人大常委會內(nèi)設(shè)機構(gòu)負(fù)責(zé)人任免的提請主體淺析

最近，通過網(wǎng)絡(luò)讀到崔厚元同志《淺析人大常委會內(nèi)設(shè)機構(gòu)負(fù)責(zé)人任免提名主體》的文章，很受啟發(fā)。該文寫道：“依據(jù)全國人大組織法和地方組織法的相關(guān)規(guī)定，結(jié)合各地實際情況，地方各級人大常委會辦事機構(gòu)和工作機構(gòu)負(fù)責(zé)人的任免，既能夠由主任會議提名，也可以由常委會主任提名。”現(xiàn)就這“兩個提名主體”問題，談點個人的看法和認(rèn)識。

一、兩種提名主體的區(qū)別與聯(lián)系

人大常委會主任與人大常委會主任會議兩者均屬于人大組織體系中的“協(xié)調(diào)樞紐”，兩者均為常委會服務(wù)。人大常委會主任屬于個人職務(wù)，是人大常委會的主要責(zé)任人，是主任會議核心成員中的領(lǐng)班人，對主任會議負(fù)有組織責(zé)任，通常負(fù)責(zé)召集和主持常委會會議及主任會議，在重大事項中發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，推動其決策落實。人大常委會主任會議是縣級以上人大常委會的法定內(nèi)設(shè)機構(gòu)（在省級和地級市，由主任、副主任、秘書長組成；縣級則由主任和副主任組成），是一個遵循民主集中制原則的權(quán)力集體，主要負(fù)責(zé)程序性工作，通過會議形式為常委會會議做準(zhǔn)備（如擬定常委會會議議程草案、決定會議日程安排、處理代表建議等），其決策需通過常委會會議集體表決生效。為保證決策的民主性、科學(xué)性，防止權(quán)力的濫用和個人專斷，主任會議全體組成人員依法通過集體討論和決定來共同行使職權(quán)處理常委會的重要日常工作。主任會議不能行使立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)等實體性權(quán)力，僅服務(wù)于常委會決策的前期準(zhǔn)備。

集體決定問題、集體行使權(quán)力是人大工作的特性。盡管人大常委會主任在主任會議中具有重要的領(lǐng)導(dǎo)地位，但也不能代行主任會議的職權(quán)。在人大常委會內(nèi)設(shè)機構(gòu)負(fù)責(zé)人的人事任免工作中，人大常委會主任個人也不能單獨行使提名權(quán)，通常任免事項在常委會主任（或委托副主任）提交常委會會議表決前都要經(jīng)過主任會議審議和協(xié)調(diào)，最終由常委會主任（或委托副主任）提請常委會會議表決。人大常委會主任和常委會主任會議兩者的分工體現(xiàn)了集體負(fù)責(zé)與個人負(fù)責(zé)相結(jié)合的原則，共同保障人大常委會依法履職。

二、兩種提名方式的區(qū)別與聯(lián)系

人大常委會主任提名與主任會議提名方式的區(qū)別與聯(lián)系主要體現(xiàn)在以下四個方面。

第一，在提名主體的法律依據(jù)與層級差異方面。根據(jù)全國人大組織法，全國人大常委會辦事機構(gòu)和工作機構(gòu)負(fù)責(zé)人是由常委會主任或主任會議提名的。而地方實踐中存在不同做法，有的地方參照全國人大的模式由常委會主任提名，有的則由主任會議提名。例如，江蘇、陜西、北京等省級人大常委會規(guī)定由常委會主任提名；安徽、湖南、河北等省級人大常委會規(guī)定由主任會議提名。這種差異源于地方性法規(guī)對法律的不同解釋和細(xì)化。

第二，在提名范圍的職能分工方面。雖然法律上并沒有明確的規(guī)定，但在現(xiàn)實中，這兩種提名方式在提名范圍上有著比較清晰的界定。主任會議通常負(fù)責(zé)提名涉及專門委員會、代表資格審查委員會等集體性機構(gòu)的成員，以及特殊情況下代理職務(wù)人選。例如主任會議可提名代理省長、監(jiān)察委員會主任等臨時性職務(wù)。而常委會主任提名則集中于常委會內(nèi)設(shè)辦事機構(gòu)和工作機構(gòu)負(fù)責(zé)人，如副秘書長、辦公廳主任等常設(shè)性行政職務(wù)。

第三，在程序性權(quán)力的互補關(guān)系方面。人大常委會主任提名與人大常委會主任會議提名在實際操作中形成了互補關(guān)系。當(dāng)常委會主任缺位或無法履職時，主任會議可代行其提名權(quán)。此外，主任會議還承擔(dān)對提名人選的初步審核職責(zé)。這種互補性確保了人事任免程序的連續(xù)性和規(guī)范性。

第四，在地方實踐中的靈活性與統(tǒng)一性方面。由于地方組織法未明確規(guī)定地方人大常委會內(nèi)設(shè)機構(gòu)負(fù)責(zé)人的提名主體，各地需要通過制定具體辦法實現(xiàn)靈活操作。例如，湖南省明確由常委會主任提名工作機構(gòu)負(fù)責(zé)人，而陜西省則規(guī)定由主任會議提名。

