設(shè)區(qū)的市備案審查制度的完善路徑研究

一、問(wèn)題的提出

新時(shí)代新形勢(shì)新任務(wù)對(duì)備案審查工作提出了更高的要求。通過(guò)梳理文獻(xiàn)，以2018年1月至2024年6月為時(shí)間周期，在知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫(kù)輸入主題\"備案審查\"共得到2662條結(jié)果，其中學(xué)術(shù)期刊1268條，學(xué)位論文503條，報(bào)紙423條。理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)備案審查工作的相關(guān)問(wèn)題研究日趨繁榮，特別是黨的十八大以來(lái)，各級(jí)各地全面推進(jìn)備案審查的理論研究、制度設(shè)計(jì)、隊(duì)伍建設(shè)等方面的工作。截至目前，備案審查制度已被全面激活，影響力日益彰顯，但以設(shè)區(qū)的市為例，各地自行制定的備案審查制度規(guī)范存在一定隱憂(yōu)，亟待完善與規(guī)范。譬如，審查能力不足，備案審查的范圍、審查標(biāo)準(zhǔn)、審查程序不夠明晰等，阻滯了備案審查工作進(jìn)一步深人開(kāi)展。為解決橫亙?cè)趥浒笇彶楣ぷ髅媲暗碾y題，需要規(guī)范備案審查范圍、審查程序、銜接機(jī)制，探索契合備案審查工作的切實(shí)可行的邏輯進(jìn)路。

二、設(shè)區(qū)的市備案審查制度的現(xiàn)實(shí)困境

備案審查制度作為一種有力的監(jiān)督機(jī)制，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正規(guī)范性文件中存在的問(wèn)題，阻止違反憲法、法律和不合理的文件繼續(xù)實(shí)施，對(duì)促進(jìn)法制統(tǒng)一、規(guī)范權(quán)力的行使、保障公民的權(quán)益方面具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。備案審查工作經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展已取得了顯著的成績(jī)，但也存在一些問(wèn)題，需進(jìn)一步深入探索。

（一）全面實(shí)質(zhì)審查客觀(guān)不能

2015年立法法賦予了所有設(shè)區(qū)的市立法權(quán)，地方立法的主體大幅度擴(kuò)容，立法的數(shù)量規(guī)模也隨之呈現(xiàn)高位增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。中央提出要把所有的規(guī)范性文件納入備案審查范圍，備案審查的規(guī)范性文件數(shù)量進(jìn)入密集增長(zhǎng)期。各級(jí)政府部門(mén)、內(nèi)設(shè)機(jī)關(guān)等每年制發(fā)的文件數(shù)量更加龐大，而進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的備案審查機(jī)構(gòu)、人員的數(shù)量并沒(méi)有隨著審查文件數(shù)量的增長(zhǎng)相應(yīng)提高，備案審查壓力陡然增大，有件必備、有件必審還需要進(jìn)一步落實(shí)。每年需審查的備案文件數(shù)量非?？捎^(guān)，審查的力度和工作強(qiáng)度與過(guò)去相比明顯增加，僅僅進(jìn)行形式上的抽象審查都存在一定難度，全面審查和實(shí)質(zhì)審查在備案審查運(yùn)行實(shí)踐中出現(xiàn)客觀(guān)不能的無(wú)奈，實(shí)際上產(chǎn)生了“備而不審”的局面，一些省份將大量備案文件轉(zhuǎn)結(jié)到第二年度進(jìn)行審查，這又會(huì)加劇當(dāng)年備案審查的工作強(qiáng)度。

全面審查要求對(duì)備案文件無(wú)一遺漏地審查，隨著備案文件數(shù)量和范圍逐漸擴(kuò)大，通過(guò)全面審查發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的難度較大或者成本較高，現(xiàn)有客觀(guān)有限的審查能力難以滿(mǎn)足全面審查的要求，全面審查不具備客觀(guān)現(xiàn)實(shí)性。法律運(yùn)行的實(shí)際效果也需要一定時(shí)間的檢驗(yàn)，并非僅僅通過(guò)抽象的邏輯上審查就可以判定，尤其是涉及合理性的問(wèn)題。抽象審查一般而言是針對(duì)法條條文本身的語(yǔ)句和邏輯進(jìn)行審查，與實(shí)質(zhì)審查不同，抽象審查未能與法律適用相結(jié)合，不可避免存在一定的局限性，這在一定程度上制約了備案審查制度功能的發(fā)揮。備案審查力度逐漸擴(kuò)大，需要警惕和重視為了規(guī)避審查而主動(dòng)降低文件層級(jí)的現(xiàn)象。如何在現(xiàn)有條件下提升審查能力，使之能夠與日益提升的審查工作需要相匹配，是各級(jí)人大常委會(huì)都要面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

