“雙循環(huán)”新發(fā)展格局下超級(jí)樞紐的規(guī)劃及建設(shè)探索

AbstractSuperhubshaveemergedascrucialdriversof globalurbanevelopment，leveragingdiversepassenger，logistics，nd information flows.This paper conducts a systematic examination of the development characteristicsof global super hubs. Specificallytheyengageiglobalesoureallocationviandustrialimpetus，tairegionalitegateddevelopmentthough comprehensiveapproaches，andestablishaliberalizedanduser-friendlypolicyenvironment withinstitutional innovationat thecore.Throughcomparativeanalysis，itisrevealedthatdomesticsuperhubsfaceseveralchalenges.Theyaredefcientin industrialsystemconstructionandregionalresourceintegration，andthesynergywithcitiesexistingresourceendowments anddevelopmentstagesisinsuficient.Moreover，theefortsinpolicysupportandinstitutionalinnovationarerelatively lackluster.Taking ShanghaiEasternHubasacasestudy，thispaperexplores novelpathwaysfortheplanningandconstruction of superhubs.Theobjectivesare thre-fold.Thefirstistoachieveinternationalconnectivityandregionalcoordinationby establishingaglobalserviceplatformwithintheair-railintermodaltransportsystem.Thesecondis toadoptaphasedollng development model toaccommodatethedemandsof international passnger fowsand industrialpopulations.Thethirdis to spur institutional innovation to promote free trade and offer convenience-centered policy support.

關(guān)鍵詞超級(jí)樞紐;產(chǎn)業(yè)驅(qū)動(dòng);空間一體化;制度創(chuàng)新 Key words super hub; industry-driven; spatial integration; institutional innovation

2020年，國家提出構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán) （以下簡稱“雙循環(huán)\"）相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，并作為“十四五”期間社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指導(dǎo)思想。在“雙循環(huán)”新發(fā)展格局下，上海作為國內(nèi)大循環(huán)的核心節(jié)點(diǎn)和國際循環(huán)的戰(zhàn)略鏈接，其經(jīng)濟(jì)輻射帶動(dòng)成效、全球資源配置能力、產(chǎn)業(yè)升級(jí)與制度創(chuàng)新水平對(duì)于國家整體發(fā)展格局的塑造具有重要戰(zhàn)略意義。以交通場(chǎng)站為核心、以產(chǎn)業(yè)為引擎的超級(jí)樞紐是上海等全球城市參與國際競(jìng)爭的重要載體，超級(jí)樞紐通過強(qiáng)化轉(zhuǎn)換效率、增強(qiáng)資源配置以實(shí)現(xiàn)國內(nèi)和國際市場(chǎng)高效聯(lián)通，積極促進(jìn)區(qū)域一體化發(fā)展。當(dāng)前，上海全球樞紐城市的地位已初步顯現(xiàn)，如何在此輪全球格局調(diào)整中，進(jìn)一步挖掘超級(jí)樞紐的內(nèi)在潛力，提升上海的雙循環(huán)節(jié)點(diǎn)作用，將是上海未來發(fā)展的重要方向之一。

1相關(guān)概念與研究綜述

1.1概念解析

根據(jù)全球相關(guān)研究及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，超級(jí)樞紐在國際上有“SuperHub\"\"MegaHub”“Gateway”等說法，從功能內(nèi)涵上，超級(jí)樞紐泛指具有大規(guī)模客運(yùn)或者貨運(yùn)集疏運(yùn)能力的交通樞紐，包括專業(yè)型或綜合型的交通樞紐，例如空港、鐵路站、港口及多式聯(lián)運(yùn)樞紐等。從規(guī)模定量上可借鑒機(jī)場(chǎng)樞紐分類，泛指年度出行客流量占全國出行客流量的市場(chǎng)份額超過 的交通樞紐。

超級(jí)樞紐經(jīng)濟(jì)是依托多樣化客流、物流和信息流于一體的優(yōu)勢(shì)而發(fā)展起來的新型經(jīng)濟(jì)形態(tài)，通過樞紐本體影響城市空間發(fā)展和產(chǎn)業(yè)集聚，對(duì)一個(gè)城市乃至一個(gè)區(qū)域的一體化發(fā)展具有極大的促進(jìn)作用，對(duì)國家國際影響力的提升具有重要意義。

