備案審查案例制度的2024場景

引言：備案審查案例指導法律制度的開局之年

2023年12月29日，十四屆全國人大常委會第七次會議通過《全國人民代表大會常務委員會關于完善和加強備案審查制度的決定》（以下簡稱備案審查決定），以立法性決定的方式對備案審查工作進行部署，其中第十九、二十條規定了備案審查案例指導制度，使得案例指導正式升格為一項法律制度。如果說2023年是貫徹黨的二十大“完善和加強備案審查制度”重大部署的開局之年，2024年則是備案審查案例指導正式成為一項法律制度的“開局之年”。

案例指導的制度化路徑遵循著“工作實踐一工作機制一法律制度”的軌跡①，從歷年備審年報中可以循跡。2019年，全國人大常委會法工委組織各地研討、交流備案審查典型案例，對實踐中遇到的部分普遍性、基礎性問題加強理論研究②。2020年，《規范性文件備案審查案例選編》出版問世，同時通過新聞媒體報道宣傳備案審查典型案例擴大了社會影響。2021年，“探索開展備案審查案例指導工作”納入未來工作計劃①；2022年，全國人大常委會法工委著手探索案例指導“制度化建設”②；2023年，“中國人大網\"專設欄目公布典型案例，同年12月備案審查決定通過，標志著案例指導的制度化進程到達新的節點，此后可以基于實踐、制度兩維度觀察案例指導制度的發展動向。

案例的遴選、披露既是案例指導制度的重要內容，也是考察制度效能的重要視角。近年來，備案審查制度在提速成長的同時，備案審查案例也在發生變化。3年前，在浙江大學開設的“備案審查案例分析課程”上統計分類出6類備案審查案例來源：169案例、年報案例、建議案例、熱點案例、對象案例、憲法案例。2023年工作案例首度披露，并在同年連續披露兩批。現今，年報案例、工作案例與選編案例為官方常態化披露的三類案例，并在逐年穩定披露中積累形成三類案例群。

本文將沿用備審案例制度“四元線索”觀察結構，從案例制度、年報案例、工作案例、選編案例四條線索，梳理備審案例在2024年所呈現的制度場景。

一、案例制度：31省級備審條例一年制改完成，21省份規定案例制度

2024年1月，全國人大常委會辦公廳向各省、自治區、直轄市人大常委會發出《關于認真貫徹落實黨的二十大精神和全國人大常委會有關決定要求加強備案審查制度建設的通知》，要求地方人大根據備案審查決定抓緊制定或完善本省份的規范性文件備案審查地方性法規，一并附上參考文本供借鑒。截至2024年12月19日，31個省份全部完成規范性文件備案審查條例的修正、修訂或制定工作。其中，陜西、重慶、吉林等21個省份在省級規范性文件備案審查條例中規定案例制度。

此次31個省份密集制改完善本省備案審查條例呈現出“示范引領一特色表達”的特點。通過示范文本的引領，各省級備案審查條例的案例條款基本延續了備案審查決定第十九、二十條的內容要旨。13個省份將“備案審查案例交流\"明確為各級人大常委會加強工作聯系指導的具體方式。例如，四川條例第五十二條規定“縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會可以采取開展備案審查案例交流和理論研究等形式，定期研究和部署備案審查工作，加強工作聯系和指導\"。10個省份規定了典型案例公開制度，通過定期發布典型案例向社會公眾宣傳備審工作。例如，山東條例第四十三條規定“拓展宣傳方式和途徑，及時向社會公眾公開工作動態、重要進展和典型案例\"

部分省份充分發揮主動性，將近年積累的實踐經驗及時吸納上升成法規內容，使得案例制度呈現出“地方特色”。例如，浙江近年積極推動備案審查工作往鄉鎮（街道）一級縱向延伸，在探索鄉鎮（街道）備案審查工作之初，就確定以“案例研討、共同審查等實踐性較強的模式\"整體提升、強化全省備案審查系統的審查能力。以案例指導協同推進鄉鎮（街道）備審工作，是浙江條例案例制度的亮點之一，浙江條例第四十二條將案例指導的制度目標明確錨定為“提高鄉鎮（街）備案審查工作能力和質量”，并進一步明確“案例交流\"是縣級以上人民代表大會常務委員會指導鄉鎮（街）備案審查工作的具體方式。