（二）備案審查銜接機(jī)制不完備

備案審查制度是一個(gè)系統(tǒng)的有機(jī)整體，不同系統(tǒng)或者同一系統(tǒng)不同級(jí)別的備案審查機(jī)關(guān)在審查范圍上有所區(qū)別，涉及的權(quán)限也不同，這就需要進(jìn)一步完善備案審查銜接機(jī)制，暢通不同審查主體之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制、移送機(jī)制以及審查結(jié)果反饋機(jī)制，保障審查結(jié)果溝通的及時(shí)性和有效性。2023年立法法專(zhuān)門(mén)規(guī)定了要建立健全備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，目前我國(guó)已經(jīng)建立了多主體備案審查的基本框架，多主體聯(lián)合發(fā)文的現(xiàn)象在實(shí)踐中呈現(xiàn)高發(fā)性特征。目前，移送機(jī)關(guān)對(duì)審查建議的移送具有較大的自主選擇權(quán)，主要依賴(lài)其自覺(jué)履行，缺乏明確的制度規(guī)范制約。從各地的審查報(bào)告可知，跨越不同系統(tǒng)和層級(jí)的審查文件主要涉及程序方面的內(nèi)容，對(duì)于實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容，如移送審查的標(biāo)準(zhǔn)、結(jié)果等暫不明晰。現(xiàn)階段備案審查銜接工作側(cè)重對(duì)審查建議的移送，忽視了不同審查主體之間銜接配合以及對(duì)審查問(wèn)題的反饋。這表明備案審查銜接機(jī)制尚未成熟，具體規(guī)定較為籠統(tǒng)，配套措施還在探索過(guò)程中。因此，多元系統(tǒng)聯(lián)合發(fā)文的審查如何啟動(dòng)、遵循哪個(gè)系統(tǒng)的程序；是否需要設(shè)置專(zhuān)門(mén)的銜接程序；審查的結(jié)果向哪個(gè)機(jī)關(guān)反饋、存在爭(zhēng)議問(wèn)題應(yīng)當(dāng)由哪個(gè)機(jī)關(guān)裁決；如何對(duì)違法文件進(jìn)行追責(zé)等方面需要進(jìn)一步細(xì)化，統(tǒng)一適用標(biāo)準(zhǔn)。

（三）撤銷(xiāo)權(quán)運(yùn)行低效剛性不足

《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》規(guī)定了非正式的糾錯(cuò)環(huán)節(jié)如協(xié)商溝通，也規(guī)定了正式的糾錯(cuò)環(huán)節(jié)如提交書(shū)面審查意見(jiàn)、撤銷(xiāo)或者要求修改廢止。實(shí)踐中，我國(guó)備案審查制度長(zhǎng)期以來(lái)主要采用協(xié)商的糾錯(cuò)模式，通過(guò)緩和的方式以期達(dá)成共識(shí)，讓制定機(jī)關(guān)自行糾正而不啟動(dòng)撤銷(xiāo)程序，以此來(lái)減少制定機(jī)關(guān)與審查機(jī)關(guān)之間的對(duì)抗與沖突。簡(jiǎn)言之，溝通協(xié)商作為最緩和的方式符合當(dāng)前備案審查工作實(shí)際需要。但是備案審查的基本的目標(biāo)包括對(duì)制定機(jī)關(guān)權(quán)力監(jiān)督以及時(shí)糾正違法的文件，倘若備案審查機(jī)關(guān)行使的撤銷(xiāo)權(quán)長(zhǎng)期缺位，只采用協(xié)商溝通的糾錯(cuò)方式，長(zhǎng)此以往，制定機(jī)關(guān)容易對(duì)上位法權(quán)威失去畏懼，怠于自行糾正、久拖不決，導(dǎo)致撤銷(xiāo)權(quán)流于形式、運(yùn)行低效，不利于備案審查制度功能的發(fā)揮和公民權(quán)利的保障，最終形成“審而不糾”的局面。

三、設(shè)區(qū)的市備案審查制度現(xiàn)實(shí)困境的成因探析

通過(guò)考察備案審查制度功能的實(shí)際發(fā)揮情況，探析現(xiàn)有制度設(shè)計(jì)下難以高效發(fā)揮備案審查制度功能的原因，以及探索紓解多主體聯(lián)合發(fā)文的監(jiān)督難題的邏輯進(jìn)路以完善備案審制度。

