基于“15分鐘社區(qū)生活圈”理念的社區(qū)規(guī)劃演進(jìn)

AbstractAsaprimaryinstrmentforimplementingthe\"-iutecommuitylifeicle\"onepattegrassrootsevel，oity planning integratesspatial，temporal，andsocial governancedimensions toembed planningmoredeeplyintodailylife. Againsthebackdropofurbanregenerationgoals inthestock-based developmentera，Shanghai hasundertakenmulti-phase community-levelplanning initiatives since2016.By examining the motivations andcontextual drivers behind theevolution ofcommunity planning—from micro-scale urban renewal and action-oriented plans to comprehensive planning—this study synthesizesthedistinctive\"ShanghaiModel\"ofcommunityplanning.Keycharacteristicsincludeitsroleasacomprehensive planning framework，multi-levelintegrationwithexistingurbanplanningsystems，demand-drivencustomizationofotent，a methodologympsiingtheoordinationofsatial，tmpoal，andsocialdimensios，ndacollaborative，ulti-akolder process.Looking ahead，the study proposes future directions for enhancing communityplanning through theadaptive allocation ofpublicresources atboth macroandmicro scales，ofering insights forurban planning practices inothercities.

關(guān)鍵詞15分鐘社區(qū)生活圈;社區(qū)規(guī)劃;城市更新；上海實(shí)踐 Key words 15-minute community life circle; community planning; urban regeneration; Shanghai practices

在過去較長(zhǎng)時(shí)期的高速發(fā)展過程中，規(guī)模擴(kuò)張和人口增長(zhǎng)帶來產(chǎn)業(yè)集聚、經(jīng)濟(jì)繁榮和社會(huì)發(fā)展，形成多樣化、充滿活力的空間，也產(chǎn)生了職住失衡、交通擁堵、服務(wù)缺失、社會(huì)關(guān)系疏離等城市問題。在此背景下，上海于2014年率先提出“15分鐘社區(qū)生活圈”理念，提倡在適宜的日常出行范圍內(nèi)，滿足城鄉(xiāng)居民全生命周期生活與就業(yè)等各類需求，解決工業(yè)化帶來的“大城市病”，實(shí)現(xiàn)“讓人民生活更美好”。2021年《社區(qū)生活圈規(guī)劃技術(shù)指南》這一國(guó)家行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的出臺(tái)，推動(dòng)各地實(shí)踐的廣泛開展。然而，筆者基于對(duì)各地實(shí)踐的跟蹤調(diào)研，發(fā)現(xiàn)生活圈作為復(fù)雜運(yùn)行系統(tǒng)這一特征尚未被充分重視，對(duì)于生活圈相關(guān)內(nèi)容的規(guī)劃編制與實(shí)施缺乏統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，多數(shù)仍以社區(qū)微更新作為主要手段，缺乏整體謀劃和長(zhǎng)效指引。2014年至今，上海始終不斷推進(jìn)“15分鐘社區(qū)生活圈”理念在行動(dòng)、實(shí)施、管理等多維度的深入實(shí)踐，以社區(qū)規(guī)劃作為當(dāng)前生活圈理念在基層落實(shí)的主要工具，總結(jié)形成社區(qū)規(guī)劃的“上海模式”。本文通過梳理社區(qū)規(guī)劃從微更新、行動(dòng)規(guī)劃走向綜合性規(guī)劃的動(dòng)因和背景，總結(jié)“上海模式”的目標(biāo)定位、規(guī)劃體系、編制方法、成果內(nèi)容和協(xié)作過程等，為更多城市的相關(guān)實(shí)踐提供參考和借鑒。

1相關(guān)概念辨析

“15分鐘社區(qū)生活圈”作為一種居民在社區(qū)周邊開展日常活動(dòng)所涉及的空間范圍和滿足日常活動(dòng)需求的時(shí)空資源集合2，是以人為本自下而上形成的生活空間，包含“人一時(shí)間一空間一治理”等不同維度的核心內(nèi)涵[3]。作為理想城市基層治理和公共資源集成的基本單元，強(qiáng)調(diào)適當(dāng)空間范圍內(nèi)的服務(wù)人口和慢行可達(dá)性。2016年發(fā)布的《上海市15分鐘社區(qū)生活圈規(guī)劃導(dǎo)則》明確，單個(gè)生活圈一般范圍在 3km² 左右，常住人口為5萬一10萬人，步行可達(dá)距離為800—1000m。而當(dāng)前上海街道平均范圍是生活圈的2倍，居委會(huì)平均范圍只有生活圈的1/3。因此，生活圈被認(rèn)為是介于街道與居委會(huì)之間的治理服務(wù)“中間體”，同時(shí)作為一個(gè)以居民的實(shí)際生活需求為基礎(chǔ)劃定的單元，提供多元合作平臺(tái)，引導(dǎo)資本、政府、社會(huì)在公共產(chǎn)品供給上相互補(bǔ)充4]。