又如，廣東省人大常委會于2021年曾向社會公開發布典型案例一批18件，在全省人大系統內選編、交流典型案例三批70件①。此次廣東條例修訂，不僅在“保障與監督\"章節和\"處理\"章節規定案例制度，還在第三十三條將“建立健全備案審查案例指導制度，開展案例選編和交流工作”明確為縣級以上人大常委會法制工作機構的法定職責。為實現常態化案例公開、選編、交流指導提供保障。

再如，重慶條例第二十六條規定“市人大常委會應當健全規范性文件備案審查案例指導制度，加強規范性文件備案審查基準研究，推進審查內容標準化、規范化”，明確了備案審查案例對理論研究的重要作用，在工作指導、宣傳教育等功能領域以外，突出備案審查案例的研究功能。

表1：2024年1號、3號工作案例情況概覽

二、工作案例：首次選取地方典型案例并增加案例內容

2023年1月13日，“中國人大網\"開設專欄公布首批工作案例，同年8月9日公布第二批工作案例。2024年工作案例繼續披露，分別于6月3日和11月21日公布“備案審查工作案例2024年第1號\"和“備案審查工作案例2024年第3號\"（見表1）。自2023年公布首批工作案例后，2024年接力公布2批工作案例，工作案例累計公布四批11件②。相較于2023年，2024年公布的工作案例在案例來源、案例結構、審查對象、審查基準上發生了新變化。

（一）首次選取地方備案審查典型案例公布

2023年公布的兩批5件案例都是全國人大常委會審查案例，2024年公布的兩批6件案例都是地方人大常委會審查案例，涵蓋省、市（自治州）兩級人大常委會審查案例。這是全國人大常委會法工委首次選取地方備案審查典型案例作為工作案例在“中國人大網\"發布[2]。

在司法案例指導制度中，最高人民法院和地方各級人民法院之間的案例遴選機制是指導性持續供給以及案例質量的重要保障。最高人民法院作為指導案例確定以及發布主體，很少直接參與案件審判，很難在親自審理的案例中擇取具有代表性、典型性的案例作為指導性案例3。在備案審查案例指導制度中，如果僅以全國人大常委會法工委直接審查的案例作為工作案例的來源，難免受制于案例類型，也難以關注到地方立法以及備審實踐中呈現的共性問題。2019年，全國人大常委會法工委開始建立與各地人大的案例遴選、交流機制，要求各地人大整理、提供覆蓋省、市、縣三級人大糾正處理的典型案例，由全國人大常委會法工委整理匯總，陸續印發各地人大進行借鑒學習4。2024年工作案例增加了“前言\"部分，其中寫道：“考慮到近年來地方人大常委會普遍加大備案審查工作力度，提高備案審查工作質量，形成了一批體現地方特色，具有較強時效性、針對性的典型案例，對地方立法和備案審查工作具有直接的借鑒意義\"。從中可知，時效性、針對性和指導性是工作案例的主要遴選標準，時效性要求案例為近年開展審查工作所產生，針對性要求案例能夠準確反映地方立法存在的問題，指導性要求案例能夠為處理同類問題提供指導示范。通過擴容案例備選庫，選取最適配遴選標準的案例，方能更大發揮工作案例的指導功能。

（二）案例內容增加“處理情況”部分體現糾錯剛性

糾錯機制是備案審查制度的重要組成部分，發現并糾正違法違憲的規范性文件，是備案審查實現其制度功能的重要體現。“處理情況\"作為“有錯必糾”的內容體現，是備案審查案例內容的核心構成之一。