（一）審查能力不足

1.人員配置少。備案審查文件數(shù)量大，人員配置少。以部分設(shè)區(qū)的市為例，2021年以來(lái)，湖南省郴州市、縣兩級(jí)人大常委會(huì)共收到報(bào)備文件806件，組織市、縣、鄉(xiāng)同步對(duì)2008年以來(lái)出臺(tái)的6類(lèi)文件進(jìn)行全面徹底清理，累計(jì)清理各類(lèi)文件55584份，其中規(guī)范性文件8226份。省九江市人大常委會(huì)2023年接收市“一府一委兩院\"和各縣（市、區(qū)）人大常委會(huì)報(bào)送備案的規(guī)范性文件116件。依據(jù)每年需要審查備案的文件以及清理文件數(shù)量，省人大常委會(huì)一般至少需要5人、市州一級(jí)3人、縣級(jí)1～2人從事專(zhuān)職備案審查工作。實(shí)踐中，全國(guó)各地人大系統(tǒng)備案審查實(shí)際工作人員數(shù)量比需要的低了很多，省級(jí)平均3人；市級(jí)平均2人左右；縣級(jí)平均1人左右。以山東省濟(jì)寧市為例，濟(jì)寧市人大常委會(huì)法工委承擔(dān)備案審查任務(wù)的備案審查科現(xiàn)只有1名工作人員，同時(shí)負(fù)責(zé)向省人大常委會(huì)報(bào)備、審查市政府和各市縣區(qū)人大常委會(huì)報(bào)送的規(guī)范性法律文件[4]。

從上述備案文件數(shù)量和人員數(shù)據(jù)對(duì)比可以看出，人大備案審查工作機(jī)構(gòu)和人員配備存在事項(xiàng)負(fù)擔(dān)過(guò)重的情形，高質(zhì)量的全面審查并非有限的資源和能力所能完成，審查能力不足會(huì)導(dǎo)致人均審查的文件數(shù)量過(guò)多，審查工作任務(wù)繁重，最終影響備案審查的質(zhì)量。

2.專(zhuān)業(yè)素質(zhì)缺乏。備案審查的工作人員缺少，不僅需要從數(shù)量上進(jìn)行彌補(bǔ)，還需要重視專(zhuān)業(yè)素質(zhì)培養(yǎng)。備案審查工作要求工作人員具備較強(qiáng)的綜合素質(zhì)，一般既要掌握法律專(zhuān)業(yè)知識(shí)和政策理論知識(shí)，又要有較好的綜合協(xié)調(diào)能力，備案審查集法治智慧、政治智慧、協(xié)調(diào)智慧于一體。目前，備案審查工作隊(duì)伍的現(xiàn)狀雖然比前幾年有了明顯的改善，但是仍然難以滿(mǎn)足立法質(zhì)量不斷提高的工作需求。面對(duì)眾多類(lèi)型和性質(zhì)的文件，大部分地區(qū)的人大常委會(huì)尚未在法工委內(nèi)設(shè)備案審查科，也沒(méi)有配置專(zhuān)職審查人員，審查人員一般身兼數(shù)職，法律相關(guān)知識(shí)不足，這些因素進(jìn)一步導(dǎo)致審查能力不足，備案審查容易流于形式。審查人員疲于應(yīng)對(duì)審查，利用形式審查代替實(shí)質(zhì)審查，或者缺乏靈活運(yùn)用能力，機(jī)械適用審查標(biāo)準(zhǔn)，難以提出高質(zhì)量的審查意見(jiàn)。

對(duì)于備案審查的文件而言，低層級(jí)的文件當(dāng)然不能違背所有的上位法，法律文件的層級(jí)越低需要遵循的上位法就越多。一般而言，層級(jí)越低的文件越容易直接影響老百姓行為，這就要求基層人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)具備更強(qiáng)的審查能力。但是現(xiàn)實(shí)情況卻是相反，基層的人員、制度和程序等配套措施更加不完備，有的地區(qū)甚至沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的備案審查工作機(jī)構(gòu)，這也是制約地方人大常委會(huì)備案審查工作的重要因素。

（二）審查標(biāo)準(zhǔn)不明確

審查標(biāo)準(zhǔn)作為備案審查制度的核心要素，直接影響備案審查制度監(jiān)督功能的發(fā)揮5，我國(guó)備案審查制度的審查標(biāo)準(zhǔn)隨著備案審查實(shí)踐的發(fā)展，在合憲性審查、合法性審查的基礎(chǔ)上增加了三種標(biāo)準(zhǔn)并逐漸制度化，即合理性審查、政治性審查和形式審查。相較于判斷法律是否同憲法、法律相抵觸，政治性審查和合理性審查的判斷在內(nèi)容、形式和程序的設(shè)置上比較抽象，在具體的審查工作中缺乏規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。審查機(jī)關(guān)根據(jù)審查標(biāo)準(zhǔn)一般只能對(duì)審查文件作出性質(zhì)的判斷，無(wú)法針對(duì)不同的情形進(jìn)行層次分明、寬嚴(yán)相濟(jì)的運(yùn)用。