焦于解決3大矛盾：一是居民需求日益增長(zhǎng)和空間資源日漸緊缺之間的矛盾，社區(qū)規(guī)劃需要在單元規(guī)劃總體發(fā)展導(dǎo)向和目標(biāo)下，平衡增量和存量資源，推進(jìn)各類資源的開放共享和復(fù)合利用來滿足未來發(fā)展空間；二是社區(qū)發(fā)展的不可預(yù)期性與傳統(tǒng)相對(duì)穩(wěn)定的空間規(guī)劃手段之間的矛盾，社區(qū)規(guī)劃要從簡(jiǎn)單靜態(tài)的強(qiáng)制性管控路徑轉(zhuǎn)向更加動(dòng)態(tài)適應(yīng)的彈性規(guī)劃路徑，把時(shí)間視作實(shí)現(xiàn)個(gè)體活動(dòng)的必要資源納入考量；三是傳統(tǒng)“自上而下”街居制治理與“自下而上”社區(qū)自治共治之間的矛盾，當(dāng)前資源分配中政府往往占據(jù)主導(dǎo)，社會(huì)和市場(chǎng)力量相對(duì)較弱，社區(qū)規(guī)劃成為多元主體廣泛的平臺(tái)[。

2上海社區(qū)層面的規(guī)劃實(shí)踐歷程與特征

社區(qū)規(guī)劃視角和方法的轉(zhuǎn)變來自對(duì)傳統(tǒng)規(guī)劃方法的反思和實(shí)踐的推動(dòng)。上海面向空間的社區(qū)規(guī)劃始于2000年《寶山區(qū)通河街道社區(qū)規(guī)劃》在之后的很長(zhǎng)一段時(shí)間上海規(guī)劃界配合城市的開發(fā)建設(shè)，通過需求調(diào)研結(jié)合控制性詳細(xì)規(guī)劃（以下簡(jiǎn)稱“控規(guī)”）落實(shí)控規(guī)單元中的公共設(shè)施地塊開發(fā)指標(biāo)。其轉(zhuǎn)折出現(xiàn)在存量更新時(shí)代的到來。

方案，身邊日常空間的變化成為社會(huì)廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)[11]。

2.2第二階段：社區(qū)生活圈行動(dòng)規(guī)劃，注重問題導(dǎo)向，發(fā)揮綜合效益

微更新通過局部點(diǎn)位“針灸”來實(shí)現(xiàn)空間的持續(xù)更新，具有見效快、易操作、易實(shí)施等特點(diǎn)，但也呈現(xiàn)出：項(xiàng)目類型單一， 90% 以上為沒有觸及復(fù)雜利益關(guān)系的公共空間項(xiàng)目；缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，布局零星隨意，容易出現(xiàn)“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”的情況；設(shè)計(jì)質(zhì)量良莠不齊，沒有切實(shí)解決更新需求等問題[12]。基于此，2019年按照“居民需求強(qiáng)烈、老舊社區(qū)為主、街鎮(zhèn)積極性高”的原則，市規(guī)劃資源局在全市范圍內(nèi)共選取15個(gè)試點(diǎn)街鎮(zhèn)，編制“15分鐘社區(qū)生活圈”行動(dòng)規(guī)劃。通過“組隊(duì)伍一查短板一挖資源一找對(duì)策一定任務(wù)—推行動(dòng)一評(píng)成果”的行動(dòng)指引，精準(zhǔn)判讀社區(qū)存在的問題和需求，充分利用各類空間資源，以多元手段補(bǔ)齊短板，形成指導(dǎo)未來3年街鎮(zhèn)建設(shè)的項(xiàng)目清單[13]。同時(shí)充分發(fā)揮街鎮(zhèn)在空間統(tǒng)籌和實(shí)施統(tǒng)籌的平臺(tái)優(yōu)勢(shì)，將居住、就業(yè)、服務(wù)、休閑、出行等各項(xiàng)建設(shè)任務(wù)在街鎮(zhèn)進(jìn)行整合，以提升行動(dòng)的綜合性和實(shí)施性。首批試點(diǎn)街鎮(zhèn)累計(jì)梳理

社區(qū)規(guī)劃是當(dāng)前生活圈理念在基層落實(shí)的主要工具，一般以街鎮(zhèn)范圍進(jìn)行整體規(guī)劃編制，具有很強(qiáng)的自上而下的資源統(tǒng)籌配置和托底作用，可包含多個(gè)“15分鐘社區(qū)生活圈”基本單元5（見圖1）。受多種因素的制約，資源配置的公平性和與需求之間的匹配性是傳統(tǒng)自上而下規(guī)劃手段的短板，“15分鐘社區(qū)生活圈”理念在社區(qū)規(guī)劃中的運(yùn)用旨在統(tǒng)籌社區(qū)發(fā)展的空間、時(shí)間與社會(huì)治理等要素，聚

2.1第一階段：城市空間微更新計(jì)劃，重視設(shè)計(jì)品質(zhì)，激活公共空間

2016年，上海市規(guī)劃和自然資源局（以下簡(jiǎn)稱“市規(guī)劃資源局”）啟動(dòng)“行走上海——城市空間微更新計(jì)劃”（以下簡(jiǎn)稱“微更新計(jì)劃”），每年通過試點(diǎn)探索不同類型空間的微更新方法，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)以形成示范引領(lǐng)效應(yīng)[1]。微更新計(jì)劃的對(duì)象是與居民生活息息相關(guān)卻沒能有效利用的社區(qū)公共空間，采用“設(shè)計(jì)手法微、更新動(dòng)作微、實(shí)施費(fèi)用微、參與人群微”的方式，對(duì)小規(guī)模的公共空間或設(shè)施進(jìn)行功能完善、品質(zhì)提升。用小投入引入優(yōu)秀的設(shè)計(jì)以提升空間品質(zhì)和利用率是微更新最核心的工作手段。4年間，微更新計(jì)劃共推進(jìn)全市28個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目，涉及中心城和郊區(qū)的9個(gè)區(qū)22個(gè)街道，收到200多份設(shè)計(jì)近期項(xiàng)目280多項(xiàng)，通過城市更新、土地出讓、小微更新等多種方式推進(jìn)各類服務(wù)要素的建設(shè)實(shí)施，當(dāng)年即完成120多項(xiàng)。