全球范圍內(nèi)，不乏樞紐與區(qū)域協(xié)同發(fā)展的成功案例（見表1）。亞特蘭大樞紐憑借20世紀(jì)中葉機(jī)場(chǎng)開通后迅速成為美國重要樞紐之一，并在2015年成為全球首個(gè)客流量過億的機(jī)場(chǎng)。在樞紐的強(qiáng)大推動(dòng)下，1978—2013年亞特蘭大市的GDP從690億美元快速增長到2944億美元，其經(jīng)濟(jì)增速超過美國其他大城市。在理論和實(shí)踐的不斷發(fā)展下，超級(jí)樞紐的范疇從機(jī)場(chǎng)本身拓展到機(jī)場(chǎng)帶動(dòng)下的周邊地區(qū)，同時(shí)，我國多個(gè)城市也提出發(fā)展“超級(jí)樞紐”的設(shè)想。以上海虹橋樞紐為代表，截至2023年虹橋國際開放樞紐“一核兩帶”全域②生產(chǎn)總值高達(dá)2.8萬億元，經(jīng)濟(jì)密度達(dá)4億元 /km² ，是長江三角洲地區(qū)③（以下簡稱“長三角”）平均水平的4.7倍。虹橋國際開放樞紐以占長三角 2% 不到的面積貢獻(xiàn)了超長三角10% 的經(jīng)濟(jì)總量。

表1全球主要樞紐對(duì)于區(qū)域及國家的影響

Tab.1 Global major hubsand impacts on regions and countries

資料來源：筆者根據(jù)參考文獻(xiàn)[1-4]相關(guān)內(nèi)容制作。

隨著超級(jí)樞紐聯(lián)通水平和輻射能級(jí)的不斷提升，依托其發(fā)展的城市逐漸成為全球樞紐城市，并進(jìn)一步協(xié)同區(qū)域發(fā)展形成全球城市區(qū)域。全球城市區(qū)域被認(rèn)為是社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治及文化層面直接影響全球事務(wù)的重要空間載體，其發(fā)展離不開國際人才和高價(jià)值貨物的高效流通。因此本文重點(diǎn)討論驅(qū)動(dòng)全球樞紐城市及全球城市區(qū)域發(fā)展的“超級(jí)樞紐”，結(jié)合我國交通特征，特指具有航空及高鐵設(shè)施并且承擔(dān)區(qū)域（都市圈范圍）對(duì)外客流（目的地為區(qū)域外城市） 以上的樞紐。

1.2 研究綜述

超級(jí)樞紐作為城市交通與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，學(xué)界對(duì)其研究的重點(diǎn)主要在空間規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)兩大方面。在空間規(guī)劃方面，當(dāng)前學(xué)界對(duì)超級(jí)樞紐研究主要側(cè)重于城市空間結(jié)構(gòu)、交通網(wǎng)絡(luò)、土地利用的協(xié)調(diào)關(guān)系，探索超級(jí)樞紐的空間布局優(yōu)化策略，如秦燦燦等提出空鐵綜合樞紐充分發(fā)揮航空與高鐵各自優(yōu)勢(shì)，使二者在速度、區(qū)位、客源及線路上形成互補(bǔ)。陸林等提出空鐵兩者形成的立體交通網(wǎng)絡(luò)能夠提供豐富的出行選擇，提高城市對(duì)外交通方式的多樣性、彈性和可靠性，展現(xiàn)出富有競(jìng)爭力的組合優(yōu)勢(shì)。盛暉指出TOD理論強(qiáng)調(diào)交通導(dǎo)向的站點(diǎn)集約化建設(shè)，現(xiàn)階段城際樞紐以活動(dòng)為出發(fā)點(diǎn)關(guān)注人、站、城的互動(dòng)關(guān)系，強(qiáng)調(diào)區(qū)域特色化、針對(duì)性發(fā)展。陳大偉等提出空鐵綜合樞紐不同于單一交通樞紐，樞紐空間效應(yīng)顯著，不同尺度的空間效應(yīng)各異。在產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)方面，學(xué)界的研究聚焦在超級(jí)樞紐對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、相關(guān)產(chǎn)業(yè)集聚和城市競(jìng)爭力的影響，探索超級(jí)樞紐產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)機(jī)制，如陳旭等9提出高可達(dá)性吸引了多元城市活動(dòng)的集聚，重要鐵路樞紐的布局或已經(jīng)集聚了大量高品質(zhì)多樣的商業(yè)服務(wù)業(yè)及公共服務(wù)設(shè)施，成為城市高價(jià)值區(qū)段的地區(qū)和活力中心。姜博等[提出空鐵綜合樞紐對(duì)城市群的影響體現(xiàn)在引導(dǎo)城市群空間發(fā)展格局，產(chǎn)生區(qū)域發(fā)展極化效應(yīng)。Chen C等[1]提出空鐵綜合樞紐增強(qiáng)大都市與中小城市的資源、產(chǎn)業(yè)等轉(zhuǎn)化能力和效率，提供更多發(fā)展機(jī)會(huì)。