1.政治性審查。備案審查制度承擔(dān)著落實(shí)中央重大決策部署、保障憲法法律實(shí)施、保護(hù)公民法人合法權(quán)利等多重任務(wù)。政治審查包括了黨的理論、路線(xiàn)、方針、政策的多個(gè)維度，這些維度的審查一般欠缺可以具體操作的明細(xì)規(guī)則，標(biāo)準(zhǔn)抽象模糊，缺乏可直接適用或參照的法定標(biāo)準(zhǔn)

2.合理性審查。我國(guó)主要通過(guò)書(shū)面形式進(jìn)行備案審查，書(shū)面審查對(duì)文件的合理性進(jìn)行判斷存在一定困難。通過(guò)各地公布出來(lái)的備案審查工作案例可知，內(nèi)容上明顯違背上位法的文件已經(jīng)大幅度減少，實(shí)踐中對(duì)于文件重復(fù)率過(guò)高而導(dǎo)致制發(fā)必要性不足、國(guó)家政策的法律文件未及時(shí)調(diào)整、下位法滯后于上位法修改的問(wèn)題較多，這意味著備案審查的標(biāo)準(zhǔn)需要進(jìn)一步調(diào)試和完善[8]

2024年全國(guó)人大常委會(huì)法工委公布地方人大常委會(huì)的備案審查案例，以期形成了一批體現(xiàn)地方特色，具有較強(qiáng)時(shí)效性、針對(duì)性的典型案例，對(duì)地方立法和備案審查工作具有直接的借鑒意義。譬如，2023年5月，某市人大常委會(huì)根據(jù)公民的審查建議，認(rèn)為國(guó)家政策背景和房地產(chǎn)市場(chǎng)環(huán)境已經(jīng)發(fā)生變化，某市政府繼續(xù)對(duì)約定期間購(gòu)買(mǎi)的二手住宅進(jìn)行限售，違反民法典等相關(guān)法律規(guī)定，區(qū)別對(duì)待部分公民在特定期間內(nèi)進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)交易，不當(dāng)干預(yù)了民事主體財(cái)產(chǎn)權(quán)利的行使，不具有合理性和適當(dāng)性，為此糾正市政府部門(mén)規(guī)范性文件。

（三）備案審查機(jī)制銜接不暢

1.不同系統(tǒng)的備案困境。目前，我國(guó)已經(jīng)形成黨委系統(tǒng)、人大系統(tǒng)、行政系統(tǒng)、軍事系統(tǒng)等備案審查基本框架，但各系統(tǒng)的立法側(cè)重點(diǎn)、審查標(biāo)準(zhǔn)、審查重點(diǎn)以及審查程序都不同。實(shí)踐中多主體聯(lián)合發(fā)文已是普遍現(xiàn)象，有黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)文、最高司法機(jī)關(guān)與國(guó)家部委聯(lián)合發(fā)文、國(guó)家內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與具有立法權(quán)的主體聯(lián)合發(fā)文等。多主體聯(lián)合發(fā)文具有分散多元的特點(diǎn)，各個(gè)備案審查系統(tǒng)都可以介人監(jiān)督，銜接不暢致使對(duì)聯(lián)合發(fā)文監(jiān)督成為難題，顯然獨(dú)立分散的備案系統(tǒng)難以有效解決此類(lèi)問(wèn)題。若想進(jìn)一步提升備案審查的效率和質(zhì)量，這就需要完備的備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，各級(jí)機(jī)關(guān)相互協(xié)調(diào)配合、設(shè)置完備的銜接程序，及時(shí)將不屬于本系統(tǒng)備案審查范圍的審查建議移送給對(duì)應(yīng)系統(tǒng)的備案審查機(jī)關(guān)，解決多主體聯(lián)合發(fā)文向誰(shuí)備案和如何備案的難題。

外部監(jiān)督的人大系統(tǒng)和內(nèi)部監(jiān)督的行政系統(tǒng)之間缺乏完備的銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制。備案審查程序方面，關(guān)于備案的時(shí)間限制、備案文件的內(nèi)容與格式、制定機(jī)關(guān)反饋審查意見(jiàn)的時(shí)間規(guī)定等方面未能形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，這容易導(dǎo)致審查機(jī)關(guān)針對(duì)同一報(bào)備的審查文件進(jìn)行重復(fù)性審查工作，增加了審查機(jī)關(guān)的工作負(fù)擔(dān)，影響審查工作的效率。備案審查標(biāo)準(zhǔn)方面，我國(guó)備案審查的審查標(biāo)準(zhǔn)多元，對(duì)于不同的審查結(jié)果的判斷可能存在不同，就審查結(jié)果的處理來(lái)看，當(dāng)行政監(jiān)督與人大監(jiān)督的審查結(jié)果不一致時(shí)，實(shí)踐中還未形成規(guī)范的化解機(jī)制，以妥善解決兩個(gè)不同系統(tǒng)之間的分歧[]。

