論我國PPP實踐發(fā)展模式、困境與出路

[中圖分類號]F27 文獻標志碼：A

當前，我國地方各級政府與社會資本合作（PPP）模式的發(fā)展已達到了前所未有的水平，然而，在推進這一模式的過程中，也面臨多重挑戰(zhàn)。這些問題的根源在于相關體制、機制、渠道及產品要素間的不協(xié)調與不匹配。未來，在具體操作時，應積極汲取國際先進經驗，全面激發(fā)市場活力，促進政府、金融機構與社會資本之間的深度合作與協(xié)調。通過強化市場在資源配置中的決定性作用，優(yōu)化政府職能，構建一個更加高效、協(xié)同的PPP發(fā)展模式，為經濟社會的持續(xù)健康發(fā)展注人新的動力。

1 PPP模式的定義

PPP模式，全稱Public-Private-Partnership，作為一種創(chuàng)新的合作模式，在我國被賦予了“政府與社會資本合作”的本土化解讀。其核心在于，政府通過與企業(yè)或私營組織建立長期合作機制，將公共基礎設施項目的規(guī)劃、建設、運營等責任部分或全部轉移給企業(yè)，由后者代表政府向公眾提供高效、優(yōu)質的公共服務。追溯其歷史，自黨的十八屆三中全會明確提出允許社會資本通過特許經營方式參與城市基礎設施投資與運營以來，PPP模式逐漸進入我國政策制定者的視野。至2014年，財政部在預算報告中首次正式提及并強調推廣PPP模式，旨在構建一個多元化、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化建設資金保障體系。

2 PPP的主要實踐模式

2.1外包類模式

在公共建設項目中，外包模式已成為一種有效的合作方式。在該模式中，政府作為投資主體，將項目的一部分或全部職能委托給私營企業(yè)或社會組織。此舉的核心目標并非社會資本的籌集，而是借鑒私營企業(yè)的先進技術和高效管理，提升項目服務質量及運營效率。目前，外包模式主要分為兩大類：服務外包和整體外包。服務外包，亦稱模式外包（SC），側重于特定服務職能的委托。而整體外包則更為多元，包括但不限于設計-建造（DB）、管理外包（MC）、設計-建造-經營（DBO）、經營和維護（Oamp;M）以及設計-建造-主要維護（DBMM）等多種模式，這種合作模式有效地整合了各方資源，促進了建設項目的高效推進。

2.2特許經營模式

特許經營模式，作為PPP（公私合作伙伴關系）模式的重要組成部分，廣泛運用于基礎設施項目。該模式涉及政府通過公開競標，授權企業(yè)或機構在特定條件下，對項目進行投資、建設、運營和維護。依據(jù)法律協(xié)議，雙方明確了各自的權利、義務及風險分配，并約定了服務或產品的供應。特許經營模式主要分為三種類型：BOT（建設-運營-移交）、TOT（轉讓-運營-移交）和ROT（改建-運營-移交）［1]。這些模式允許私營企業(yè)在一定期限和范圍內負責項目的全周期管理，同時保證公共服務的連續(xù)性和效率，實現(xiàn)了政府與私營企業(yè)之間的資源共享和風險共擔。

2.3私有化模式

私有化模式，亦稱為股權合作模式，指的是政府在基礎設施項目中向社會資本轉讓部分國有股份的合作方式。社會資本的持股比例與其承擔的風險成正比。該模式分為部分私有化和完全私有化兩大類。部分私有化涉及股權轉讓等手段，而完全私有化則通過BOO（建設-擁有-經營）和PPPUO（購買-更新-經營）等形式實現(xiàn)，使得社會資本在項目中擁有完全的所有權和經營權。

