論備案審查中聯合審查方式的實施機制

一、問題的提出

為更加有效發揮備案審查功能，立足實踐需要，2023年12月，全國人大常委會通過了《關于完善和加強備案審查制度的決定》（下稱備案審查決定），其中第十條將聯合審查確定為新增的備案審查方式，“全國人民代表大會常務委員會工作機構發現法規、規章、司法解釋等規范性文件存在涉及其他機關備案審查工作職責范圍的共性問題的，可以與其他機關備案審查工作機構開展聯合調研或者聯合審查，共同研究提出審查意見和建議”。聯合審查屬于新增的備案審查方式，尚未引發學界的普遍關注。在現有研究成果中有學者分析了聯合審查對備案審查銜接聯動機制的延伸與強化作用2；有學者提出了聯合審查對司法解釋合憲性審查的作用3；有學者結合行政規范性文件備案審查探討了聯合審查的優勢；有學者探討了聯合審查與規范集中清理的制度關聯；還有學者專門分析了聯合審查的實踐淵源、生成邏輯、結構屬性與程序結構、機制等問題。諸此研究有效描摹和分析了聯合審查方式的主要脈絡。在此基礎上，有鑒于聯合審查的理論與實踐優勢，有必要基于備案審查實踐從理論上總結和探討聯合審查被新增為備案審查方式的深層邏輯以及聯合審查的實施機制等內容，推動聯合審查的實施及其實效化。

二、聯合審查的淵源與功能

聯合審查雖然才被確立為新的審查方式，但“聯合審查”的因素已存在于備案審查制度內外的多種場景中，這些場景或淵源是從形式上分析聯合審查作為備案審查方式的基礎。在已有四種備案審查方式的基礎上，為什么備案審查決定寫入聯合審查？厘清聯合審查在備案審查中所發揮的功能有助于從實質層面觀察立法者的意圖。

（一）聯合審查的多重淵源

新近有學者對聯合審查的實踐淵源從要素和類型兩個方面進行了較為全面的梳理，并從中觀察出聯合審查在各類淵源中呈現出的屬性與結構特征，清晰呈現了聯合審查的內在邏輯與結構。該學者將聯合審查的實踐淵源區分為系統內的聯合審查與跨機關的聯合審查，對于梳理聯合審查的實踐淵源很有幫助。不過，有鑒于作為新增備案審查方式的聯合審查之“跨機關”特征及其相對于備案審查的從屬性，有必要從備案審查內部與外部兩個角度觀察聯合審查的淵源。

1.聯合審查的內在淵源

聯合審查在我國備案審查中并非完全無跡可尋。從規范上看，立法法在2000年制定時規定了“聯合審查會議”作為全國人大常委會開展備案審查的一種方式①，此方式至今被立法法保留并被規定在《法規、司法解釋備案審查工作辦法》（下稱備審工作辦法）和備案審查決定中。根據這些規范，召開聯合審查會議的主體為“憲法和法律委員會與有關的專門委員會、常務委員會工作機構”。需要注意的是，此處的備案審查權屬于全國人大常委會，專門委員會、常委會工作機構只是具體承擔備案審查職責的主體，因此，備案審查決定第四條第二款中的“聯合審查會議\"實際上是單一備案審查主體內部諸職責主體間的協同與配合。而作為一種新增的備案審查方式，聯合審查具有特定的概念和場域，其僅限于備案審查決定第十條所規定的范圍，其前提是“全國人大常委會工作機構發現法規、規章、司法解釋等規范性文件存在涉及其他機關備案審查工作職責范圍的共性問題”，具體工作方式是“與其他機關備案審查工作機構開展聯合調研或者聯合審查，共同研究提出審查意見和建議”。質言之，作為審查方式的聯合審查，是跨越不同審查主體的審查，涉及各主體間審查職權的聯合，這是聯合審查方式的實質要素。若僅是同一審查主體中不同工作機構、委員會間的聯合審查會議、聯合辦公，則屬于一般工作機制意義上的聯合審查。當然，聯合審查會議的目的也在于發揮備案審查合力、提升備案審查效率，其蘊含了聯合審查的制度因素，體現了聯合審查在備案審查制度中的固有淵源。

與此同時，聯合審查的增設亦得益于實踐中的備案審查探索。2023年，全國人大常委會法工委備案審查室與司法部在對某省有關物業管理的地方性法規和政府規章開展審查過程中，對有關法規、規章中的共性問題加強研究，共同召開座談會深人研究討論，形成共識后分別向該法規和規章制定機關提出審查意見，協調和推動解決有關問題，產生了良好效果。這種跨主體的審查實踐是作為備案審查方式的聯合審查之實踐淵源。