2.同一系統(tǒng)不同層級(jí)的備案困境。根據(jù)2023年修改的立法法第一百零九條可知，設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)需要由省人大常委會(huì)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案；設(shè)區(qū)的市制定的地方政府規(guī)章需要向本級(jí)人大常委會(huì)、省級(jí)政府、省人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院進(jìn)行備案。上述備案審查涉及中央和地方的備案審查，也涉及人大和政府兩個(gè)系統(tǒng)。以設(shè)區(qū)的市地方政府規(guī)章為例，跨越不同系統(tǒng)的同時(shí)包含設(shè)區(qū)的市、省、國(guó)務(wù)院三個(gè)層級(jí)，備案審查的難度更加凸顯[。因此，在備案審查工作過(guò)程中既要遵循法制統(tǒng)一原則，又要協(xié)調(diào)地方積極性與主動(dòng)性，在法治軌道上兼顧統(tǒng)一性和特殊性。

（四）審查程序不完善

1.撤銷(xiāo)權(quán)虛置。我國(guó)備案審查的糾錯(cuò)程序通常包括溝通協(xié)商、提出書(shū)面審查意見(jiàn)、作出撤銷(xiāo)或糾正決定三個(gè)環(huán)節(jié)。當(dāng)備案審查進(jìn)人第三個(gè)環(huán)節(jié)，一般也是采用柔性處理的方式要求制定機(jī)關(guān)糾正或者撤銷(xiāo)違法的文件[2]。一方面，實(shí)踐中受一以貫之“以和為貴”的理念影響，制定機(jī)關(guān)往往會(huì)尊重審查機(jī)關(guān)的意見(jiàn)。另一方面，協(xié)商溝通的方式有利于促進(jìn)審查機(jī)關(guān)與制定機(jī)關(guān)更好地配合工作。柔性糾錯(cuò)方式有其特有的優(yōu)勢(shì)，其背后的政治文化和邏輯維護(hù)了制定機(jī)關(guān)立法的自主權(quán)，有效緩解了多元審查存在的分歧，尊重了備案審查監(jiān)督機(jī)關(guān)的權(quán)威性。制定機(jī)關(guān)在任意一個(gè)環(huán)節(jié)接受備案審查機(jī)關(guān)的意見(jiàn)并進(jìn)行修改或者廢止，審查即告結(jié)束，協(xié)商溝通環(huán)節(jié)和提出審查意見(jiàn)環(huán)節(jié)在事實(shí)上成為最終環(huán)節(jié)。慣常采用柔性糾錯(cuò)方式并不意味著剛性糾錯(cuò)方式可以缺位，因?yàn)闇贤▍f(xié)商與提出書(shū)面審查意見(jiàn)兩個(gè)環(huán)節(jié)并不具有強(qiáng)制拘束力，在規(guī)范效力上存在先天不足，剛性糾錯(cuò)程序的缺失會(huì)導(dǎo)致糾錯(cuò)程序的強(qiáng)制性不足、審查程序虛置的效果，使備案審查的糾錯(cuò)功能流于表面[3]。協(xié)商與提出書(shū)面審查意見(jiàn)只限于審查機(jī)關(guān)和被審查機(jī)關(guān)之間，既不會(huì)進(jìn)行公開(kāi)而受到社會(huì)的監(jiān)督，也不能產(chǎn)生外部效力而具有普遍的約束力[4]。除此之外，審查機(jī)關(guān)倘若發(fā)現(xiàn)違法的文件，一般側(cè)重對(duì)于違法文件本身的糾錯(cuò)，督促制定機(jī)關(guān)自行修改、廢止相關(guān)文件，容易忽視對(duì)違法文件的制定機(jī)關(guān)和負(fù)責(zé)人員的責(zé)任追究，這顯然不利于權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督功能發(fā)揮，尤其是嚴(yán)重違背上位法的規(guī)范性文件。

2.審查內(nèi)容反饋不全面。規(guī)范性法律文件很多內(nèi)容直接關(guān)涉公民、法人及其他組織的權(quán)利義務(wù)，而規(guī)范性文件的公布是其生效的必要條件公開(kāi)備案審查信息也是對(duì)公民權(quán)益的保障。目前，查詢(xún)地方人大常委會(huì)官方網(wǎng)站，僅能夠檢索到備案信息，如地方立法所要求的按季度公開(kāi)的備案目錄，但審查的進(jìn)程、結(jié)果、制定機(jī)關(guān)的處理信息均難以獲取，備案審查似乎成為審查機(jī)關(guān)與制定機(jī)關(guān)之間的內(nèi)部事務(wù)。實(shí)踐中，審查機(jī)關(guān)在審查過(guò)程中，備案審查內(nèi)容的公開(kāi)、審查結(jié)果的反饋亟待進(jìn)一步完善。