圖115分鐘社區(qū)生活圈與社區(qū)規(guī)劃之間的關(guān)系Fig.1The interplaybetween the15-minute communitylife circle framework and community planning strategies資料來源：筆者自繪。

2.3第三階段：社會(huì)全面推廣，加強(qiáng)多主體協(xié)作，營(yíng)造共建共享格局

以區(qū)規(guī)劃資源局作為主要責(zé)任主體的“15分鐘社區(qū)生活圈”行動(dòng)規(guī)劃，其優(yōu)勢(shì)在于能夠找準(zhǔn)規(guī)劃自然資源方面的短板，自上而下統(tǒng)籌進(jìn)行資源配置，但在具體項(xiàng)目推進(jìn)上未與其他部門對(duì)接，導(dǎo)致各條線部門仍然各行其職，未按照行動(dòng)規(guī)劃實(shí)施項(xiàng)目。2022年起，上海先后出臺(tái)《關(guān)于“十四五”期間全面推進(jìn)“15分鐘社區(qū)生活圈”行動(dòng)的指導(dǎo)意見》2023年及2024年《上海市“15分鐘社區(qū)生活圈”行動(dòng)方案》等政策文件，完善市、區(qū)相關(guān)部門對(duì)接機(jī)制的同時(shí)，提出以街鎮(zhèn)為單位牽頭組織編制社區(qū)規(guī)劃。在關(guān)注空間建設(shè)的同時(shí)關(guān)注社會(huì)治理的利益統(tǒng)籌要求，通過建立“一圖三會(huì)”社區(qū)協(xié)商制度①創(chuàng)設(shè)“人民城市大課堂”交流平臺(tái)推廣社區(qū)規(guī)劃師制度③等，不斷完善協(xié)同治理機(jī)制。

3融合生活圈理念的社區(qū)規(guī)劃“上海模式”

3.1目標(biāo)定位：多維統(tǒng)籌的綜合性規(guī)劃

經(jīng)過10多年的實(shí)踐摸索，上海在社區(qū)規(guī)劃方面逐步形成“需求導(dǎo)向一資源配置一實(shí)施評(píng)估”的閉環(huán)。作為均衡資源分配、保障社會(huì)民生、維護(hù)空間公正和組織地方生活的重要工具，社區(qū)規(guī)劃“上海模式”反映了從以物質(zhì)空間為核心到以人的需求為核心的轉(zhuǎn)變，通過協(xié)調(diào)不同主體的利益訴求，實(shí)現(xiàn)從空間營(yíng)造轉(zhuǎn)向社會(huì)治理方法創(chuàng)新[14]。而伴隨我國(guó)快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程和社會(huì)空間轉(zhuǎn)型，多元分化和矛盾碎片化的治理主體增加了跨層級(jí)、部門與主體間的協(xié)作成本[15]，不同治理主體之間的權(quán)力關(guān)系也成為影響社區(qū)發(fā)展和生活圈資源分配的主要因素。

自上而下層面，相關(guān)部門相繼推出與社區(qū)生活圈建設(shè)密切相關(guān)的政策文件和實(shí)施項(xiàng)目，如完整社區(qū)、一刻鐘便民生活圈、15分鐘就業(yè)服務(wù)圈、15分鐘養(yǎng)老服務(wù)圈等，以及美麗家園、美麗街區(qū)、精品小區(qū)、一街一路等，上述工作都關(guān)注了社區(qū)服務(wù)的“補(bǔ)短板”和“提品質(zhì)”，但由于分屬不同主管部門，缺少跨部門協(xié)同，較難實(shí)現(xiàn)對(duì)相關(guān)項(xiàng)目在空間利用、資金來源、實(shí)施時(shí)序等方面的合理統(tǒng)籌安排，容易造成資源分散或重復(fù)建設(shè)。在這種工作機(jī)制下，作為社會(huì)治理的“終端”，街鎮(zhèn)等基層治理主體面對(duì)的上級(jí)主管部門多、政策要求多，且各部門相互之間欠缺有效聯(lián)動(dòng)協(xié)同機(jī)制，因此往往會(huì)帶來?xiàng)l塊分割、權(quán)責(zé)失衡、資源分散等問題。