2.聯合審查的外在淵源

多元主體共同行權的聯合審查常見于備案審查之外，從類型上看，主要集中于以下領域。第一，行政審批領域。如航道管理條例第八條第三款規定：“跨省、自治區、直轄市的地方航道的發展規劃，由有關省、自治區、直轄市交通主管部門共同編制，報有關省、自治區、直轄市人民政府聯合審查批準后實施，并抄報交通部備案；必要時報交通部審查批準后實施。\"第二，監督領域。如，《十四屆全國人大常委會關于國有資產管理情況監督工作的五年規劃（2023—2027）》提出，加強與監察監督、財會監督的貫通協同，不斷健全信息共享和工作協同機制，及時通報人大監督發現的問題，探索開展聯合調研等形式，形成推動整改問責的合力。深圳市“十四五\"規劃和2035遠景規劃綱要提出，“統籌財力優先保障義務教育支出，加強義務教育學位規劃與建設，提高學位配置規劃標準，建立學位建設聯合審查制度，實施原特區外義務教育學校質量提升計劃\"。第三，立法領域的聯合審查。立法草案或立法事項的事前審查對于保證立法質量具有重要意義，聯合審查的方式在其中也發揮過重要作用。如，早在1950年，全國政協常務委員會和政務院聯合設立了政法草案審查會議，推舉董必武為召集人、許德珩為副召集人，并在其下設了若干法案審查小組。同年9月23日，董必武主持召開政法草案審查會議，審查了城市區各界人民代表會議和人民政府組織通則]。2023年，最高檢與最高法組成聯合調研組就專門立法相關重點問題進行聯合調研，全面梳理匯總公益訴訟檢察實踐和審判實踐中需要通過立法解決的問題[2。諸如此類的還有，長三角生態綠色一體化發展示范區建設過程中，蘇、浙、滬三地人大常委會多次赴示范區開展聯合調研，了解示范區的實際情況，使得立法符合地方治理實際[13]。

盡管備案審查決定及其草案說明并未詳細闡述增設聯合審查方式的具體背景，但有鑒于聯合審查在原理和基本規則上的共通性，前述這些淵源為健全備案審查聯合審查方式提供有益經驗，尤其是立法領域中的聯合調研或聯合審查，與備案審查聯合審查方式異曲同工（根據備案審查決定，聯合調研與聯合審查均屬于聯合審查的工作形式）。上述領域的聯合審查因此構成聯合審查的外在淵源。總結這些聯合審查的類型，其與本文所討論的備案審查中聯合審查方式之間的共同目標在于，將由多元審查主體在程序與職權聯合基礎上形成的聯合審查機制作為一種制度化的審查方式，發揮同一領域內不同主體進行監督或決策的共同力量，保證工作目標的有效實現。

（二）聯合審查的功能特征

備案審查決定中關于聯合審查方式的具體功能闕如，但制度功能不僅關乎聯合審查的入法背景，還影響聯合審查的制度建構與實施。全國人大常委會法工委備案審查室負責人僅指出，“采取聯合審查的方式有利于發揮備案審查工作合力，增強備案審查工作整體成效\"4]。這在規范上可解讀為聯合審查可增強審查力度，進而更好實現備案審查的目標。如此，既要回答聯合審查何以增強審查力度，又要在此基礎上分析聯合審查何以更好實現備案審查的目標。

1.聯合審查增強備案審查力度的多重維度

第一，聯合審查對備案審查銜接聯動機制的升級改造。備案審查銜接聯動機制是統合多元備案審查主體、加強各備案審查系統之間協調配合、提高備案審查工作質效的工作機制[5。該機制的主要特點是，全國人大常委會與黨中央、國務院等單位備案審查工作機構之間溝通協作，通過移送審查、征求意見、規范報備內容、協調審查標準、開展業務交流等方式開展備案審查。經過長期實踐，2023年新修正的立法法以法律的形式肯認了銜接聯動機制在備案審查中的地位與功能。不過，其雖然有助于提升備案審查合力，但在形式上表現為各審查主體單獨進行審查或移送其他主體處理，實質上仍屬于各審查主體各負其責的分別審查機制。與此不同的是，聯合審查則升級為多個備案審查主體的聯合調研或聯合審查，打破了各審查主體基于自身職責和審查范圍的局限性，進一步體現了聯合審查的內核是各備案審查主體間的職權聯合[7]

第二，聯合審查推動備案審查標準的全面適用?，F有備案審查標準主要包括合憲性標準、政治性標準、合法性標準、適當性標準，而在分別審查機制下，各主體對于不同規范的標準適用并不全面。如全國人大常委會一般以規范性文件的合憲性、合法性為審查重點，國務院對于地方性法規的審查側重于合憲性、合法性標準，對于規章的審查則兼及適當性標準，地方人大常委會對地方政府規章一般以合憲性、合法性為標準。更為重要的是，國務院、地方人大常委會等備案審查主體不能就審查中遇到的合憲性、涉憲性問題自行作出解釋，只能向全國人大常委會提出。這意味著分別審查機制下各審查主體對于同一類別或性質的規范性文件可能適用不同的審查標準，那么，審查意見可能面臨不小的差別，而聯合審查則會使針對同一類別或性質的規范性文件的審查標準和審查意見更為統一。