四、設(shè)區(qū)的市備案審查制度的完善路徑

備案審查方式的不斷完善發(fā)展是審查機(jī)關(guān)意識(shí)自覺(jué)與組織智慧的生動(dòng)體現(xiàn)，備案審查工作突破“鴨子鳧水\"境況，備案審查工作進(jìn)一步提質(zhì)增效。

（一）采用被動(dòng)審查為主的審查方式

依申請(qǐng)審查、主動(dòng)審查、專(zhuān)項(xiàng)審查和移送審查四種審查方式先后寫(xiě)入立法法，審查方式的不斷豐富優(yōu)化，滿(mǎn)足備案審查工作的現(xiàn)實(shí)需求[15]。備案審查制度包含備案和審查兩個(gè)環(huán)節(jié)，在技術(shù)與制度上對(duì)所有的規(guī)范性文件進(jìn)行備案，即落實(shí)“有件必備”日臻成熟。但是根據(jù)現(xiàn)有的審查能力綜合評(píng)估，截至目前，對(duì)所有規(guī)范性文件逐一排查以期實(shí)現(xiàn)全面審查、實(shí)質(zhì)審查難度較大，并且法律法規(guī)制定的質(zhì)量，需要時(shí)間的檢驗(yàn)，法律的適用過(guò)程更容易發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題。當(dāng)前，我國(guó)主要采用被動(dòng)審查既符合備案審查工作的實(shí)際需要，也符合備案審查規(guī)律[。對(duì)此，地方人大常委會(huì)應(yīng)以被動(dòng)審查為主、主動(dòng)審查為輔，其他審查方式靈活運(yùn)用，不斷提高備案審查的發(fā)現(xiàn)問(wèn)題能力和解決問(wèn)題能力，為備案審查制度注入持久的內(nèi)驅(qū)力]。

被動(dòng)審查是權(quán)利人積極行使對(duì)人大常委會(huì)備案審查工作的社會(huì)監(jiān)督權(quán)利的表現(xiàn)，以公民、組織提出審查建議為典型，能夠督促備案審查制度的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，審查機(jī)關(guān)應(yīng)該進(jìn)一步提高對(duì)審查建議的重視程度。主動(dòng)審查應(yīng)當(dāng)突出審查重點(diǎn)，避免流于形式，人大常委會(huì)可以有針對(duì)性根據(jù)影響公民權(quán)利義務(wù)的不同程度，劃分相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)、確定審查的重點(diǎn)領(lǐng)域和事項(xiàng)清單[18。專(zhuān)項(xiàng)審查也由審查機(jī)關(guān)主動(dòng)啟動(dòng)，在本質(zhì)上也屬于主動(dòng)審查，是對(duì)依職權(quán)審查的補(bǔ)充，但是專(zhuān)項(xiàng)審查需要緊緊圍繞議題重點(diǎn)，審查對(duì)象涉及多部規(guī)范性文件，通過(guò)這些規(guī)范性文件進(jìn)行集中的批量審查2，整合層級(jí)資源，以重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)彶榈娜采w形式實(shí)現(xiàn)人大常委會(huì)對(duì)備案審查工作的主導(dǎo)2]。完善備案審查制度需要靈活利用專(zhuān)項(xiàng)審查，根據(jù)法律的立改廢的實(shí)際情況，動(dòng)態(tài)開(kāi)展專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的審查工作，提高備案審查的效率和專(zhuān)業(yè)性。移送審查依托銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，需要不同系統(tǒng)備案審查機(jī)構(gòu)的協(xié)同配合。

（二）加強(qiáng)備案審查的能力建設(shè)

打造高質(zhì)量的備案審查工作隊(duì)伍。通過(guò)建立常態(tài)化業(yè)務(wù)培訓(xùn)機(jī)制，配備熟悉法律法規(guī)又熟悉部門(mén)業(yè)務(wù)的專(zhuān)業(yè)人員，提高備案審查能力。備案審查人員數(shù)量短缺和專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)的提高還可以通過(guò)引入外部社會(huì)力量改善。備案審查機(jī)關(guān)可以建立規(guī)范的備案審查專(zhuān)家咨詢(xún)智庫(kù)，輔助備案審查工作。每年組織專(zhuān)家學(xué)者參與備案審查工作座談會(huì)，重點(diǎn)關(guān)注備案審查制度建設(shè)、文件審查、課題研究。還可以通過(guò)探討典型案例，交流創(chuàng)新做法，指導(dǎo)設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)設(shè)置符合本地實(shí)際的備案審查工作制度，增強(qiáng)備案審查監(jiān)督整體實(shí)效。地方人大常委會(huì)可以依托當(dāng)?shù)馗咝！⒙蓭熓聞?wù)所等合作建立立法研究基地，成立專(zhuān)門(mén)的備案審查研究小組，多措并舉充分發(fā)揮專(zhuān)家學(xué)者的智庫(kù)作用。

