推動境內(nèi)外產(chǎn)業(yè)園區(qū)聯(lián)動發(fā)展打造國內(nèi)國際雙循環(huán)重要支點

黨的二十大報告明確提出，要“著力提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性和安全水平”。境外產(chǎn)業(yè)園區(qū)作為我國全球產(chǎn)業(yè)布局的重要承接平臺和物流運輸?shù)年P(guān)鍵節(jié)點，為維護我國產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。近年來，有關(guān)地方積極探索境內(nèi)外產(chǎn)業(yè)園區(qū)聯(lián)動發(fā)展，形成了浙江境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)和省內(nèi)經(jīng)開區(qū)聯(lián)動發(fā)展、山東帝豪匈牙利經(jīng)貿(mào)物流園與境內(nèi)電商綜合試驗區(qū)聯(lián)動發(fā)展、廣西中馬欽州—關(guān)丹“兩國雙園”等多種模式，揭示了我國境外產(chǎn)業(yè)園區(qū)進入了“內(nèi)外聯(lián)動”“產(chǎn)業(yè)+”等新的發(fā)展階段。但受大國博弈、供應(yīng)鏈重構(gòu)及東道國政策波動影響，加上建區(qū)企業(yè)自身經(jīng)營短板，我國部分境外產(chǎn)業(yè)園區(qū)可持續(xù)發(fā)展也面臨挑戰(zhàn)。面對新環(huán)境新挑戰(zhàn)，需以“盤活存量、優(yōu)化增量、創(chuàng)新模式”為總體思路，高質(zhì)量推動境外產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)和運營，打造我國融入全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的前沿陣地，更好服務(wù)雙循環(huán)發(fā)展新格局。

一、我國境外產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)初具規(guī)模

（一）布局上大多分布在共建“一帶一路”國家

作者整理有關(guān)省市商務(wù)部門公開信息發(fā)現(xiàn)，中國企業(yè)在境外建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)主要集中在2018年及以前，共在59個國家建有168個境外產(chǎn)業(yè)園區(qū)，主要分布在亞洲、非洲和中東歐共建“一帶一路”國家。目前可追溯的早期中國境外產(chǎn)業(yè)園區(qū)是越南鈴中加工出口區(qū)（1995年）。2005年開始，由商務(wù)部主導(dǎo)推動“境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)”建設(shè)，境外產(chǎn)業(yè)園區(qū)逐漸成為了對外經(jīng)濟合作重要形式。2013年隨著“一帶一路”倡議的提出，境外園區(qū)建設(shè)迎來了加速發(fā)展。總體來看，中國境外產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展歷程可劃分為自主探索階段（1990—2005年）、政府引導(dǎo)階段（2005—2013年）、高速發(fā)展階段（2013—2018年）。2018年以后，境外產(chǎn)業(yè)園區(qū)進入轉(zhuǎn)型發(fā)展的階段。

從所在區(qū)域來看，納入研究范疇的168家園區(qū)中有109家分布在亞洲，約占64%，非洲、歐洲、南美洲分別有37家、12家和 8家，北美洲和大洋洲各1家。在亞洲的園區(qū)中，在東南亞地區(qū)有47家，其次是東北亞地區(qū)的29家和西亞地區(qū)的12家。從次區(qū)域來看，我國境外園區(qū)數(shù)量最多的前五位次區(qū)域依次是東南亞、東非、南部非洲、中東歐（不含俄羅斯）和中亞，數(shù)量最多的國家是俄羅斯。尤其2013年“一帶一路”倡議提出后，境外產(chǎn)業(yè)園增長數(shù)量明顯加速，納入研究的168家園區(qū)中，2013年后新建的有89家，約占到總數(shù)的一半。

（二）園區(qū)類型以加工制造類為主

從產(chǎn)業(yè)類型來看，園區(qū)可以分為加工制造、資源利用、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、商貿(mào)物流、科技研發(fā)、綜合性產(chǎn)業(yè)園6大類。其中加工制造型園區(qū)有83家，約占總園區(qū)數(shù)量的1/2，其次是資源利用型、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、商貿(mào)物流和綜合性園區(qū)，分別有24家、23家、18家、11家。科技研發(fā)類園區(qū)相對較少，僅有6家。境外產(chǎn)業(yè)園區(qū)加速建設(shè)的年份正是中國企業(yè)“走出去”高速發(fā)展的時期，這一分布凸顯了中國企業(yè)尤其制造業(yè)企業(yè)集群化出海的典型特征。一方面，境外產(chǎn)業(yè)園區(qū)承接了中國加工制造型企業(yè)全球化布局需求，另一方面通過基礎(chǔ)設(shè)施與政策協(xié)同降低出海風(fēng)險，強化了與東南亞、中東、非洲等地區(qū)的產(chǎn)業(yè)融合。這不僅加速中國技術(shù)、資本與中間品出口，還促進有關(guān)國家和地區(qū)加速融入全球價值鏈，取得了互利雙贏的效果。例如，埃塞俄比亞東方工業(yè)園聚集超百家企業(yè)，覆蓋服裝、汽車組裝、水泥生產(chǎn)等領(lǐng)域，直接創(chuàng)造2萬個就業(yè)崗位，成為該國工業(yè)化核心引擎。又如泰中羅勇工業(yè)園吸引270家中國制造企業(yè)入駐，形成汽摩配、新能源等產(chǎn)業(yè)集群，填補泰國光纜、光伏的產(chǎn)業(yè)空白。