三、筆者對兩種提名方式在地方人大任免應(yīng)用中的看法

根據(jù)中國現(xiàn)行法律框架及地方的實踐做法，人大常委會內(nèi)設(shè)機構(gòu)負(fù)責(zé)人的任免提名主體應(yīng)根據(jù)不同層級和職務(wù)類型進行區(qū)分。筆者認(rèn)為，地方各級人大常委會辦事機構(gòu)和工作委員會（以下簡稱內(nèi)設(shè)機構(gòu)）負(fù)責(zé)人的任免，應(yīng)經(jīng)各該級人大常委會主任會議研究協(xié)商決定后，以人大常委會主任作為提名主體，并由各該級人大常委會主任（或委托副主任）向本級人大常委會會議提請更為妥當(dāng)，主要基于以下三個方面的認(rèn)識。

其一，參照全國人大組織法的規(guī)定。全國人大組織法規(guī)定，全國人大常委會辦公廳及其各工作委員會的負(fù)責(zé)人員，由委員長提請常委會任免；閉會期間，受全國人大常委會領(lǐng)導(dǎo)的全國人大的各專門委員會的有關(guān)人員，由委員長會議提名，常委會會議表決通過。

全國人大在我國人大系統(tǒng)中占據(jù)最高地位，既然全國人大組織法對人大常委會內(nèi)設(shè)機構(gòu)負(fù)責(zé)人的任免有明確的規(guī)定，地方人大在執(zhí)行地方組織法時應(yīng)理所當(dāng)然的參照全國人大組織。但要注意不能照搬執(zhí)行，而是必須以此為依據(jù)參照制定出自己的工作規(guī)范，才能進入執(zhí)行程序。這一點不能忽略！根據(jù)人民代表大會的職能權(quán)限，全國人大與地方人大是塊塊管理體制，不具有領(lǐng)導(dǎo)的職能，但地方人大參照全國人大組織法制定適合當(dāng)?shù)貙嶋H的法規(guī)及制度規(guī)范并按此執(zhí)行，應(yīng)是選擇提名主體合法有效的依據(jù)。因此，筆者認(rèn)為，地方各級人大常委會應(yīng)通過制定法規(guī)及制度規(guī)范，明確內(nèi)設(shè)機構(gòu)負(fù)責(zé)人的任免以主任會議協(xié)商為基礎(chǔ)，常委會主任為提名主體，才是合法有效的做法。

其二，堅持制度規(guī)范的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。為確保地方人大常委會內(nèi)設(shè)機構(gòu)負(fù)責(zé)人任免提名的規(guī)范性和程序的正當(dāng)性。筆者認(rèn)為，地方人大常委會應(yīng)以全國人大組織法為引領(lǐng)，通過自己制定的法規(guī)及制度規(guī)范明確提名主體為常委會主任。這不僅是對全國人大組織法示范的學(xué)習(xí)與傳承，也有助于確保全國人大與地方各級人大人事任免工作的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性，推動地方人大工作的持續(xù)完善。

其三，體現(xiàn)職級對等與公平性原則。地方各級人大常委會主任會議屬于議事集體，議定各項活動事宜（包括人事任免事宜）時，遵循少數(shù)服從多數(shù)、集體行使職權(quán)的原則，各該級人大常委會主任在其中履行著組織領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)。在人事任免事宜上，主任會議提出相關(guān)動議后，向人大常委會會議作具體提請報告時，必須落實至特定的提請人員。全國人大組織法明確規(guī)定，常委會辦事機構(gòu)和工作機構(gòu)負(fù)責(zé)人由委員長提請常務(wù)委員會任免。地方組織法規(guī)定，“一府一委兩院”下設(shè)機構(gòu)負(fù)責(zé)人的任免，分別由“一府一委兩院\"的正職負(fù)責(zé)人向本級人大常委會會議提請。從對比參照的角度考量，基于職級對等與公平性原則，筆者認(rèn)為，地方各級人大常委會內(nèi)設(shè)機構(gòu)人事任免報告的提請人應(yīng)與“一府一委兩院”人事任免報告的提請人職級相當(dāng)。即由各該級人大常委會主任（或委托副主任）向本級人大常委會會議提請任免報告，這樣更利于促進國家法律執(zhí)行的協(xié)調(diào)性、規(guī)范性和統(tǒng)一性。同時，也可避免外界對提請人職級標(biāo)準(zhǔn)不對等的質(zhì)疑。

2022年3月修正的地方組織法第五十九條僅規(guī)定了地方人大常委會可設(shè)立辦事機構(gòu)和工作委員會，但未明確提名主體。為促進地方各級人大常委會人事任免提請工作的規(guī)范有序進行，筆者建議在下一次修改地方組織法時，將人大常委會內(nèi)設(shè)機構(gòu)負(fù)責(zé)人任免的提名主體等內(nèi)容進行補充、細(xì)化，具體規(guī)定到人大常委會的職權(quán)范圍內(nèi)，明確不同職務(wù)的具體提名主體，以使基層人大的任免工作不僅有上位法可依，而且更合乎法理。同時，也有利于全國法制的統(tǒng)一協(xié)調(diào)性。