（三）重視程序的合法性審查

黨的十八屆四中全會(huì)提出要健全黨委、人大、政府、軍隊(duì)的備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)。在我國(guó)一元多系統(tǒng)的備案審查制度中，銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制發(fā)揮樞紐聯(lián)結(jié)作用，整合分散資源，促進(jìn)備案審查系統(tǒng)間相互協(xié)調(diào)配合、分工負(fù)責(zé)，提升備案審查整體質(zhì)量和效率，及時(shí)將備案審查建議移送對(duì)應(yīng)系統(tǒng)的備案審查機(jī)關(guān)，避免審查建議錯(cuò)置而擱置審查。

調(diào)動(dòng)備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制參與主體的積極性和能動(dòng)性，增強(qiáng)備案審查聯(lián)動(dòng)機(jī)制的剛性，避免備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制設(shè)置初衷落空和程序空轉(zhuǎn)，要建立常態(tài)化的協(xié)商合作機(jī)制，優(yōu)化說(shuō)理聽(tīng)證制度，可以通過(guò)召開(kāi)座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)，保障不同系統(tǒng)間溝通的融貫、連續(xù)和高效。除此以外，還需要準(zhǔn)確定位各個(gè)機(jī)關(guān)的職責(zé)，轉(zhuǎn)變備案審查的管理思維，及時(shí)溝通、移送和反饋備案審查情況，嚴(yán)格落實(shí)備案登記要求。反饋的內(nèi)容包含審查結(jié)論、備案審查評(píng)估、備案審查的實(shí)施效果。根據(jù)反饋情況總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，將有益的經(jīng)驗(yàn)推廣適用。程序性合法性審查側(cè)重對(duì)審查主體權(quán)力運(yùn)行全過(guò)程監(jiān)督而非僅僅局限于備案審查結(jié)果的監(jiān)督，程序的合法性審查覆蓋整個(gè)審查過(guò)程，這也使得備案審查的監(jiān)督范圍從“個(gè)案糾錯(cuò)\"擴(kuò)展至\"整體監(jiān)督”。

鑒于備案審查制度涉及不同系統(tǒng)的銜接，需要構(gòu)建以人大為主導(dǎo)的銜接機(jī)制，發(fā)揮人大對(duì)規(guī)范性文件備案審查的主導(dǎo)作用。首先，應(yīng)當(dāng)賦予人大對(duì)政府工作部門(mén)的規(guī)范性文件的最終審查權(quán)，通過(guò)建立常態(tài)化、體系化的審查機(jī)制，搭建溝通橋梁，完善備案審查信息平臺(tái)，當(dāng)不同的機(jī)關(guān)對(duì)審查結(jié)果存在爭(zhēng)議時(shí)，人大應(yīng)當(dāng)在溝通協(xié)調(diào)后作出審查決定，政府有關(guān)部門(mén)應(yīng)該應(yīng)當(dāng)積極協(xié)作配合，減少跨不同系統(tǒng)的溝通成本，防止久拖不決，影響備案審查的效率。

（四）增強(qiáng)備案審查制度的剛性

1.行使撤銷(xiāo)權(quán)。自行糾正程序不應(yīng)當(dāng)成為備案審查制度的必經(jīng)程序，而應(yīng)當(dāng)限制在一個(gè)合理的范圍，區(qū)分違法或者不合理的程度選擇相應(yīng)的糾錯(cuò)方式，或者根據(jù)審查對(duì)象的類(lèi)型和規(guī)范層級(jí)對(duì)糾錯(cuò)程序設(shè)置差異化的規(guī)定，激活虛置的撤銷(xiāo)權(quán)。根據(jù)文件違法程度并結(jié)合危害程度作出不同的處理，對(duì)于在備案審查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)違法問(wèn)題，可以不予備案。如省廬山市人大常委會(huì)對(duì)廬山市政府報(bào)備的《廬山市企業(yè)集群注冊(cè)登記暫行辦法》和《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村宅基地審批和農(nóng)村住房建設(shè)暫行管理辦法》兩個(gè)規(guī)范性文件進(jìn)行審查，發(fā)現(xiàn)部分內(nèi)容缺乏上位法依據(jù)，不予備案，并要求政府相關(guān)部門(mén)進(jìn)行修改完善。在審查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)明顯違反上位法可以行使撤銷(xiāo)權(quán)，及時(shí)糾正廢止，阻滯違法文件的持續(xù)侵害。如2021年某省人大常委會(huì)法工委對(duì)《供水管理規(guī)定》主動(dòng)審查，發(fā)現(xiàn)其與上位法《城市供水條例》有關(guān)規(guī)定不一致，加重了相關(guān)市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。屬于明顯違背上位法且影響的范圍較為廣泛，備案審查機(jī)關(guān)可以積極行使撤銷(xiāo)權(quán)，提高糾錯(cuò)的效率。