關(guān)于超級(jí)樞紐的研究頗豐，但對(duì)國外先進(jìn)案例的比較分析深度不夠，超級(jí)樞紐對(duì)城市空間結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局的長期影響機(jī)制的研究不足，與周邊地區(qū)協(xié)同發(fā)展的機(jī)制研究有待加強(qiáng)。

2全球超級(jí)樞紐發(fā)展案例分析

在持續(xù)變化的全球化進(jìn)程中，超級(jí)樞紐極大增強(qiáng)全球城市區(qū)域?qū)θ蚋叨艘刭Y源的配置能力，并提升其在全球網(wǎng)絡(luò)中的地位。全球城市區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展與超級(jí)樞紐的互生關(guān)系具體分為3個(gè)階段：第一階段是以制造為主的產(chǎn)業(yè)萌發(fā)期，這個(gè)階段產(chǎn)業(yè)對(duì)外部需求以大宗物資運(yùn)送、生產(chǎn)配套服務(wù)等為主，樞紐關(guān)聯(lián)度僅與貨運(yùn)組織相關(guān)。第二階段是當(dāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展到具有區(qū)域乃至全球影響后，逐漸出現(xiàn)增速放緩甚至停滯的時(shí)期，亟待進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，此階段的產(chǎn)業(yè)發(fā)展多轉(zhuǎn)向于微笑曲線上游，以銷售、科研等為主的服務(wù)型功能（見圖1）。由于這類功能更依賴于全球智力要素的自由流動(dòng)，例如服務(wù)人員的便捷交往、高精尖設(shè)備儀器及中試成果的快速運(yùn)送等，因此這一階段亟需具有較高區(qū)域及全球鏈接度的樞紐予以支撐。第三階段則是圍繞樞紐衍生臨空產(chǎn)業(yè)集群，反向帶動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)拓展及提升。

以史基浦超級(jí)樞紐為例，在20世紀(jì)80年代以前，荷蘭作為全球3大觀賞性植物出口國之一，重點(diǎn)依托史基浦機(jī)場(chǎng)及鹿特丹港口進(jìn)行貨物出口，全球交易的鮮花有 80% 是通過史基浦機(jī)場(chǎng)出口。當(dāng)1988年荷蘭政府提出“Mainport”樞紐戰(zhàn)略后，政府在樞紐周邊有序建設(shè)了商務(wù)運(yùn)營、產(chǎn)品開發(fā)等附著在既有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上的生產(chǎn)鏈高端功能。隨著機(jī)場(chǎng)擴(kuò)建、高鐵引入等基礎(chǔ)設(shè)施升級(jí)，樞紐旅客吞吐量持續(xù)增長，樞紐周邊產(chǎn)業(yè)的指向性日益增強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)類型逐步由第一產(chǎn)業(yè)向航空物流、航空維修等航空核心產(chǎn)業(yè)以及總部經(jīng)濟(jì)、高科技研發(fā)等航空延伸產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變。在超級(jí)樞紐經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)下，該地區(qū)已經(jīng)聚集了2000多家國際公司，形成了6大產(chǎn)業(yè)集群，且這些企業(yè)以高端總部經(jīng)濟(jì)為主（見圖2）。

