)建分層分類培訓(xùn)體系。對于新任職年輕干部，要強化基層工作方法、群眾工作藝術(shù)、農(nóng)村政策法規(guī)、基礎(chǔ)辦公技能等崗前培訓(xùn)。對于“老鄉(xiāng)鎮(zhèn)”干部，注重經(jīng)驗傳承，鼓勵他們發(fā)揮“傳幫帶”作用，同時激勵他們學(xué)習(xí)新知識、新技能，克服“本領(lǐng)恐慌”。其次，創(chuàng)新培訓(xùn)方式與載體。采取“請進(jìn)來”（尤其需要邀請優(yōu)秀實踐者授課）與“走出去”（組織到鄉(xiāng)村振興示范村考察交流）相結(jié)合的方式，充分利用在線學(xué)習(xí)平臺、遠(yuǎn)程教育等數(shù)字化手段，擴大培訓(xùn)覆蓋面、增強培訓(xùn)靈活性。最后，鼓勵實踐學(xué)習(xí)與經(jīng)驗交流。對于鄉(xiāng)村干部而言，鄉(xiāng)村振興是一項實實在在的實踐性事業(yè)，因此有必要大力支持鄉(xiāng)村干部參與重點項目實踐、在涉農(nóng)的企事業(yè)單位掛職鍛煉，從而在實踐中增長才干。

（三）推進(jìn)優(yōu)化治理效能與考核評價機制

提升治理效能是能力提升的落腳點，同時需要科學(xué)的考核激勵機制以減輕鄉(xiāng)村干部的負(fù)擔(dān)并激發(fā)他們的內(nèi)在動力。一方面，深化鄉(xiāng)村社會的治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。目前，基層社會矛盾仍然頻發(fā)，一些在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中引發(fā)的信訪事件給鄉(xiāng)村干部帶來巨大壓力，這就需要提升鄉(xiāng)村干部矛盾糾紛化解能力。鄉(xiāng)村社會的許多矛盾通常與農(nóng)民的日常生產(chǎn)、生活緊密相關(guān)，可以充分利用村民小組長、“兩代表一委員”、老干部、老黨員、大學(xué)生村官等鄉(xiāng)村內(nèi)部力量作用，形成化解矛盾糾紛的工作合力[23]。另一方面，推進(jìn)考核評價科學(xué)化精準(zhǔn)化。“上面千條線，下面一根針”。上級部門基于部門利益向鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村下達(dá)了過多任務(wù)、進(jìn)行了過多檢查問責(zé)，鄉(xiāng)村兩級不得不將主要治理資源用于應(yīng)對上級任務(wù)，而無暇解決基層治理中農(nóng)民群眾真正關(guān)心的切身利益問題，并因此形成基層治理中的“懸浮型內(nèi)卷”[24]。因此要建立以治理實效、群眾滿意度、發(fā)展實績?yōu)閷?dǎo)向的多維度考核評價體系，堅決清理不必要的“一票否決”事項，不僅要整合各類檢查、督查、考核，避免多頭重復(fù)，切實為基層減負(fù)，而且要將考核結(jié)果與干部選拔任用、評優(yōu)評先、績效獎勵等緊密掛鉤。

（四）暢通人才流動與職業(yè)發(fā)展通道

美國學(xué)者庫克（Luck）提出庫克S曲線，用以描述人的創(chuàng)造力發(fā)展情況[25]。該曲線及其理論認(rèn)為，為了激發(fā)工作人員的創(chuàng)造力，應(yīng)該及時變換工作部門和任務(wù)，即進(jìn)行人才流動。人的一生就是在不斷開辟新工作領(lǐng)域的實踐中激發(fā)和保持自己的創(chuàng)造力的，即走完一個S曲線，再走下一個S曲線。因此打破職業(yè)發(fā)展瓶頸是激發(fā)鄉(xiāng)村干部隊伍活力、提升整體能力的長期之策。首先，打通鄉(xiāng)村干部與縣級部門、事業(yè)單位、國有企業(yè)之間的交流通道，通過建立常態(tài)化的輪崗、掛職、借調(diào)機制，讓優(yōu)秀的鄉(xiāng)村干部有機會到更高平臺鍛煉，也促進(jìn)縣級優(yōu)秀人才資源下沉鄉(xiāng)村，實現(xiàn)人才“內(nèi)循環(huán)”。其次，鼓勵和支持有專業(yè)背景（如農(nóng)技、規(guī)劃、電商）的社會人才通過一定程序進(jìn)入鄉(xiāng)村干部隊伍。最后，在優(yōu)化行政職務(wù)晉升路徑的同時，暢通職級晉升通道，使長期扎根基層、業(yè)績突出的鄉(xiāng)村干部在待遇和職業(yè)尊嚴(yán)上得到保障。

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責(zé)任編輯：杜小三