增強(qiáng)備案審查制度剛性并不意味著規(guī)范性文件存在問(wèn)題一經(jīng)發(fā)現(xiàn)立即行使撤銷(xiāo)權(quán)，可以綜合文件違法或不適當(dāng)?shù)某潭炔⒔Y(jié)合其影響范圍或危害程度處理。倘若涉及專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的規(guī)范性法律文件，地方人大常委會(huì)可以在備案審查過(guò)程中就具體問(wèn)題與文件制定機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通，溝通的過(guò)程可以讓制發(fā)主體充分認(rèn)識(shí)到文件可能存在的問(wèn)題，即使是在后續(xù)審查過(guò)程中依法糾正撤銷(xiāo)違法的規(guī)范性文件時(shí)亦能提高制發(fā)機(jī)關(guān)對(duì)處理結(jié)果的認(rèn)可程度，實(shí)現(xiàn)備案審查結(jié)果的可接受性和實(shí)效性。除此以外，審查機(jī)關(guān)需要對(duì)審查結(jié)果加強(qiáng)釋法說(shuō)理，通過(guò)發(fā)布備案審查工作案例，重點(diǎn)介紹案例基本情況、審查研究工作情況和審查意見(jiàn)[22，其中對(duì)于審查意見(jiàn)進(jìn)行詳細(xì)法律論證，增強(qiáng)備案審查意見(jiàn)的說(shuō)服力，突破權(quán)利救濟(jì)的“個(gè)案糾錯(cuò)”邏輯，促進(jìn)制定機(jī)關(guān)對(duì)立法原意的理解，提高對(duì)撤銷(xiāo)結(jié)果的接受程度[23]。

2.加強(qiáng)責(zé)任的追究。對(duì)于不及時(shí)報(bào)備、選擇性報(bào)備沒(méi)有合理理由的，可以進(jìn)行通報(bào)批評(píng)并責(zé)令限期改正。備案審查后，對(duì)于違法的規(guī)范性文件也不能一撤了之，備案審查之所以能夠及時(shí)回應(yīng)社會(huì)的關(guān)切，很大程度上源自備案審查意見(jiàn)的專(zhuān)業(yè)性和權(quán)威性。因此，增強(qiáng)備案審查制度的剛性也需要重視對(duì)違法文件制定機(jī)關(guān)和其負(fù)責(zé)人員的責(zé)任追究，根據(jù)不同的情節(jié)，建議有關(guān)機(jī)關(guān)給予處分，發(fā)揮強(qiáng)制性手段的約束和威慢作用[24]。

五、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)備案審查制度經(jīng)過(guò)四十多年的漸進(jìn)式發(fā)展，通過(guò)不斷地調(diào)試，擴(kuò)大審查對(duì)象、完善啟動(dòng)程序、豐富多元審查標(biāo)準(zhǔn)，立足于國(guó)家頂層設(shè)計(jì)的整體框架內(nèi)，在制度和實(shí)踐層面上共同推進(jìn)備案審查的顯性化、制度化和常態(tài)化發(fā)展25]。備案審查制度的完善不會(huì)一蹴而就，備案審查制度作為中國(guó)特色法治監(jiān)督體系的重要組成部分，其制度優(yōu)勢(shì)并未完全發(fā)揮。為此，需要集中有限的審查資源突出重點(diǎn)和針對(duì)性；明確各主體職責(zé)定位，積極溝通協(xié)調(diào)，提高不同系統(tǒng)銜接參與主體的積極性，及時(shí)移送審查文件和反饋審查結(jié)果；充分利用撤銷(xiāo)權(quán)和責(zé)任追究手段，保障制度剛需；引入外部智力資源彌補(bǔ)備案審查人員短缺現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，及時(shí)清理不符合新形勢(shì)的規(guī)范性法律文件，維護(hù)憲法、法律的權(quán)威地位，全面推進(jìn)備案審查工作高質(zhì)量發(fā)展。

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