（三）民營企業(yè)是境外產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)的主力軍

從數(shù)量上看，納入本研究的168家園區(qū)中，有117家是由民營企業(yè)投資開發(fā)的，占比高達70%。從效益來看，目前中國在境外知名度較高且已經(jīng)實現(xiàn)自主盈利的園區(qū)中，比如埃塞俄比亞東方工業(yè)園、泰中羅勇工業(yè)園、越南龍江工業(yè)園等，大多數(shù)都是民營企業(yè)主導(dǎo)建設(shè)的。2018年通過商務(wù)部考核的20家園區(qū)中，有14家由民營企業(yè)開發(fā)建設(shè)，其余6家由央企和地方國企建設(shè)，民企占比達到70%。

二、境內(nèi)外產(chǎn)業(yè)園區(qū)聯(lián)動發(fā)展新趨勢

境外產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展離不開境內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的支撐。目前有關(guān)省市在促進境內(nèi)外產(chǎn)業(yè)園區(qū)合作方面進行了積極探索，這些新模式的出現(xiàn)不但豐富了境外產(chǎn)業(yè)園區(qū)的類型、拓展了園區(qū)的功能、提升了園區(qū)持續(xù)運營能力，更是帶動了中小企業(yè)“走出去”，促進了區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈協(xié)同發(fā)展，為新時期境外產(chǎn)業(yè)園區(qū)創(chuàng)新發(fā)展提供了參考借鑒。

（一）政府統(tǒng)籌境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)和境內(nèi)經(jīng)開區(qū)聯(lián)動發(fā)展

浙江省2020年推出了《浙江國際國內(nèi)園區(qū)合作構(gòu)筑雙循環(huán)新發(fā)展格局“莫干山行動”方案》，也是國內(nèi)首個省級層面試點國際國內(nèi)園區(qū)雙循環(huán)聯(lián)動機制正式落地。該方案通過構(gòu)建四大平臺協(xié)同體系，將省內(nèi)國家級開發(fā)區(qū)與10多個境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)深度綁定，形成“研發(fā)—制造—市場”全鏈條聯(lián)動。該體系極大促進境內(nèi)外產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，提升了貿(mào)易質(zhì)量，比如過去浙江以服裝、玩具等勞動密集型產(chǎn)品出口為主，常陷入“薄利多銷”的困境。現(xiàn)在，通過境外園區(qū)帶動的機電設(shè)備、新能源產(chǎn)品出口占比持續(xù)攀升，貿(mào)易“含金量”顯著提高。

（二）電商驅(qū)動境外商貿(mào)物流園與境內(nèi)跨境電商綜合試驗區(qū)聯(lián)動發(fā)展

山東帝豪國際投資有限公司在匈牙利建設(shè)的中歐商貿(mào)物流合作園區(qū)，先后與山東臨沂跨境電商綜合試驗區(qū)、江西贛州跨境電子商務(wù)綜合試驗區(qū)、浙江省自貿(mào)試驗區(qū)金義片區(qū)、烏魯木齊跨境電子商務(wù)綜合試驗區(qū)簽署“雙區(qū)聯(lián)動”合作協(xié)議，通過“跨境電商+中歐班列+海外倉”的合作形式，可為跨境電商企業(yè)節(jié)約貨運時間、物流成本以及倉儲費用，帶動和吸引了一批中國企業(yè)加大對中東歐地區(qū)物流行業(yè)投資和布局。該模式也豐富了境外產(chǎn)業(yè)園區(qū)的盈利模式，目前帝豪匈牙利園區(qū)供應(yīng)鏈金融服務(wù)已經(jīng)成為了園區(qū)的主要收入來源之一，改變了傳統(tǒng)園區(qū)的盈利主要靠物業(yè)租賃收入的單一模式。