3我國PPP實踐發(fā)展模式面臨的困境

3.1法律法規(guī)不完善

3.1.1 法律層級較低

目前，我國關于PPP的立法多集中在部門規(guī)章和地方性法規(guī)層面，其法律位階相對較低，導致在執(zhí)行PPP項目時，不同區(qū)域及部門間對政策的理解與實施存在分歧，容易引起爭議。比如，在項目準入條件、操作程序以及合同管理等環(huán)節(jié)上，各地區(qū)的規(guī)定不一，給社會資本參與PPP項目帶來了較大的不確定性，進而增加了項目的潛在風險和交易成本。

3.1.2法律規(guī)定不明確

當前在處理PPP項目中若干核心議題時存在責任界定不清的問題，這些問題主要集中在政府與社會資本各自的權利與義務范圍、風險共擔機制以及爭議解決方案等方面。特別是在權利和責任分配上，對于政府部門應履行的監(jiān)督職能及社會資本方所需承擔的操作責任缺乏詳細規(guī)定，這可能導致合作雙方在執(zhí)行階段因職責不明而產生推卸責任的現(xiàn)象。至于爭端解決途徑的模糊性，更是增加了項目沖突調解的難度，不僅拖延了解決時間，也加劇了由此造成的經濟損失。

3.2項目審批流程復雜

3.2.1 多部門審批協(xié)調困難

PPP項目需經過發(fā)改、財政、住建、自然資源及生態(tài)環(huán)境等多個部門的審批。由于各部門在審批標準與流程上存在差異，并且缺乏有效的協(xié)調機制，整個審批過程變得復雜且耗時較長。社會資本方不得不頻繁往返于各個相關部門之間，提交大量文件資料以完成各類手續(xù)。這一過程不僅增加了項目的初期投入成本，還可能錯失最佳執(zhí)行時機。以某基礎設施PPP項目為例，在啟動階段，需要同時向發(fā)改和自然資源部門遞交申請材料。然而，兩部門的關注點和具體要求并不完全相同，這導致申請人反復修改提交的材料，延長了項目的準備時間[2]。

3.2.2 審批過程缺乏透明度

在某些地區(qū)，PPP項目的審批流程缺乏足夠的公開性和透明度，導致民間資本難以清晰地掌握審批進度及其依據(jù)。這種情況使民間投資者處于不利位置，無法快速響應或調整項目計劃，同時也可能引發(fā)權力濫用等腐敗現(xiàn)象，損害了PPP項目應有的公平與公正原則。此外，在審批環(huán)節(jié)，信息封閉的問題還意味著，當面對不合理要求時，民間資本很難實施有效的監(jiān)督和提出異議，從而增加了項目執(zhí)行中的不確定因素及潛在風險。

3.3社會資本參與度不高

3.3.1 融資困難

PPP項自往往需要巨額的資金支持，而在獲取資金方面，社會資本遇到了不少挑戰(zhàn)。一方面，金融機構對于這類項目的貸款審批標準較為苛刻，不僅要求較高的擔保與抵押物，還對項目的盈利能力及現(xiàn)金流狀況有著嚴格的要求。這導致那些資本實力較弱的社會投資者難以達到融資門檻，從而影響了項目的順利推進。另一方面，PPP項目的資金來源相對單一，主要依靠銀行貸款，而股權融資、發(fā)行債券等其他籌資手段的應用并不廣泛。這種情況限制了社會資本的籌款途徑，增加了融資成本，并且加大了投資風險。

3.3.2 投資回報率低

某些PPP項目的投資回報率偏低，這在一定程度上抑制了私營資本的投入熱情。產生這一現(xiàn)象的根本原因在于這些項目在定價機制和收益分配策略上的不合理，影響了投資者預期收益的安全性。以公共服務領域的PPP項目為例，政府為了維護公共利益，往往會對服務費用設定嚴格的上限，這種做法雖然有助于控制成本，但也間接削弱了項目的盈利能力。另外，在利潤分享環(huán)節(jié)，政府部門有時會要求私營合作伙伴優(yōu)先確保服務質量符合既定標準，并將一部分盈利用于支持社會福利事業(yè)的發(fā)展，這樣的安排同樣削減了私人投資者的實際回報。除此之外，由于PPP項目通常具有較長的運營周期，在此期間可能遭遇的各種不確定因素也會增加投資風險，進一步降低了私營企業(yè)參與的積極性。