社區(qū)規(guī)劃是以“15分鐘社區(qū)生活圈”基本單元為對(duì)象開展的綜合性規(guī)劃和行動(dòng)部署。高度上，通過統(tǒng)籌社區(qū)各類要素資源和發(fā)展需求，強(qiáng)化跨部門、跨領(lǐng)域之間的協(xié)同，引導(dǎo)各方對(duì)于社區(qū)發(fā)展達(dá)成共識(shí)，服務(wù)于城市更新整體目標(biāo)。上海在市、區(qū)兩級(jí)層面成立聯(lián)席會(huì)、建立聯(lián)席會(huì)議制度，以“15分鐘社區(qū)生活圈”行動(dòng)和社區(qū)規(guī)劃“一張藍(lán)圖”整合發(fā)展改革、規(guī)劃資源、民政、文旅、教育、體育、衛(wèi)健、商務(wù)等多部門力量，從各行其職轉(zhuǎn)變?yōu)槟繕?biāo)統(tǒng)一、相向而行。如外灘街道整合一街一路、美麗家園、美麗街區(qū)及其他部門的更新計(jì)劃和項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，在約 12hm² 的山北街區(qū)內(nèi)開展有序、有機(jī)的一體化更新，智慧整合資源，平衡“百家”需求[1]。廣度上，在全市范圍內(nèi)基于社區(qū)生活圈理念劃分規(guī)模合理的片區(qū)，作為街鎮(zhèn)與居村之間的管理服務(wù)“中間體”，在空間上能匹配居民日常生活的時(shí)空活動(dòng)范圍，強(qiáng)調(diào)內(nèi)部人口屬性與主導(dǎo)功能的相對(duì)一致，解決不同街鎮(zhèn)空間規(guī)模、服務(wù)對(duì)象差異大的問題，同時(shí)與城運(yùn)、警務(wù)、綜治、黨建等網(wǎng)格對(duì)接，實(shí)現(xiàn)“多格合一”，打破層級(jí)壁壘和信息孤島。精度上，不僅從“宜居、宜業(yè)、宜游、宜學(xué)、宜養(yǎng)”等方面全方位滿足人們對(duì)美好生活的向往，同時(shí)綜合考慮不同使用人群對(duì)服務(wù)要素需求的時(shí)空分布情況，制定不同服務(wù)要素之間復(fù)合利用、配套共享和錯(cuò)時(shí)使用的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，建立跨部門“指標(biāo)共享”“指標(biāo)互認(rèn)”的“統(tǒng)管”機(jī)制。

3.2體系嵌入：規(guī)劃體系的多層次銜接

當(dāng)前我國(guó)已經(jīng)建立以發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐的規(guī)劃體系。社區(qū)規(guī)劃作為一種以服務(wù)要素資源配置為抓手，推進(jìn)基層社會(huì)建設(shè)、重塑城市微觀基礎(chǔ)、創(chuàng)新社會(huì)空間治理的綜合性非法定規(guī)劃，兼具空間規(guī)劃和發(fā)展規(guī)劃屬性。如何銜接傳導(dǎo)至現(xiàn)有規(guī)劃體系、甚至是跨越到其他專業(yè)領(lǐng)域是值得探索的課題[17]。

首先，社區(qū)規(guī)劃以國(guó)土空間規(guī)劃作為基本屬性。上海通過統(tǒng)一單元?jiǎng)澐帧⒚鞔_技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、核心指標(biāo)傳導(dǎo)等，將“15分鐘社區(qū)生活圈”理念嵌入“總體規(guī)劃一單元規(guī)劃一詳細(xì)規(guī)劃”3個(gè)不同空間維度的規(guī)劃層次，并實(shí)現(xiàn)逐級(jí)傳導(dǎo)。總體規(guī)劃重點(diǎn)突出戰(zhàn)略引領(lǐng)作用，“上海2035”總規(guī)明確提出“以社區(qū)生活圈作為組織城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村社區(qū)生活的基本單元”，并將社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施15分鐘步行可達(dá)覆蓋率等作為核心指標(biāo)。單元規(guī)劃介于總體規(guī)劃與詳細(xì)規(guī)劃層次之間，在與市轄區(qū)、街鎮(zhèn)邊界基本保持一致的前提下，按照“15分鐘社區(qū)生活圈”理念確定規(guī)劃單元的劃分，突出單元內(nèi)公共利益和公共資源的保障，明確底線性、公益性設(shè)施的管控要求[18-19]。詳細(xì)規(guī)劃突出面向開發(fā)建設(shè)、推動(dòng)城市更新的實(shí)施導(dǎo)向，根據(jù)需要按單元或街坊編制，對(duì)于公共服務(wù)設(shè)施、慢行系統(tǒng)和公共開放空間等服務(wù)要素的評(píng)估范圍擴(kuò)大至整單元，實(shí)現(xiàn)查漏補(bǔ)缺。

其次，與基層行政體系緊密結(jié)合的社區(qū)規(guī)劃，成為國(guó)土空間規(guī)劃的精細(xì)化實(shí)施平臺(tái)，通過“疊加互動(dòng)”實(shí)現(xiàn)對(duì)于剛性要求的柔性傳導(dǎo)與動(dòng)態(tài)優(yōu)化。一是修正，社區(qū)規(guī)劃通過整體評(píng)估，對(duì)法定規(guī)劃提出調(diào)整建議，可以是落實(shí)新增服務(wù)要素，也可以是對(duì)不符合實(shí)際使用需求的服務(wù)要素進(jìn)行優(yōu)化，并且經(jīng)認(rèn)定和備案后的社區(qū)規(guī)劃成果可以作為詳細(xì)規(guī)劃調(diào)整的依據(jù)。二是增補(bǔ)，上海構(gòu)建形成保基本、提品質(zhì)、塑特色的服務(wù)要素體系，法定規(guī)劃關(guān)注保基本，對(duì)法定規(guī)劃不做強(qiáng)制性要求的提升型、特色型服務(wù)要素，可以結(jié)合實(shí)際訴求在社區(qū)規(guī)劃中予以落實(shí)。三是優(yōu)化，對(duì)于新建地區(qū)，在規(guī)劃實(shí)施時(shí)序上服務(wù)要素建設(shè)往往滯后于人口導(dǎo)入，導(dǎo)致過渡時(shí)期出現(xiàn)服務(wù)短板，需要通過社區(qū)規(guī)劃形成過渡時(shí)期方案。此外，社區(qū)規(guī)劃同時(shí)兼顧發(fā)展規(guī)劃。尤其需要在具體工作中發(fā)揮與全市、各區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃的銜接作用。發(fā)展規(guī)劃側(cè)重戰(zhàn)略性、宏觀性、政策性，為空間規(guī)劃留出接口，社區(qū)規(guī)劃需要在約束性指標(biāo)、發(fā)展方向、總體布局、重點(diǎn)行動(dòng)等方面與之加強(qiáng)銜接。