（三）“兩國雙園”模式推動邊境地區(qū)境內(nèi)外園區(qū)聯(lián)動發(fā)展

廣西中馬欽州—關(guān)丹產(chǎn)業(yè)園的“兩國雙園”模式依托馬中雙邊政府的有力措施，實現(xiàn)兩園兩港聯(lián)動發(fā)展，開創(chuàng)了跨境產(chǎn)業(yè)合作模式。依托兩國自然稟賦、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和市場資源，中馬“兩國雙園”加快構(gòu)建跨境產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈價值鏈，布局相關(guān)特色產(chǎn)業(yè)，通過稅收優(yōu)惠、出口便利等政策支持園區(qū)發(fā)展。目前，欽州港和關(guān)丹港締結(jié)為“姐妹港”，為中馬兩國物流運輸提供雙向支撐；實現(xiàn)馬來西亞毛燕輸華常態(tài)化，建成中國—東盟首條燕窩跨境產(chǎn)業(yè)鏈；在中馬“兩國雙園”開展金融創(chuàng)新試點，業(yè)務(wù)量累計突破320億元；關(guān)丹港兩個15萬噸級深水碼頭建成運營，帶動關(guān)丹港每年新增貨物吞吐量1000萬噸。“兩國雙園”對于探索境內(nèi)外園區(qū)跨境產(chǎn)業(yè)合作新模式有著重要的參考意義。

三、境外產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)存在的問題和面臨的挑戰(zhàn)

雖然我國境外產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)取得了積極的成效，但發(fā)展水平仍處于初級階段，且受到的大國博弈、地緣政治等影響較大，建設(shè)園區(qū)的企業(yè)自身發(fā)展也存在許多現(xiàn)實問題和挑戰(zhàn)。

（一）建區(qū)企業(yè)自身經(jīng)營存在短板缺陷

據(jù)公開資料顯示，截至2018年底，僅有20個境外產(chǎn)業(yè)園區(qū)通過商務(wù)部的境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)考核，甚至還存在部分園區(qū)通過首次認定后再次考核不合格而被從國家級園區(qū)名單中取消的現(xiàn)象。2019年以來，商務(wù)部也未公布境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)的考核情況，境外產(chǎn)業(yè)園區(qū)的可持續(xù)發(fā)展面臨諸多困難。首先，主導(dǎo)園區(qū)開發(fā)建設(shè)的國內(nèi)企業(yè)自身發(fā)展不良，如天津聚龍集團因自身資金斷裂，導(dǎo)致投資建設(shè)的中國·印度尼西亞聚龍農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)合作區(qū)經(jīng)營困難。其次，思路定位不清晰，在招商過程中追求短平快，“撿到籃子里都是菜”，以致造成園區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)布局混亂、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)模糊。較早建成的埃及蘇伊士經(jīng)貿(mào)合作區(qū)、柬埔寨西哈努克港經(jīng)濟特區(qū)等，雖然是中國境外產(chǎn)業(yè)園區(qū)的成功典型，但入駐企業(yè)數(shù)量與規(guī)模與早期預(yù)期仍存在差距。最后，園區(qū)的盈利模式單一、持續(xù)經(jīng)營能力不足。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國境外產(chǎn)業(yè)園區(qū)收入結(jié)構(gòu)中物業(yè)租賃占比超過80%，亟需通過多種增值服務(wù)來拓寬收入來源，確保持續(xù)穩(wěn)定運營。

（二）面臨區(qū)域供應(yīng)鏈調(diào)整等外部環(huán)境壓力

近年來，美國通過提高關(guān)稅等政策推動區(qū)域供應(yīng)鏈調(diào)整，促使部分跨國企業(yè)重新評估其生產(chǎn)布局。這種供應(yīng)鏈調(diào)整趨勢對中國境外產(chǎn)業(yè)園區(qū)的運營和發(fā)展帶來了新的挑戰(zhàn)。例如，在美國對東南亞四國光伏產(chǎn)品實施關(guān)稅措施后，中國有關(guān)企業(yè)在越南、泰國的園區(qū)項目需將部分產(chǎn)能調(diào)整至印尼、老撾或中東等地。由于新生產(chǎn)基地的建設(shè)需要時間，短期內(nèi)可能導(dǎo)致企業(yè)出口波動，進而對運營效益產(chǎn)生影響。此類變化使得相關(guān)中國企業(yè)和境外園區(qū)在供應(yīng)鏈管理上陷入困境，若維持現(xiàn)有布局可能影響其產(chǎn)品向有關(guān)區(qū)域市場出口，而進行產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈調(diào)整則需應(yīng)對技術(shù)適配與成本上升等挑戰(zhàn)。此外，部分歐洲國家、日本等也陸續(xù)出臺了支持本土化生產(chǎn)的政策，這進一步增加了中國境外園區(qū)布局的不確定性。