3.4監(jiān)管能力不足

3.4.1監(jiān)管體系不健全

當前，我國對于PPP項目的監(jiān)管機制尚存在不足之處，表現(xiàn)為某些方面的監(jiān)管缺失與另一些方面監(jiān)管職能的重疊。在特定行業(yè)領域內，缺乏明確指定的監(jiān)督機構及其相應職責范圍，導致項目推進過程中出現(xiàn)了無人問津的現(xiàn)象；而在另外一些情況下，多個監(jiān)管部門共同參與同一項目的管理，但由于彼此間溝通協(xié)作機制不夠完善，從而引發(fā)了多重檢查及不同標準共存的問題，給民間資本帶來了額外負擔。以PPP項目進入運營期為例，在服務品質、安全保障等關鍵指標上往往需要接受來自不同政府部門的檢查，然而這些部門各自設定的要求和準則并不統(tǒng)一，使得企業(yè)必須同時滿足多方規(guī)定，這無疑加大了其運營成本與管理的難度。

3.4.2監(jiān)管手段落后

在對PPP項目進行監(jiān)管的過程中，相關監(jiān)管部門所采取的措施較為傳統(tǒng)且不夠先進，主要依賴常規(guī)的行政手段。由于缺乏高效的信息化工具以及科學合理的績效評估體系，監(jiān)管部門難以實現(xiàn)對項目進度和運行狀態(tài)的及時準確掌握，也無法迅速識別并處理出現(xiàn)的問題。此外，不健全的績效考核機制難以對公共部門與社會資本合作方的表現(xiàn)作出公平合理的評判，從而影響了雙方積極性的調動及項目整體質量和效率的提升。

4關于我國PPP實踐發(fā)展模式的出路和建議

4.1完善法律法規(guī)體系

4.1.1 制定有關PPP運行的法規(guī)

建議制定有關PPP項目全周期法規(guī)，以清晰界定PPP模式的應用領域、基本原則、各參與方的權利與義務、項目執(zhí)行流程、風險分配機制及爭端解決辦法等關鍵要素。以法規(guī)的權威性與指導性為地方各級政府及相關機構在實施PPP項目時提供一致性的法律支撐，從而減少因政策解讀不同而引發(fā)的操作差異性和不確定性。

4.1.2細化法規(guī)條款

在基本法的框架內，進一步細化并完善相關配套法規(guī)與政策，明確界定PPP項目中的具體問題。比如，清晰定義政府和私人資本在項目不同階段的角色與責任，建立一套明確的風險分配指導原則，設立具體的糾紛解決流程及機構等。此外，還應根據(jù)各個行業(yè)或領域的特殊性，制定專門的行業(yè)規(guī)范，以增強法律規(guī)定的針對性和適用性[3]。

4.2優(yōu)化項目審批流程

4.2.1建立協(xié)同審批機制

設立一個專門針對PPP項目的審批協(xié)調小組，該小組應包括來自發(fā)改、財政、住建、自然資源以及生態(tài)環(huán)境等多個部門的代表。其主要職責在于統(tǒng)一管理和優(yōu)化PPP項目的審批流程。制定一套標準的操作規(guī)程，清晰界定各參與方的具體責任范圍及其完成時限，以實現(xiàn)同步化審批過程。通過這種方式，私人投資者只需提交一次完整的申請文件到這個協(xié)調機構，之后由該機構內部負責處理和審核所有相關事宜，從而有效減少了企業(yè)向多個政府部門提交資料所需的時間，簡化了整個申報程序。同時，利用信息化手段建立項目審批信息共享平臺，實時跟蹤審批進度，提高審批效率和透明度。