最后，作為面向?qū)嵤┑囊?guī)劃，社區(qū)規(guī)劃體現(xiàn)動(dòng)態(tài)更新、持續(xù)滾動(dòng)的特點(diǎn)，形成“現(xiàn)狀評(píng)估—規(guī)劃編制一動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)一反饋調(diào)整”的全生命周期工作模式。前期評(píng)估階段，通過人口特征分析、物質(zhì)要素評(píng)估和居民需求征集形成“問題清單”的同時(shí)全面調(diào)查各類時(shí)空資源，形成社區(qū)“公共資源庫”。規(guī)劃編制階段，注重長(zhǎng)期目標(biāo)與階段目標(biāo)的結(jié)合，實(shí)現(xiàn)分層次、漸進(jìn)式發(fā)展。一方面制定與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃時(shí)限相匹配的規(guī)劃藍(lán)圖（見圖2），擬定長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)；另一方面綜合考慮需求緊迫度、實(shí)施難易度等因素，制定行動(dòng)計(jì)劃（見表1），形成近期建設(shè)項(xiàng)目清單，其中第一年項(xiàng)目應(yīng)充分銜接年度財(cái)政預(yù)算，后兩年項(xiàng)目作為儲(chǔ)備清單。實(shí)施監(jiān)測(cè)階段，針對(duì)年度項(xiàng)自實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估，找出難以落實(shí)的難點(diǎn)堵點(diǎn)，同時(shí)收集日常使用反饋，跟進(jìn)最新需求導(dǎo)向，完善“出庫”和“入庫”流程（見圖3），推動(dòng)社區(qū)行動(dòng)健康持續(xù)發(fā)展。

社區(qū)規(guī)劃，作為時(shí)空間行為規(guī)劃（SpatioTemporal andBehavioral Planning，STBP）的一類應(yīng)用方向，強(qiáng)調(diào)空間、時(shí)間、治理3大維度的融合（見圖4）。在空間維度強(qiáng)調(diào)“物為所用”，整合社區(qū)空間資源，匹配多元需求，為居民提供公平且兼具差異性的服務(wù)，依托社區(qū)自下而上的需求動(dòng)態(tài)調(diào)整資源配置，以此形成更公平合理適宜的生活圈；在時(shí)間維度

3.3編制方法：\"時(shí)、空、人”的系統(tǒng)謀劃基于“15分鐘社區(qū)生活圈”理念的強(qiáng)調(diào)“資源適配”，區(qū)別于以往靜態(tài)終極藍(lán)圖式的規(guī)劃，涵蓋“規(guī)劃設(shè)計(jì)一建設(shè)實(shí)施一運(yùn)營(yíng)管理”的全生命周期工作流程，以人的日常時(shí)空行為發(fā)生及需求構(gòu)建生活空間體系，將缺乏彈性的空間手段與靈活的時(shí)間手段相結(jié)合；在社會(huì)治理維度強(qiáng)調(diào)“多方協(xié)同”，公眾除了貢獻(xiàn)大數(shù)據(jù)被動(dòng)參與外，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃過程的基層主體賦能賦權(quán)，搭建以居民為主體，政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多方參與的治理平臺(tái)，滿足各方需求、平衡各方力量、協(xié)調(diào)各方利益，讓多元主體獲得感提升。

圖2社區(qū)規(guī)劃藍(lán)圖圖則示意

Fig.2Communityplanningframework

資料來源：上海市規(guī)劃和自然資源局，《上海市社區(qū)規(guī)劃編制導(dǎo)引（2024版）》。

圖3年度建設(shè)項(xiàng)目更新機(jī)制Fig.3Annual capital projectupdate mechanism

資料來源：筆者自繪。

表1社區(qū)規(guī)劃3年建設(shè)項(xiàng)目清單Tab.1 Community planning three-year development program inventory

資料來源：上海市規(guī)劃和自然資源局，《上海市社區(qū)規(guī)劃編制導(dǎo)引（2024版）》。

以南京西路街道社區(qū)規(guī)劃為例，“15分鐘社區(qū)生活圈”理念的融入強(qiáng)化了社區(qū)規(guī)劃的需求導(dǎo)向和實(shí)施性。南京西路街道社區(qū)規(guī)劃在空間維度上，結(jié)合常住人口老齡化程度高、青年就業(yè)人口規(guī)模大、外來休閑游憩人群數(shù)量多的特點(diǎn)，梳理各類服務(wù)對(duì)象活動(dòng)的時(shí)空特征（見表2），評(píng)估公共要素服務(wù)盲區(qū)，高效匹配社區(qū)需求和潛力資源，精細(xì)化制定面向不同人群的重點(diǎn)補(bǔ)充政策區(qū)，實(shí)現(xiàn)要素空間布局從關(guān)注均衡覆蓋轉(zhuǎn)向關(guān)注使用效率。在時(shí)間維度上，以時(shí)間政策積極應(yīng)對(duì)空間資源緊約束和服務(wù)對(duì)象異質(zhì)性難題，一方面協(xié)調(diào)公共時(shí)間表，通過推進(jìn)學(xué)校體育場(chǎng)地錯(cuò)時(shí)開放等方式更大程度地挖掘服務(wù)潛力；另一方面，提升時(shí)空過程性感知，以慢行網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)起生活性街道沿線的多個(gè)零散小微設(shè)施，進(jìn)而形成設(shè)施服務(wù)鏈，以相對(duì)弱化到訪時(shí)間增加的不利過程感知（見圖5）。在治理維度上，成立“上海靜安·南京西路街道社區(qū)規(guī)劃實(shí)踐基地”，作為多元共治的規(guī)劃協(xié)作平臺(tái)，聯(lián)結(jié)在地力量多方式、多途徑、多層次地參與社區(qū)事務(wù)，建構(gòu)起面向更多受眾群體、更具內(nèi)生動(dòng)力與人文顆粒度的社區(qū)規(guī)劃實(shí)施路徑。