2.1通過產(chǎn)業(yè)驅(qū)動(dòng)參與全球資源配置

近年來，全球貿(mào)易格局發(fā)生深刻變化，隨著產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系度不斷增強(qiáng)，主要貿(mào)易品的生產(chǎn)制造呈現(xiàn)更廣闊的全球分工與聯(lián)系。世界上主要的貿(mào)易品不再由單一國家、單一地區(qū)來生產(chǎn)，全球貿(mào)易主要貨品從成品逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橹虚g品。海量的中間品貿(mào)易會(huì)產(chǎn)生巨大的輻射帶動(dòng)作用，形成生產(chǎn)性物流、配套服務(wù)業(yè)，以及包括金融、研發(fā)、設(shè)計(jì)等在內(nèi)的衍生功能。這些功能均緊密依托全球各地的超級(jí)樞紐進(jìn)行中轉(zhuǎn)與生長。當(dāng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)規(guī)模發(fā)展到一定程度后，隨著產(chǎn)業(yè)在全球網(wǎng)絡(luò)中的協(xié)作度不斷提高，傳統(tǒng)交通設(shè)施難以滿足其增長需求，為帶動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)的升級(jí)轉(zhuǎn)型，主要采用提升既有交通設(shè)施以擴(kuò)大區(qū)域與全球的連接度。超級(jí)樞紐的客流量帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，客流量增長與地區(qū)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)總值增長呈現(xiàn)出高度正相關(guān)性（見圖3）。如此，在客流和經(jīng)濟(jì)流的相互拉動(dòng)下，城市在全球分工中的地位與能級(jí)也得到了提升。

2.2依托綜合開發(fā)實(shí)現(xiàn)區(qū)域空間一體化發(fā)展

超級(jí)樞紐具有高效的全球網(wǎng)絡(luò)鏈接廣度和多式聯(lián)運(yùn)高效聯(lián)通度，作為輔助樞紐發(fā)展的重要腹地，樞紐周邊地區(qū)逐漸從城市飛地變?yōu)槿谌雲(yún)^(qū)域一體化發(fā)展的空間綜合體。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全球超級(jí)樞紐通過輻射效應(yīng)推動(dòng)區(qū)域發(fā)展，其影響范圍從數(shù)平方公里至數(shù)百平方公里不等（見表2）。

超級(jí)樞紐根據(jù)主導(dǎo)功能主要分為兩類：第一類是專業(yè)功能區(qū)域，主要位于首位度較高、地區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)較為薄弱的地區(qū)。例如孟菲斯超級(jí)樞紐，憑借位于美國中部的地理優(yōu)勢(shì)發(fā)展貨運(yùn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)，快件量占航空運(yùn)輸比例高達(dá)99% ，進(jìn)而吸引航空運(yùn)輸關(guān)聯(lián)企業(yè)入駐，帶動(dòng)了航空物流偏好型產(chǎn)業(yè)發(fā)展。但由于所處田納西州以一產(chǎn)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及較為落后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況等，使得孟菲斯超級(jí)樞紐帶動(dòng)的產(chǎn)業(yè)僅停留在物流類及相關(guān)產(chǎn)業(yè)，影響范圍也僅為以機(jī)場(chǎng)為核心的5一10min車程內(nèi)的范圍。第二類是綜合型區(qū)域，多形成于發(fā)展相對(duì)均衡的地區(qū)。由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)較好，因此樞紐與區(qū)域在空間、功能及基礎(chǔ)設(shè)施上呈現(xiàn)一體化發(fā)展的態(tài)勢(shì)。例如韓國仁川超級(jí)樞紐，向內(nèi)銜接首爾這一國家心臟，向外對(duì)接朝鮮一中國一日本，依托仁川國際機(jī)場(chǎng)和仁川港成為韓國乃至東北亞面向全球的重要橋頭堡。樞紐資料來源：筆者根據(jù)參考文獻(xiàn)[12-16]相關(guān)內(nèi)容制作。

表2超級(jí)樞紐周邊區(qū)域規(guī)模統(tǒng)計(jì) Tab.2Regional scale statisticsof surroundingareas of major hubs

注：一體化區(qū)域發(fā)展面積根據(jù)相關(guān)規(guī)劃及政策分區(qū)統(tǒng)計(jì)。

資料來源：筆者自繪。

圖3全球超級(jí)樞紐客流增長與所處城市（國家）GDP增長（1980—2023年）Fig.3Growthof passenger trafcat globalmajorhubsand GDPgrowthoftheirrespectivecities（bycountries）（1980-2023）