4.2.2增加審批透明度

全面透明地公布PPP項目的審批相關信息，涵蓋審批流程、標準、時間限制及結果等內容，確保社會資本能夠清楚地理解整個審批過程。在審批階段，及時向社會資本方提供反饋意見及其具體要求，并為其提供充足的解釋與陳述機會。此外，構建有效的審批監(jiān)督體系，加大對負責審批機構的監(jiān)管力度，以保障審批工作的合法性、規(guī)范性、公平性和公正性。

4.3提高社會資本參與度

4.3.1 拓寬融資渠道

金融機構應開發(fā)創(chuàng)新的PPP項目融資工具和服務模式，以降低進入門檻，并簡化相關程序。比如，探索基于項目預期收益權進行資產證券化的途徑，為社會投資提供更加多元化的資金來源選擇。此外，設立針對PPP產業(yè)的投資基金，夠吸引包括社會資本和金融機構在內的多方參與者共同為PPP項目注資[4]。政府則可以通過提供財政補助、稅收減免等激勵措施來鼓勵金融機構加強對PPP項目的資金支持，進而減輕社會投資者面臨的財務負擔與風險。

4.3.2合理保障投資回報率

構建科學合理的PPP項目定價體系及收益分配機制，確保社會資本能夠獲得適當?shù)幕貓蟆Ｔ诖_定項目價格時，應當全面考量建設與運營成本、市場需求狀況以及公眾支付能力等多方面因素，在保證公共服務質量和供給的同時，讓社會資本享有合理利潤。在收益分配方面，明確界定政府與社會資本之間的分成比例和方式，并依據(jù)具體項目情況靈活調整收益機制，以維護社會資本的投資熱情。除此之外，通過土地使用、稅收優(yōu)惠等多種政策手段減輕社會資本的負擔。

4.4加強政府監(jiān)管能力建設

4.4.1 健全監(jiān)管體系

明確各部門在PPP項目監(jiān)管中的職責分工，避免監(jiān)管空白和重疊。建立健全涵蓋項目前期準備、項目采購、項目建設、項目運營等全過程的監(jiān)管體系，確保對PPP項目的各個環(huán)節(jié)進行有效監(jiān)管。加強部門之間的協(xié)調配合，建立定期的溝通協(xié)調機制和信息共享平臺，形成監(jiān)管合力。同時，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、第三方機構等的作用，構建多元化的監(jiān)管格局。

4.4.2 創(chuàng)新監(jiān)管手段

利用大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網、人工智能等現(xiàn)代信息技術，建立PPP項目信息化監(jiān)管平臺，實現(xiàn)對項目的實時監(jiān)測、數(shù)據(jù)分析和動態(tài)管理。通過監(jiān)管平臺，政府各有關部門可以及時掌握項目的進度、質量、資金使用等情況，發(fā)現(xiàn)問題及時預警并采取措施解決。建立科學的績效評價體系，制定全面、客觀、科學的評價指標，定期對PPP項目的績效進行評價，將評價結果與政府付費、社會資本收益等掛鉤，激勵政府和社會資本提高項目的質量和效率。

5結語

PPP模式的推進是一項深遠且復雜的基礎設施建設合作工程，它渴求政府與社會資本的深度協(xié)同。在此進程中，不斷完善PPP的運作機制和政策框架尤為重要。同時，通過打造具有示范意義的項目，引領地方政府管理理念的轉變，從而更有效地推動PPP模式在基礎設施建設中的廣泛應用，助力中國社會經濟實現(xiàn)健康可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻

[1]劉力，楊諾涵.ppp模式監(jiān)管主體之現(xiàn)實困境及其改造［J].中國政府采購，2015（12）：77-80.

[2]李凱風.城鎮(zhèn)基礎設施建設ppp融資模式風險管理研究［J].求索，2016（1）：109-113.

[3]趙陽.公私合作模式 （ppp） ）在中國的發(fā)展現(xiàn)狀及面臨問題分析［J].時代金融，2016（6）：109-110，115.

[4]崔志娟.政府會計的ppp項目資產確認問題探討[J].會計之友，2018（1）：2-9.