3.4規(guī)劃內(nèi)容：按需選擇的定制型規(guī)劃

作為非法定規(guī)劃內(nèi)容，編制社區(qū)規(guī)劃并非強(qiáng)制要求，而是各街鎮(zhèn)的可選項(xiàng)。但這種自由選擇也帶來一定的問題。當(dāng)前上海各街鎮(zhèn)中，開展社區(qū)規(guī)劃編制的約占 60% ，多集中在中心城區(qū)及新城范圍。各街鎮(zhèn)對(duì)于社區(qū)規(guī)劃的響應(yīng)能力存在顯著的地區(qū)差異，具有優(yōu)良區(qū)位、較好在地經(jīng)濟(jì)水平和社會(huì)關(guān)系的街鎮(zhèn)往往優(yōu)先開展規(guī)劃編制，對(duì)于區(qū)位偏遠(yuǎn)、資金及技術(shù)力量較弱的街鎮(zhèn)則需要強(qiáng)化政府支持，如專業(yè)力量或社會(huì)團(tuán)隊(duì)給予外部支持。

表2南京西路街道不同服務(wù)對(duì)象的時(shí)空行為特點(diǎn)Tab.2Spatiotemporalbehaviorpatternsof diverseservice demographics in WestNanjingRoad Subdistrict

資料來源：上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，《靜安區(qū)南京西路街道社區(qū)規(guī)劃》。

此外，社區(qū)規(guī)劃的年限和內(nèi)容并不固定。社區(qū)生活圈全面覆蓋居住、就業(yè)、各類服務(wù)、出行、休閑與安全等方面服務(wù)要素，各街鎮(zhèn)可根據(jù)實(shí)際情況和發(fā)展需求，通過評(píng)估選擇若干個(gè)特定問題（見表3），可以補(bǔ)短板解決急難愁盼問題，也可以拉長(zhǎng)板突出社區(qū)特色。

社區(qū)規(guī)劃的成果在形式上不再采用條文編寫的方式，體現(xiàn)出由技術(shù)性文件向政策性文件轉(zhuǎn)變，突出“目標(biāo)一策略一行動(dòng)”邏輯，聚焦關(guān)鍵議題和重點(diǎn)行動(dòng)。同時(shí)為增強(qiáng)面向公眾的可讀性，成果表達(dá)形式也做了調(diào)整，去除繁雜的技術(shù)性內(nèi)容，形成便于公眾參與的手冊(cè)（見圖6），以達(dá)成理念共識(shí)、描繪共同愿景為主，突出規(guī)劃的公共政策屬性，力求簡(jiǎn)明扼要、通俗易懂和界面友好，可以讓讀者感受一定的互動(dòng)體驗(yàn)。

3.5編制主體：多元參與的協(xié)作式規(guī)劃

社區(qū)規(guī)劃致力于合理表達(dá)和滿足社區(qū)成員的意愿和訴求，使其有機(jī)會(huì)為本社區(qū)制定共同的愿景，影響并塑造當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展和增長(zhǎng)，其編制主體和制定過程往往比成果內(nèi)容更重要，如何激發(fā)和引導(dǎo)多元主體共同參與，培育基層社會(huì)“內(nèi)在權(quán)力和共同權(quán)力”的意識(shí)和能力，是當(dāng)前社區(qū)規(guī)劃編制和有效實(shí)施的關(guān)鍵。

圖4基于“15分鐘社區(qū)生活圈”理念的社區(qū)規(guī)劃內(nèi)涵Fig.4 Conceptual framework of community planningunderthe 15-minute community life circle concept資料來源：筆者自繪。

圖5南京西路街道規(guī)劃設(shè)施服務(wù)鏈Fig.5Facility-servicechainsystemplanninginWestNanjingRoadSubdistrict資料來源：上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，《靜安區(qū)南京西路街道社區(qū)規(guī)劃》。

表3不同類型社區(qū)生活圈規(guī)劃編制建議關(guān)注的重點(diǎn)議題 Tab.3Critical focus areas in planning formulation for diverse community lifecircle typologies

資料來源：筆者自制。

圖6南京西路街道社區(qū)規(guī)劃公眾參與手冊(cè)Fig.6WestNanjing Road Subdistrict community planning public engagement manual資料來源：上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，《靜安區(qū)南京西路街道社區(qū)規(guī)劃》

4面向未來的社區(qū)規(guī)劃

4.1宏觀層面：包容超大城市的復(fù)雜需求，追求公共資源配置的公平公正

盡管改革開放以來經(jīng)過了40多年的規(guī)劃實(shí)踐，但城市發(fā)展不斷提出新的需求，上海持續(xù)面臨公共服務(wù)要素供需均衡的問題：中心城區(qū)的服務(wù)要素可達(dá)性普遍高于郊區(qū)，郊區(qū)核心及核心周邊地區(qū)的服務(wù)要素可達(dá)性明顯優(yōu)于遠(yuǎn)郊地區(qū)[20；宜居、宜學(xué)和宜游類服務(wù)供給相對(duì)均等，而宜業(yè)和宜養(yǎng)類服務(wù)均等性差距偏大[21;養(yǎng)老設(shè)施供不應(yīng)求而幼兒園出現(xiàn)部分閑置，要素適配性有待提升。