2023年公布的工作案例在給出審查研究意見后即告結。2024年的兩批共6件工作案例增加了“處理情況\"部分，完整呈現“問題文件”從啟動審查到整改糾正的全過程。2024年第1號的3件案例在行文結構上以二級標題\"案例基本情況\"和\"審查意見和處理情況\"劃分成兩部分內容；第3號的3件案例在行文結構上雖未呈現劃分，但案例內容具備了系爭規定的處理情況

6件案例都屬于“否定型\"案例，具體處理情況上：1號中的案例1、案例2的系爭規定由制定機關予以廢止，案例3系爭規定由制定機關開展專題研究后進行修改；3號中的案例1制定機關表示“正在進行修改完善”，案例2中制定機關廢止后制定發布了新的規定，3號案例中制定機關發布了廢止系爭規定所處文件的通知。2024年公布的兩批案例名稱也從2023年的\"審查研究案例\"變為\"審查糾正案例”。

（三）審查對象涵蓋地方政府部門規范性文件

黨的十八屆四中全會通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，其中指出“將所有規范性文件納入備案審查范圍”。全國人大常委會法工委近年來持續推動地方人大常委會將本級“一府一委兩院\"制定的規范性文件納入備案審查范圍。2024年，18個省份在制改完善本省省級備案審查條例之時，規定了對地方政府部門規范性文件開展審查的內容：浙江、四川、重慶、江西等12個省、直轄市規定“對本級人民政府工作部門的規范性文件提出的審查要求、審查建議，審查機關可以開展審查，也可以移送本級人民政府審查\"①；福建、山西、陜西等4個省份規定將部分政府部門規范性文件納入備案審查的范圍②；重慶、北京、云南等5個省、直轄市采納漸進式納入策略，逐步將政府部門制定的規范性文件納入備案審查范圍③。備案是審查的基礎，備案范圍的版圖擴展，助推審查工作橫向延伸，進而產生針對不同類型規范性文件進行審查的案例。2024年公布的6件工作案例，審查對象由2023年的地方性法規，擴展至地方政府部門規范性文件，正是印證了政府部門規范性文件備審工作的有效推進。

（四）案例主題對應審查工作著力點

從案例內容來看，3件案例屬于“保障公民、法人合法權益\"領域，3件案例屬于“優化營商環境\"領域，分別對應2024年審查工作兩大著力點。

在保障公民、法人合法權益方面。1號中的案例2中審查機關認為在政策背景和房地產市場環境發生變化、并逐步取消房屋限售政策的背景下，系爭規定針對特定期間購買的二手房施行限售，構成“區別對待”并“不當限制了民事主體財產權利的行使”；1號中的案例3制定機關認為系爭規定強制要求燃氣用戶安裝使用指定燃氣設施的規定，改變了上位法的規定性質，“提倡\"變為“強制”，侵犯了公民合法權益，而系爭規定授權燃氣企業對燃氣用戶采取停氣措施的規定涉及燃氣企業和用戶之間的合同權利義務，“應當慎重采取停止供氣的措施”；3號中的案例3審查機關認為，制定機關按照內部文件程序制發的系爭規定，內容涉及公民、法人和其他組織權利義務并且公開發布，為確保不作為行政強制行為的依據，要求制定機關公開發布廢止通知。

在優化營商環境方面，3件案例通過糾正“問題文件”，減少公權力機關對企業市場準入以及經營活動的不當干預和影響。1號中的案例1系爭規定將《城市供水條例》的“生產和經營用水\"進一步區分為生產用水和經營用水，并對經營用水加倍收費，加重了相關市場主體的經濟負擔，與“黨中央關于減輕企業負擔的重要部署精神”不一致；3號中的案例1系爭規定要求取得重點資源開發權的主體須在州內注冊具有獨立法人資格的企業，與“黨中央關于優化營商環境、構建全國統一大市場、破除地方保護和區域壁壘的大政方針”不相符；3號中的案例2系爭規定在沒有“法律、法規或者黨中央、國務院政策文件”依據的前提下，對特定物業服務企業設置信用懲戒措施，涉嫌\"不當減損部分物業服務企業的權益”。