注：客流量單位：萬人次；GDP單位：億美元。

資料來源：筆者自繪。

區(qū)域由松島、永宗和青蘿3部分組成，總面積為 209.38km² （見圖4）。松島依托安養(yǎng)市的IT產(chǎn)業(yè)集群，側(cè)重發(fā)展尖端知識(shí)服務(wù)產(chǎn)業(yè)；永宗依托機(jī)場(chǎng)和港口優(yōu)勢(shì)，定位為航空物流、觀光、休閑綜合都市；青蘿則是依托與首爾的緊密聯(lián)系，側(cè)重商務(wù)與居住功能，并服務(wù)仁川、首爾及京畿道地區(qū)。隨著樞紐與區(qū)域發(fā)展耦合性不斷增強(qiáng)，作為區(qū)域發(fā)展的源動(dòng)力，樞紐源源不斷地向區(qū)域輸送各類資源，與此同時(shí)區(qū)域產(chǎn)業(yè)資源的反哺能力也影響著樞紐經(jīng)濟(jì)的能級(jí)變化。

2.3以制度創(chuàng)新為抓手，打造自由化便利化的政策環(huán)境

在超級(jí)樞紐的發(fā)展過程中，不少地區(qū)將優(yōu)化自貿(mào)區(qū)制度環(huán)境作為提高國際競(jìng)爭力的主要抓手，重點(diǎn)聚焦于發(fā)展產(chǎn)業(yè)、吸引人才的企業(yè)準(zhǔn)入門檻、土地獲取路徑、企業(yè)及個(gè)人稅收等內(nèi)容，通過創(chuàng)新試驗(yàn)以發(fā)揮超級(jí)樞紐的外向鏈接功能。

作為國家重要戰(zhàn)略據(jù)點(diǎn)，超級(jí)樞紐的發(fā)展對(duì)全球發(fā)展趨勢(shì)、國家戰(zhàn)略調(diào)整等具有高敏感性，因此超級(jí)樞紐及周邊區(qū)域的發(fā)展方向和發(fā)展戰(zhàn)略需要根據(jù)外部變化進(jìn)行適時(shí)調(diào)整（見表3-表5）。愛爾蘭香農(nóng)超級(jí)樞紐根據(jù)不同時(shí)期產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和愛爾蘭政府的戰(zhàn)略規(guī)劃，因時(shí)、因地制宜地推動(dòng)超級(jí)樞紐及周邊區(qū)域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，建成至今，香農(nóng)自貿(mào)區(qū)已作為區(qū)域生產(chǎn)組織核心，通過自身引進(jìn)的國際化生產(chǎn)服務(wù)要素帶動(dòng)城市生產(chǎn)組織方式的變革與創(chuàng)新，最終完成城市空間的轉(zhuǎn)型。

圖4仁川廣域市功能結(jié)構(gòu)圖Fig.4Functional structure diagramof Incheon Metro-politan City資料來源：htps：//www.ifez.go.kr/world/main.do。

3國內(nèi)超級(jí)樞紐發(fā)展的比較分析

隨著我國民航和高速鐵路網(wǎng)建設(shè)迅速開展，將機(jī)場(chǎng)與高鐵站綜合設(shè)置打造綜合交通樞紐成為新一輪城市發(fā)展和交通提升的重要戰(zhàn)略。具有空鐵聯(lián)運(yùn)功能的超級(jí)樞紐不僅能夠促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，也對(duì)城市空間格局演變產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。然而，通過系統(tǒng)研究虹橋樞紐、大興樞紐等不同時(shí)期的空鐵樞紐案例，對(duì)標(biāo)國外經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)國內(nèi)超級(jí)樞紐規(guī)劃建設(shè)仍然存在一定不足。

表3史基浦超級(jí)樞紐制度創(chuàng)新政策梳理

表4仁川超級(jí)樞紐制度創(chuàng)新政策梳理Tab.4 Institutional innovation policies of Incheon Super Hub

資料來源：筆者自制。

表5迪拜超級(jí)樞紐制度創(chuàng)新政策梳理 Tab.5 Institutional innovation policies of Dubai Super Hub

資料來源：筆者自制。

3.1缺乏對(duì)產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)建和區(qū)域資源融合的思考

根據(jù)2015年中國社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的城市競(jìng)爭力藍(lán)皮書統(tǒng)計(jì)，已開通高鐵的城市比不開通高鐵的城市綜合經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭力高出 71.15% ，可持續(xù)競(jìng)爭力高出 56.91%_o 對(duì)比2010—2023年間全國臨空區(qū)域GDP增速和所處城市GDP增速，航空對(duì)于所處區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有一定作用，疊加高鐵功能后的超級(jí)樞紐對(duì)于區(qū)域的經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)更加明顯。