一方面，需要賦能基層主體。當(dāng)前規(guī)劃體系主要體現(xiàn)自上而下傳導(dǎo)，街鎮(zhèn)作為基層治理的主陣地，更多扮演被動(dòng)承接工作任務(wù)的角色，難以將在地需求和問題有效傳遞至更高層次。社區(qū)規(guī)劃作為基層主導(dǎo)的規(guī)劃，需要強(qiáng)化對(duì)街鎮(zhèn)在事權(quán)、財(cái)權(quán)等方面的支持。事權(quán)方面明確街鎮(zhèn)作為編制主體，并通過建立議事聯(lián)席會(huì)制度，賦權(quán)街鎮(zhèn)定期召集議事例會(huì)，相關(guān)部門和社會(huì)主體參會(huì)，針對(duì)具體問題進(jìn)行討論協(xié)商。財(cái)權(quán)方面，通過設(shè)立專項(xiàng)資金、引入市場(chǎng)力量等方式為街鎮(zhèn)提供支持。例如浦東新區(qū)成立“精品城區(qū)”建設(shè)專項(xiàng)包項(xiàng)目制度，支持規(guī)模較小或零星分布、可在一定區(qū)域內(nèi)統(tǒng)籌實(shí)施的項(xiàng)目，由街道作為責(zé)任主體，根據(jù)社區(qū)規(guī)劃藍(lán)圖進(jìn)行項(xiàng)目申報(bào)和建設(shè)。

另一方面，需要培育社區(qū)內(nèi)部力量。在“弱社會(huì)”的情況下，國(guó)家力量的直接介入成為社區(qū)發(fā)展的普遍選擇，政府力量與自治力量間呈現(xiàn)“不均衡”的相互滲透與互動(dòng)，各類社會(huì)主體參與社區(qū)規(guī)劃面臨制度化渠道不暢、參與缺乏深度等問題。社區(qū)規(guī)劃不應(yīng)只局限于物理層面的改造，更要關(guān)注社區(qū)內(nèi)部自治力量的培育，使其可以在脫離政府和專業(yè)力量的指引后仍然為社區(qū)提供提升動(dòng)力。例如東明路街道引入專業(yè)指導(dǎo)機(jī)構(gòu)四葉草堂開展“東明實(shí)驗(yàn)”，將全體居民作為社區(qū)規(guī)劃的主體，3年時(shí)間培育各類規(guī)劃師780多人，居民區(qū)活動(dòng)團(tuán)體超過420個(gè)，并有效吸引了一批年輕的“社區(qū)達(dá)人”力量投入社區(qū)，共同參與社區(qū)治理。

在全面提升資源配置精準(zhǔn)性與社區(qū)生活豐富度的目標(biāo)下，社區(qū)規(guī)劃在要素配置上要從審視人口靜態(tài)特征到應(yīng)對(duì)人口動(dòng)態(tài)變化，不僅要從人口類型與結(jié)構(gòu)、生活習(xí)慣與行為特征出發(fā)，有針對(duì)性地完善要素配置，還要辯證看待服務(wù)要素不足或過剩的現(xiàn)象，通過預(yù)判未來人口變化趨勢(shì)，預(yù)留彈性轉(zhuǎn)換和發(fā)展空間，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的適度超前；服務(wù)對(duì)象上從聚焦常住人口到廣納多元人群，不僅要重點(diǎn)關(guān)注老人、兒童、殘障人士等弱勢(shì)群體的使用需求，還可以將就業(yè)人口、流動(dòng)人口、休閑人口等納入服務(wù)對(duì)象，根據(jù)使用需求和行為特征確定其作為服務(wù)人口的計(jì)算系數(shù)，納入要素配置考量；空間布局上從關(guān)注服務(wù)覆蓋到提升整體效率，15分鐘可達(dá)性標(biāo)準(zhǔn)并不完全適用于郊區(qū)生活圈服務(wù)水平評(píng)價(jià)，需要打破行政邊界統(tǒng)籌鎮(zhèn)村資源要素配置，同時(shí)完善跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路連通性，打造多村聯(lián)動(dòng)的社區(qū)生活圈。

4.2微觀層面：融合智慧規(guī)劃手段，精細(xì)化 公共資源的適應(yīng)性調(diào)控

數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、信息化成為現(xiàn)代城市技術(shù)發(fā)展的重要趨勢(shì)，數(shù)字技術(shù)增強(qiáng)了個(gè)體的主觀能動(dòng)性，也增強(qiáng)了其環(huán)境可供性，帶來時(shí)空間行為邏輯的變化，更改變了個(gè)體對(duì)空間資源的獲取及功能建構(gòu)的過程[22]。在線上線下服務(wù)廣泛融入居民生活的背景下，社區(qū)規(guī)劃需要及時(shí)順應(yīng)新技術(shù)帶來的變化，通過數(shù)字化技術(shù)智能輔助，進(jìn)一步了解居民需求，優(yōu)化公共資源配置。