（三）容易受到地緣政治風(fēng)險與東道國政策波動影響

部分境外園區(qū)所在的東道國政策反復(fù)、區(qū)域沖突升級等壓力相互交織，使得園區(qū)運營面臨不確定性。比如埃塞俄比亞北部沖突迫使東方工業(yè)園暫停擴建；剛果（金）銅礦園區(qū)因地方武裝襲擊導(dǎo)致運輸中斷，全年虧損數(shù)億美元。此類風(fēng)險還會加劇園區(qū)的運營成本，部分建區(qū)企業(yè)的安保支出占運營成本的10%以上。此外，部分東南亞和非洲國家往往缺乏政策連續(xù)性，新政府為迎合民意或外部勢力，可能單方面修改稅收、土地等核心條款。例如，埃塞俄比亞因政權(quán)更迭延遲土地審批，加劇園區(qū)資金鏈壓力等。

四、對策建議

（一）盤活存量，支持現(xiàn)有境外產(chǎn)業(yè)園區(qū)持續(xù)運營

對運營良好且有一定區(qū)域影響力的園區(qū)，應(yīng)加大政策扶持，促進其發(fā)揮示范帶動作用，打造品牌園區(qū)。第一，創(chuàng)新金融支持工具。針對建區(qū)企業(yè)資金投入大、成本回收慢的特點，可考慮金融機構(gòu)為境外園區(qū)開發(fā)“建設(shè)貸—運營貸—升級貸”等產(chǎn)品，對園區(qū)基建項目提供超長期優(yōu)惠貸款；針對入?yún)^(qū)企業(yè)，可考慮金融機構(gòu)開發(fā)“供應(yīng)鏈金融+信用保險”組合產(chǎn)品，以園區(qū)內(nèi)核心企業(yè)的應(yīng)收賬款為質(zhì)押，為上下游企業(yè)提供低成本融資。第二，通過高層對話機制爭取同東道國政府共同支持中資園區(qū)建設(shè)，著力解決園區(qū)面臨的規(guī)則、安全等非商業(yè)性風(fēng)險，提升境外產(chǎn)業(yè)園區(qū)的市場吸引力。同時，對于發(fā)展不佳的園區(qū)應(yīng)按照市場化原則轉(zhuǎn)型、重組或退出。

（二）做優(yōu)增量，優(yōu)化境外產(chǎn)業(yè)園區(qū)整體布局

新增園區(qū)應(yīng)優(yōu)先考慮在符合我國海外發(fā)展戰(zhàn)略的國家和地區(qū)布局。首先，沿中歐班列沿線布局。在中亞樞紐節(jié)點，如烏茲別克斯坦安集延、吉爾吉斯斯坦馬克馬爾，以及中哈邊境的霍爾果斯、阿拉山口口岸等布局商貿(mào)物流、跨境物流園區(qū)。在歐洲樞紐節(jié)點，如白俄羅斯明斯克等布局新能源汽車、精密機械等高端制造園區(qū)。其次，沿海上絲綢之路布局。東南亞方向，優(yōu)先在港口經(jīng)濟區(qū)、交通樞紐城市及產(chǎn)業(yè)資源富集地布局園區(qū)，在印尼巴淡島等重要港口發(fā)展臨港先進制造業(yè)與跨境物流園區(qū)；南亞方向，在巴基斯坦瓜達爾港等建設(shè)能源裝備制造與中轉(zhuǎn)貿(mào)易園區(qū)。非洲東海岸，應(yīng)以肯尼亞蒙巴薩、坦桑尼亞巴加莫約為支點，打造農(nóng)業(yè)、礦產(chǎn)資源加工園區(qū)。

（三）創(chuàng)新模式，探索境外產(chǎn)業(yè)園區(qū)合作共建新思路

第一，由政府統(tǒng)籌境內(nèi)外產(chǎn)業(yè)園區(qū)聯(lián)動發(fā)展。參照浙江省境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)與省內(nèi)經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的聯(lián)動合作模式，由地方政府統(tǒng)籌聯(lián)動招商、聯(lián)合招才、一體化金融支持等舉措，推動境內(nèi)外園區(qū)深入合作、聯(lián)動發(fā)展。第二，推動境外商貿(mào)物流型園區(qū)向海外倉發(fā)展。參照山東帝豪匈牙利園區(qū)模式，積極對接境內(nèi)跨境電商綜合試驗區(qū)，加快園區(qū)數(shù)字化、智能化轉(zhuǎn)型，著力提升園區(qū)全流程服務(wù)水平，將園區(qū)打造為服務(wù)境內(nèi)中小企業(yè)海外中轉(zhuǎn)樞紐。第三，探索“多國多園”合作。參考中馬欽州—關(guān)丹“兩國雙園”發(fā)展模式，在中外雙方產(chǎn)業(yè)互補性強、融合度高的邊境地區(qū)探索更多“兩國雙園”合作。可優(yōu)先考慮在東南亞地區(qū)，用好RCEP原產(chǎn)地規(guī)則等有利條件，以及現(xiàn)有成熟的中國境外產(chǎn)業(yè)園區(qū)，探索“多國多園”合作。

（作者為國家發(fā)展改革委一帶一路建設(shè)促進中心助理研究員）