案例主題和工作重點的對應，體現全國人大常委會法工委以工作案例為抓手部署開展并穩步推進相關工作，發揮工作案例工作聯系與指導效能

三、選編案例：《案例選編（二）》精選298件案例出版

2020年8月，由全國人大常委會法工委法規備案審查室編著的《規范性文件案例選編》（以下簡稱《案例選編 （-）? ）出版，時隔四年，《規范性文件備案審查案例選編（二）》（以下簡稱《案例選編（二）》）于2024年9月出版，作為“續集\"的《案例選編（二）》在章節編排上沿用了《案例選編（一）》四級人大常委會案例分層編排的形式，共分為4編。在此之外，《案例選編（二）》在兩個方面具有新變化。

一是新增“集中清理案例”單元。《案例選編（一）》在“全國人大常委會案例”一編中，根據審查對象的類型劃分“法律案例”“行政法規案例”“地方性法規案例”等共計5個單元。《案例選編（二）》新增“集中清理案例”獨立單元與“行政法規案例”“地方性法規案例”“司法解釋及司法規范性文件案例”并列，在第一編中劃分4個單元。“集中清理案例”單元共收錄8件案例，集中呈現近年在8個不同領域開展的集中清理工作。

集中清理案例的單獨呈現體現了對集中清理工作的重視，自黨的十八大以來，全國人大常委會在全國范圍內部署開展了20多項集中清理工作，推動各方面清理發現“問題文件”兩方多件，集中清理已經成為開展備案審查工作的重要抓手。

集中清理案例具有區別于其他審查案例的內容特點。首先是案例內容構成要素，集中清理案例主要由清理原因、清理主體、清理對象、清理內容重點、清理結果組成，而其他審查案例則主要由案例來源、審查內容、審查理由、審查研究情況、審查意見、糾正處理情況等組成。其次是各部分的篇幅，集中清理案例主要在清理內容重點和清理結果部分開展詳細闡述。集中清理工作具有立法和立法監督的雙重屬性，其本質是立法監督權與立法修改權的協同行使，嚴格意義上的集中清理工作既包括審查工作，也包括規范性文件的修改或者廢止工作8。工作性質的差異決定了實踐要素的不同，進而反映為案例內容上的差異。

二是地方人大常委會案例數量大幅擴容。相比《案例選編（一）》收錄的案例數量，《案例選編（二）》收錄案例數量增加，共計收錄298件案例，其中，收錄省級人大常委會案例87件，市級人大常委會案例109件，縣級人大常委會案例45件，地方各級人大常委會案例數量擴容顯著。地方人大常委會案例在選編案例群中的占比顯著擴大。

四、年報案例：2024年報案例分布、類型、內容更新

2024年12月22日，全國人大常委會法工委關于2024年備案審查工作情況的報告（以下簡稱2024年備審年報）提請十四屆全國人大常委會第十三次會議審議，共計披露案例18件次（見表2）。依托全國人大常委會常態化聽取備案審查年度工作報告制度，年報案例數量逐年穩定增長。從2017年首份報告開始至今，年報案例總累計案例數量123件次。

（一）案例分布位置調整

“有件必備、有備必審、有錯必糾”不僅是備案審查工作開展的總要求、需遵循的總原則，也成了備審年報的大體框架，“備”“審\"\"糾\"構成了8份備審年報的主體內容。此前7份備審年報對“審”\"糾”兩部分基本采用分開論述的形式進行編排，在“有備必審\"部分介紹審查建議的處理情況、移送審查情況和集中清理工作開展情況，在“有錯必糾”部分集中披露年報案例，“審”“糾\"分論的模式一定程度上稀釋了審查和糾錯在機制上的前后連貫。2024年備審年報一改以往采用合論形式，將相關內容提至一級標題“認真做好審查糾錯工作，維護國家法治統一”中一并闡述，作為審查工作開展例證的年報案例在分布位置也相應發生改變。