有別于傳統(tǒng)規(guī)劃圍繞居住空間均衡配置服務(wù)要素，社區(qū)規(guī)劃一方面可以結(jié)合人流多源數(shù)據(jù)反饋的時(shí)空行為特征和規(guī)律，識(shí)別不同人群的分布重心、高中低頻活動(dòng)范圍、服務(wù)要素使用頻率等，微觀層面感知城市個(gè)體多元需求的精準(zhǔn)性[23]，代替?zhèn)鹘y(tǒng)模型中的人群同質(zhì)化假設(shè)；另一方面，可以利用移動(dòng)環(huán)境傳感器等構(gòu)建社區(qū)環(huán)境感知網(wǎng)絡(luò)，實(shí)時(shí)感知現(xiàn)實(shí)社區(qū)的動(dòng)態(tài)運(yùn)營(yíng)信息并隨時(shí)輸入虛擬社區(qū)，以便監(jiān)測(cè)、分析和揭示現(xiàn)實(shí)社區(qū)運(yùn)營(yíng)中存在的問題，最終實(shí)現(xiàn)需求和供給的精準(zhǔn)配置。

4.3技術(shù)層面：智能化與數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的精準(zhǔn)規(guī)劃

技術(shù)手段的革新為社區(qū)規(guī)劃提供了科學(xué)化、精準(zhǔn)化的支撐。依托大數(shù)據(jù)、人工智能（AI）與代理人學(xué)習(xí)技術(shù)，整合人口普查、手機(jī)信令、交通刷卡、社交媒體等多源數(shù)據(jù)，精準(zhǔn)識(shí)別居民時(shí)空行為規(guī)律與服務(wù)需求差異。結(jié)合用地混合度評(píng)估工具，推動(dòng)居住、就業(yè)、服務(wù)功能的復(fù)合利用，提升空間效率。借助GIS平臺(tái)構(gòu)建社區(qū)三維數(shù)字孿生模型，模擬不同規(guī)劃方案對(duì)可達(dá)性、服務(wù)覆蓋率的影響。通過空間網(wǎng)絡(luò)分析優(yōu)化步行路徑設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)及時(shí)規(guī)劃溝通，確保“15分鐘可達(dá)”標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)落實(shí)，也聯(lián)動(dòng)社區(qū)災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)和應(yīng)急資源，實(shí)現(xiàn)“精準(zhǔn)施策”與“人文關(guān)懷”的有機(jī)統(tǒng)一，為超大城市社區(qū)治理提供可持續(xù)的技術(shù)解決方案。

5結(jié)語

盡管社區(qū)生活圈的概念及理論研究由來已久，但是基于這一理念的社區(qū)規(guī)劃仍然處在初生期，雖然有著不少自發(fā)性的摸索，但在諸多方面尚未形成共識(shí)。本文提出社區(qū)規(guī)劃是當(dāng)前“15分鐘社區(qū)生活圈”理念在基層落實(shí)的主要工具，通過梳理上海10年間在社區(qū)層面開展的實(shí)踐歷程和特征，總結(jié)形成社區(qū)規(guī)劃的“上海模式”，包括其作為綜合性規(guī)劃的目標(biāo)定位、與現(xiàn)有規(guī)劃體系的多層次銜接、按需編制的規(guī)劃內(nèi)容、對(duì)于“時(shí)、空、人”的系統(tǒng)謀劃以及街鎮(zhèn)主導(dǎo)、多元參與的編制過程。面向未來，提出社區(qū)規(guī)劃在宏觀和微觀層面進(jìn)行公共資源適應(yīng)性調(diào)控的提升方向和技術(shù)創(chuàng)新思路。

社區(qū)規(guī)劃的“上海模式”以“15分鐘社區(qū)生活圈”作為基本單元，實(shí)現(xiàn)空間、資源和行動(dòng)的整體協(xié)同，并基于各街道的資源稟賦、人文特色與治理能力，因地制宜形成更具針對(duì)性與實(shí)施性的行動(dòng)安排，為各地規(guī)劃編制和實(shí)踐提供了一定參考，但也存在亟待繼續(xù)探索的體系問題。首先，目前已經(jīng)開展的社區(qū)規(guī)劃均以街鎮(zhèn)為單位，這是由于其作為基層行政組織，具有統(tǒng)籌相關(guān)資源的能力，也有推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的積極性。但“15分鐘社區(qū)生活圈”本身并非一個(gè)行政概念，更強(qiáng)調(diào)從居民日常活動(dòng)空間和社區(qū)認(rèn)知出發(fā)來定義范圍。未來隨著社區(qū)意識(shí)的覺醒和社區(qū)自治的發(fā)展，社區(qū)規(guī)劃的編制和組織可以嘗試更多的可能性。其次，雖然賦予社區(qū)規(guī)劃一定的認(rèn)定程序，但與法定規(guī)劃體系在資源配置上的作用界定并不清晰，導(dǎo)致實(shí)施效力上分散，難以體現(xiàn)規(guī)劃在系統(tǒng)方面的統(tǒng)籌作用。如何銜接法定規(guī)劃，系統(tǒng)落實(shí)更新措施，避免資源過度集中或空缺帶來的“結(jié)構(gòu)性失衡”等問題，值得進(jìn)一步思考。最后，應(yīng)進(jìn)一步運(yùn)用多源數(shù)據(jù)和代理人建模智能模擬規(guī)劃政策的全過程，倡導(dǎo)過程動(dòng)態(tài)參與，通過線上線下聯(lián)動(dòng)，擴(kuò)展居民參與社區(qū)規(guī)劃的途徑，增強(qiáng)社區(qū)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)韌性，真正踐行“人民城市”理念。

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