但是，當(dāng)前國內(nèi)無論是高鐵、航空，以及空鐵復(fù)合樞紐對(duì)于周邊地區(qū)更側(cè)重增量產(chǎn)業(yè)功能的擴(kuò)展，而忽視了產(chǎn)業(yè)體系的建立健全。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國已規(guī)劃、建設(shè)的高鐵新城新區(qū)有70余座，臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)共計(jì)89個(gè)。但高鐵新城多以城市商貿(mào)中心、城市副中心的定位為主，側(cè)重導(dǎo)入房地產(chǎn)業(yè)，未能形成產(chǎn)業(yè)集群。臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)多以涉航的物流、制造等產(chǎn)業(yè)為主，產(chǎn)業(yè)集群效應(yīng)較弱，土地價(jià)值和產(chǎn)業(yè)附加值水平都較低[18]。

3.2與城市既有資源稟賦和發(fā)展階段結(jié)合不夠緊密

自2008年高鐵投運(yùn)以來，全國范圍內(nèi)掀起了以高鐵站點(diǎn)為主的樞紐及圍繞樞紐開展的眾多新區(qū)或片區(qū)建設(shè)熱潮。由于短期內(nèi)大量項(xiàng)目快速上馬，全國各類樞紐地區(qū)的規(guī)劃建設(shè)出現(xiàn)同質(zhì)化。功能上普遍定位于城市副中心、交通樞紐門戶或高端商務(wù)區(qū)，未能深入挖掘城市既有的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)與空間特色，往往忽視城市自身發(fā)展階段和樞紐區(qū)域空間成長的客觀規(guī)律。

在規(guī)劃編制方法上，多以“總體規(guī)劃+分區(qū)規(guī)劃 + 詳細(xì)規(guī)劃”的自上而下傳導(dǎo)的傳統(tǒng)方式進(jìn)行。但由于交通樞紐對(duì)區(qū)域發(fā)展是漸進(jìn)式驅(qū)動(dòng)，樞紐建成后的客流培育期內(nèi)主要對(duì)近域部分產(chǎn)生重要影響，隨著樞紐逐漸平穩(wěn)發(fā)展，其交通特征形成后，將對(duì)廣域范圍逐漸產(chǎn)生重要影響，因此傳統(tǒng)城市規(guī)劃編制方法不能完全適應(yīng)于這種發(fā)展情況。以大興臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)為例，大興機(jī)場(chǎng)及高鐵站于2019年建成運(yùn)行，而周邊控制性詳細(xì)規(guī)劃 （以下簡稱“控規(guī)”）（街坊層面）于2020年10月13日才獲批，還需要進(jìn)一步編制具有指導(dǎo)土地出讓的地塊層面控規(guī)才能為地區(qū)建設(shè)開發(fā)提供相應(yīng)依據(jù)。這也導(dǎo)致樞紐建成后由于缺乏配套的居住和餐飲、體育、醫(yī)療、教育等公共服務(wù)設(shè)施，降低了區(qū)域吸納能力，加劇了臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)的孤島效應(yīng)[19]。

3.3政策賦能和體制創(chuàng)新力度亟需加強(qiáng)

在起步階段，樞紐發(fā)展以客流培育為主，多聚焦于促進(jìn)樞紐規(guī)模、能級(jí)提升的外向性引流策略及政策，例如第五航權(quán)、鼓勵(lì)貨運(yùn)等政策。但由于缺乏駐流的相關(guān)政策加持，導(dǎo)致客流量的增長未能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增量的及時(shí)轉(zhuǎn)換。在我國向54個(gè)國家開放144h過境免簽證，以及向33個(gè)國家開放15—30d不等入境免簽證政策后，入境客流迅速增長，但這些客流主要直接前往城市中心區(qū)活動(dòng)，很少在樞紐區(qū)域停留，使得樞紐的窗口型經(jīng)濟(jì)效能未能得到充分發(fā)揮。

多數(shù)樞紐區(qū)域都會(huì)成立省級(jí)派出機(jī)構(gòu)的管委會(huì)，被授予規(guī)劃建設(shè)、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、制度制定和項(xiàng)目審批等職能，并成立地區(qū)開發(fā)公司承擔(dān)地區(qū)開發(fā)建設(shè)、投資融資和運(yùn)營管理等責(zé)任。由于樞紐區(qū)域發(fā)展除了屬地政府，還會(huì)涉及鐵路、民航等交通類，以及海關(guān)、邊檢等出入境相關(guān)的管理機(jī)構(gòu)，管理協(xié)調(diào)難度非常大。如何發(fā)揮高層級(jí)政府的牽頭作用，合理突破行政邊界，統(tǒng)一政策引導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、資金統(tǒng)籌等工作，將會(huì)極大影響超級(jí)樞紐的能級(jí)提升。