此外，2024年備審年報首次單列一級標題“積極開展集中清理和跟蹤督促工作，落實國家改革發展有關要求”，單獨呈現以往位于“有錯必糾\"部分的跟蹤監督案例和集中清理案例，并在該部分披露跟蹤監督案例3件次、集中清理案例3件次。

表2：2024年備審年報案例分布體例表

制表說明：此為“浙江大學備案審查研究小組”依素材梳理加工形成的日常積累圖表。

（二）案例分類延續\"主題化”

在案例分類上，2024年備審年報繼續以案例內容主題為分類線索，劃分四個主題披露案例。（一）督促糾正處理涉企相關規定存在的問題，推動優化營商環境;（二）督促糾正有關行政處罰設定問題，促進提高社會治理水平；（三）督促糾正涉及民生地方性法規、規范性文件存在的問題，維護公民、法人合法權益；（四）加強對涉罪人員相關問題的審查研究，遵循憲法和法治原則作出妥善處理。

年報案例的分類線索歷經“審查方式一審查內容一案例主題\"的變遷，主題化分類曾在2018年備審年報中有過短暫嘗試，但并未以結構化的標題體現，而是在二級標題“對有關規范性文件中存在的問題及時予以督促糾正和妥善處理”下根據案例內容主題“生態環保”“社會關注的現實問題”逐件披露。至2023年備審年報，才通過年報標題結構清晰地呈現“案例主題”的分類線索。2024年備審年報繼續以案例主題為線索對年報案例進行劃分，分類線索呈現“關聯處理措施 + 內容主題\"的復合形式，關聯處理舉措包含“督促糾正…問題\"和“加強對的審查研究”，內容主題在延續“維護公民、法人合法權益\"這一經典主題外，增加“優化營商環境\"和“提高社會治理水平\"兩個主題。

主題化的分類方式對于年報案例具有凸顯內容特點、增強宣傳效果的作用。年報案例既是單個備案審查案例，也是備案審查年報的內容構成。這意味著年報案例既蘊含審查工作的實踐邏輯，亦反映審查工作的著力點與方向。相較于以“審查方式”進行分類，主題化分類通過“工作開展重點領域一典型案例”兩者的對應關系，以“案”為例，生動呈現工作開展情況。2024年新增的“優化營商環境”主題，正是反映全國人大常委會法工委貫徹落實黨中央關于優化營商環境、平等保護企業、提振市場經濟的部署要求[0]。

分類線索的變化，附帶產生增強宣傳效果的作用。《備案審查決定》第二十條規定“拓展宣傳方式和途徑，及時向社會公眾公開備案審查工作情況報告”，案例指導制度其中一個功能領域便是研究宣傳。備審年報已經成為社會公眾了解備審工作的重要載體，通過案例的披露揭示立法存在的問題和改進的方向，其公開、披露本身就富含教育、宣傳意義，講好憲法監督故事，不僅需要好故事，也需要好方法。主題化分類突出年報案例濃厚的主題色彩，增加可讀性的同時，也吸引了社會的關注，對于提高備案審查工作的知曉度、認可度具有積極意義。

（三）新增聯合審查案例

備案審查決定將聯合審查確定為第五類審查方式，同時指出“綜合運用各類審查方式，依法開展審查工作”。2024年備審年報首現兩例聯合審查案例，正是備案審查決定貫徹落實一年以來，全國人大常委會法工委綜合運用各類審查方式的結果。兩例聯合審查案例的加入豐富了年報案例群的案例類型與層次。

（四）審查內容新增關涉法律溯及力

以往不論是備案審查案例，還是備案審查年報，都鮮少涉及法律溯及力的內容①。2024年備審年報案例“司法解釋規定公司法第八十八條第一款溯及既往案”是整個年報案例群中首個針對系爭規定關涉法律瀕及力內容開展審查的案例，審查意見中具名援引立法法第一百零四條并明確“‘法不溯及既往'是一項重要的法治原則”，將“法不溯及既往”納入合法性審查基準體系之中。不僅對后續處理同類問題具有示范作用，還推動了法律時間效力的相關研究。