4上海東方樞紐的規(guī)劃建設(shè)路徑思考

上海東方樞紐是集航空、國家鐵路、市域鐵路、城市軌道交通等交通功能以及站場(chǎng)城開發(fā)于一體的大型綜合交通樞紐，由上海東站和浦東機(jī)場(chǎng)共同組成，規(guī)劃客流總量近2億人次/年②。根據(jù)交通設(shè)施構(gòu)成和客流量占比③，東方樞紐將發(fā)展成為上海乃至長三角重要的超級(jí)樞紐。當(dāng)前，上海東方樞紐及周邊區(qū)域正處在規(guī)劃與建設(shè)階段。本文在反思國內(nèi)外超級(jí)樞紐建設(shè)經(jīng)驗(yàn)與不足的基礎(chǔ)上，結(jié)合上海全球城市發(fā)展特點(diǎn)，對(duì)上海東方樞紐規(guī)劃建設(shè)提出以下思考。

4.1強(qiáng)化國際鏈接與區(qū)域協(xié)同，打造空鐵聯(lián)運(yùn)下的全球服務(wù)平臺(tái)

上海東方樞紐的產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要立足樞紐特點(diǎn)及區(qū)域產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)進(jìn)行篩選。一方面，圍繞東方樞紐國際鏈接網(wǎng)絡(luò)廣、能級(jí)高及涉航經(jīng)濟(jì)潛力較大等特點(diǎn)，充分挖掘國際客貨運(yùn)發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)。另一方面，立足周邊產(chǎn)業(yè)資源，包括緊鄰中心區(qū)的機(jī)場(chǎng)綜合保稅區(qū)，以及產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)圈層的商飛基地、國際旅游度假區(qū)、張江科學(xué)城等功能片區(qū)。經(jīng)過梳理浦東新區(qū)及相關(guān)功能區(qū)的“十四五”發(fā)展規(guī)劃，并結(jié)合已批的東方樞紐及周邊地區(qū)專項(xiàng)規(guī)劃，建議結(jié)合基地航司的國際客貨運(yùn)拓展情況，加強(qiáng)東方樞紐內(nèi)部兩個(gè)交通設(shè)施（即上海東站與浦東機(jī)場(chǎng)）的客貨聯(lián)運(yùn)功能，例如通過在上海東站引入與浦東機(jī)場(chǎng)聯(lián)通的捷運(yùn)線，以及利用預(yù)留國鐵線路發(fā)展聯(lián)通上海東站與浦東機(jī)場(chǎng)的貨運(yùn)專線等，以此發(fā)展服務(wù)國內(nèi)、外中轉(zhuǎn)客流的相關(guān)服務(wù)產(chǎn)業(yè)和貨運(yùn)空鐵聯(lián)運(yùn)產(chǎn)業(yè)。同時(shí)，在東方樞紐中心區(qū)通過建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)城市空間和高品質(zhì)生產(chǎn)生活配套，聯(lián)動(dòng)周邊資源發(fā)展面向全球、輻射長三角的平臺(tái)服務(wù)功能，以及與區(qū)域互補(bǔ)互促的相關(guān)服務(wù)配套產(chǎn)業(yè)等，如國際金融服務(wù)、仲裁咨詢、研發(fā)合作等。