層次、內容將會逐漸豐富。案例作為工作指導和理論研究、教育的重要素材，研究方法需要進行理論的整合和更新。

三類案例群在披露頻率、披露載體以及內容構成上的差異決定了各自應用于工作指導、理論研究上的功能側重。

（一）年報案例：線索性引導示范作用

年報案例以全國人大常委會聽取備案審查年度工作報告制度為依托，以備案審查年度工作報告為載體，特點在于案例披露頻率穩定且影響力較大。雖然受制于年報篇幅，但案例內容基本涵蓋備案審查案例的核心要素。

作為研究素材，年報案例可以作為線索引導相關研究深化。以單個年報案例及案例內容各部分為索引，可展開備審重點議題、審查基準的研究。將單個年報案例置于年報案例群中考察，又可跳出單一視角而在整體之中解讀其中的統計信息[。如果要從后者的角度開展研究，需要額外收集和拓展案例信息才能最大限度發揮案例作為研究素材的作用。

五、代結語：備案審查案例年度觀察的“四元線索”觀察結構和三類案例群

除此之外，年報案例的披露載體即備審工作報告，具有權威性、高關注度和穩定的公開頻率，對借助案例來宣傳工作、擴大制度影響力具有重要意義。年報案例多年延續呈現“維護公民、法人合法權益\"這一案例主題，有助于回應社會關切，切實踐行了全過程人民民主。

案例制度和工作案例、選編案例、年報案例，基于制度、實踐兩維呈現出案例指導制度的2024場景，也勾勒出備案審查案例年度觀察的“ 1+3 ”四元線索觀察結構。三類來源渠道的案例，在持續、穩定披露中積累形成三類案例群②。在各地案例指導實踐中，部分省份也嘗試在全省范圍內公布選編案例、在年度備案審查工作報告中披露年報案例。未來，隨著制度的實質推進和發展，備案審查案例群的數量、

（二）工作案例：工作指導的動態形式

工作案例以“中國人大網\"為載體，從目前公布的四批共11件案例來看，工作案例沒有固定的公布周期③，內容大體由案例基本情況、審查意見和處理情況三部分組成。

工作案例的內容比年報案例詳細，會相對完備地介紹案例基本情況，在審查意見中完整展示援引依據和論證說理。相較于年報案例和選編案例，工作案例有著更突出的實用屬性，工作案例結構精煉、重點突出，篇幅上著重闡述審查機關的援引依據和論證說理，以強化工作案例的指導功能、統一審查標準和尺度。

（三）選編案例：理論研究的寶貴素材

選編案例由全國人大常委會法工委備案審查室整理選編，自2020年推出《案例選編（一）》后，時隔4年推出《案例選編（二）》。雖披露頻率較低，但每次披露案例數量較大。

選編案例的內容主要由案例來源、審查內容、審查理由、審查研究情況、審查意見、糾正處理情況等部分組成，篇幅較年報案例、工作案例更詳盡，尤其是選編的全國人大常委會案例，在案例背景、審查過程、審查機關的論證說理方面開展了詳細闡述。選編案例群內案例數量較多、層次豐富，為不同案例研究方法提供了可能空間，對開展理論研究具有重要意義。

（四）協同使用實現功能互補

三類案例各具特點，年報案例具有較高關注度，在宣傳、教育方面有獨特優勢；工作案例結構清晰、重點突出，適合作為工作指導的依據；選編案例內容詳盡、細節豐富，是開展理論研究的重要素材。

僅憑單個案例群難以完整發揮案例指導制度的功能，因此需要協同利用，各取所長。對于年報案例、工作案例和選編案例的重合案例，可通過案例之間的對應關系進行信息補充，完整掌握案例信息。

例如2023年年報案例\"地方性法規損壞房屋承重結構主體結構處罰規定放松管控案”，是2023年公布的第二批工作案例，也被《案例選編（二）》收錄。而對于不存在對應關系的案例，可尋找案例之間的共性與差異，以案例為視角觀察審查標準之運用并總結規律，通過案例去發現問題、關注問題并開啟相關議題的研究。

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