4.2采取滾動(dòng)開發(fā)模式，適配國際化客流與產(chǎn)業(yè)人口需求

東方樞紐還處于發(fā)展初期，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較為單一，當(dāng)前人口結(jié)構(gòu)以郊區(qū)居民及物流倉儲(chǔ)就業(yè)人口為主。根據(jù)規(guī)劃，遠(yuǎn)期東方樞紐將導(dǎo)入國際化客流和高能級(jí)產(chǎn)業(yè)人口，需要通過東方樞紐中心區(qū)的建設(shè)提供高能級(jí)生產(chǎn)生活設(shè)施。由于樞紐地區(qū)發(fā)展是一個(gè)長期、動(dòng)態(tài)的過程，因此需要在總體格局穩(wěn)定的前提下，為后續(xù)發(fā)展留足彈性。在功能特色上，要結(jié)合東方樞紐遠(yuǎn)期導(dǎo)入人群特征，重點(diǎn)在中心區(qū)發(fā)展高品質(zhì)居住、生活服務(wù)配套設(shè)施等。在規(guī)劃編制上，為更好地統(tǒng)籌區(qū)域開發(fā)，將東方樞紐中心區(qū)劃分為6個(gè)片區(qū)，建議在統(tǒng)籌資金平衡、基礎(chǔ)設(shè)施先行、產(chǎn)業(yè)招商速度等前提下，將與樞紐時(shí)空距離近遠(yuǎn)作為建設(shè)先后時(shí)序的重要依據(jù)，對(duì)地區(qū)進(jìn)行滾動(dòng)式開發(fā)，形成不同階段下產(chǎn)業(yè)、人口、配套等方面的協(xié)調(diào)一致。

4.3創(chuàng)新體制機(jī)制，為實(shí)現(xiàn)自由貿(mào)易便利化賦能

東方樞紐作為國內(nèi)外雙循環(huán)的重要節(jié)點(diǎn)，是應(yīng)對(duì)全球及區(qū)域變化的重要觸媒，因此需要結(jié)合外部變化對(duì)戰(zhàn)略發(fā)展方向適時(shí)進(jìn)行調(diào)整。首先，遵循國際超級(jí)樞紐發(fā)展規(guī)律，超級(jí)樞紐區(qū)域在早期需要以客流培育為主要發(fā)展目標(biāo)。2024年2月國務(wù)院批復(fù)的《上海東方樞紐國際商務(wù)合作區(qū)建設(shè)總體方案》提出將“一線放開、二線管住”的制度從貨物向自然人拓展。目前上海共有7.5萬家外資企業(yè)、5.8萬家外貿(mào)主體，口岸貿(mào)易額超過全球的 3% ，經(jīng)過上海口岸進(jìn)出的境外人士也位居全國首位，外貿(mào)外資企業(yè)有著大量商務(wù)洽談、會(huì)議展覽、國際培訓(xùn)等跨境交往需求。因此這一重大政策將進(jìn)一步提升東方樞紐的國際樞紐地位，將東方樞紐的大規(guī)模中轉(zhuǎn)客流轉(zhuǎn)換為經(jīng)濟(jì)增量。其次，由于樞紐地區(qū)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入的多樣性和不確定性，東方樞紐中心區(qū)的商務(wù)辦公、產(chǎn)業(yè)用地建議采取只租不售政策，以保障土地使用的靈活性。最后，參與東方樞紐建設(shè)主體多元且協(xié)調(diào)難度高，包括央地機(jī)構(gòu)及企業(yè)等。在上海東站的建設(shè)中已通過鐵路方面和地方合作的方式進(jìn)行了體制機(jī)制的創(chuàng)新，以“強(qiáng)化紅利，淡化紅線”為理念，探索“路地協(xié)同”一體化運(yùn)營管理鐵路樞紐的新模式，將上海東站中的國鐵、市域鐵和地鐵由路地合資公司進(jìn)行統(tǒng)一的運(yùn)營及管理 （見圖5）。同時(shí)建議東方樞紐地區(qū)創(chuàng)建央地聯(lián)動(dòng)的常設(shè)機(jī)構(gòu)或議事程序，對(duì)地區(qū)進(jìn)行垂直和水平雙向協(xié)調(diào)管理，并且統(tǒng)籌政企雙軌制對(duì)樞紐地區(qū)進(jìn)行管理、運(yùn)行及開發(fā)工作。

圖5虹橋樞紐與東方樞紐管理模式對(duì)比 Fig.5ComparisonofmanagementmodelsbetweenHongqiaoHuband EasternHub

5結(jié)語

超級(jí)樞紐憑借其規(guī)模化客貨流集聚效應(yīng)，被賦予“經(jīng)濟(jì)發(fā)展新引擎”的重要使命。在雙循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新要求下，超級(jí)樞紐經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為上海參與全球競(jìng)爭的重要支撐。在當(dāng)前建設(shè)上海東方樞紐的熱點(diǎn)下，更要堅(jiān)持冷思考，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、因地制宜、科學(xué)施策，以期使東方樞紐成為推動(dòng)上海、長三角，乃至全國經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵動(dòng)力。

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