第三，聯合審查促進審查范圍更為全面。分別審查模式下，各備案審查主體通常僅以某一或某幾件具體規范性文件作為審查對象，而作出的審查意見也僅具有個別效力。在聯合審查方式下，全國人大常委會若發現規范性文件存在涉及其他機關備案審查工作職責范圍的共性問題的，“可以與其他備案審查主體開展聯合調研或者聯合審查，共同研究提出審查意見和建議”。質言之，通過聯合審查，可以將備案審查的范圍擴展到與原受審查規范性文件類似、存在共性問題的更多法規、規章、司法解釋等規范性文件，從而提升備案審查的整體性效能。

第四，更好發揮全國人大常委會在備案審查領域的監督力量。從備案審查決定關于聯合審查的規定看，全國人大常委會在聯合審查中具有主導地位。全國人大常委會作為全國人大的常設機關，是最高國家權力機關的組成部分，同時擁有憲法解釋權、最高立法權與法律解釋權、終局的合憲性審查權，其在聯合審查中的主導地位可以有效彌合多元備案審查主體在規范性文件內涵理解、審查標準適用、審查意見等方面的重要分歧，并可以推動對相關法律規范性文件的一體審查。如若相關規范性文件存在共性問題，全國人大常委會可以綜合采用要求制定機關修改、廢止、撤銷、作出法律解釋、開展法律清理等方式對規范性文件進行集中處理，有效發揮全國人大常委會對規范性文件制定主體的監督作用。

總體上講，這四個維度對于打破各審查主體的監督與治理壁壘、發揮主體間的審查合力、增強備案審查質效并進而推進備案審查目標的更優實現具有重要作用。

2.聯合審查推動備案審查目標的更優實現

一般而言，備案審查的目標可以概括為維護國家法制統一和保障權利實現兩大目標。在全國人大常委會啟動聯合審查后，可將存在共性問題的規范性文件一并審查處理，而此審查范圍的擴大、審查標準的統一適用并不依賴于審查要求或審查建議的提出，從而更好實現法制統一的目標。與此同時，在這些存在共性問題的規范性文件中存在一些直接損害公民和組織權益的制度性歧視和規則性侵權[18]。前述提及的“審查某省有關物業管理的地方性法規和政府規章”一案即屬此例。該案中，全國人大常委會法工委運用了聯合審查的方式審查并作出了審查意見，“地方物業管理條例關于限制業主共同管理權的有關規定，一定程度上反映了地方社區管理的現實需求，但在對公民的民事權利作出限制時，應遵循立法權限，厘清法律關系，與《中華人民共和國民法典》、國務院《物業管理條例》的相關規定和精神保持一致”。值得注意的是，在與相關地方制定機關反復溝通后，后者已同意全國人大常委會法工委提出的審查研究意見，愿意作出修改，并向全國人大常委會法工委提交了修改相關規定的工作計劃。這種聯合審查、集中處理的方式意味著在更廣泛的意義上為公民等權利主體享有和實現權利掃除了制度障礙。

三、聯合審查實施的程序機制

為了使聯合審查方式發揮應有的功能，實現制度設定的預期目標，聯合審查實施的程序機制是應探討的核心問題，即作為一種備案審查方式，其自身實施應該具備哪些制度化的要素、遵行何種運行邏輯。根據備案審查決定第十條，該機制主要涉及聯合審查的啟動、共性問題的識別、聯合審查的整體工作程序。

（一）聯合審查的啟動

1.聯合審查的啟動主體（1）備案審查決定第十條中的聯合審查啟動主體

關于聯合審查的啟動主體，實際上是指誰有權決定啟動聯合審查。從備案審查決定第十條的表述看，聯合審查的啟動主體是全國人大常委會工作機構（具體主要指全國人大常委會法工委）。其制度邏輯在于備審工作辦法、備案審查決定規定的備案審查報告制度，“法制工作委員會應當每年向全國人大常委會專項報告開展備案審查工作的情況，由常委會會議審議”，“專門委員會、常委會辦公廳向法制工作委員會提供備案審查工作有關情況和材料，由法制工作委員會匯總草擬工作報告，經征詢專門委員會、常委會辦公廳意見后按規定上報”。質言之，全國人大常委會工作機構在聯合審查等備案審查中起著居中組織協調的作用，備案審查決定將全國人大常委會工作機構作為啟動主體具有一定合理性。但是，尚有兩點需要注意。

第一，全國人大常委會在備案審查權工作中主導地位是常委會工作機構啟動聯合審查的前提。從憲法關系上看，全國人大常委會擁有備案審查權或備案審查的主導地位，“人大常委會統籌協調專門委員會和常委會工作機構及辦事機構的分工負責和相互配合的工作機制\"[20]?！爱斨贫C關未按照書面審查意見或者處理計劃對法規、司法解釋予以修改、廢正的，全國人民代表大會專門委員會、常務委員會工作機構可以提請常務委員會會議審議并作出糾正和撤銷決定。\"①也就是說，全國人大常委會擁有合憲性審查權，專門委員會、常委會工作機構等是協助全國人大常委會進行備案審查、具體承擔備案審查職責的內部機構。對于二者的關系，梁鷹撰文稱，要從“憲法性制度設計”層面理解和把握備案審查，不能將備案審查簡單理解為是全國人大常委會法工委法規備案審查室在審查，或僅有全國人大常委會法工委在審查，而應該理解為是全國人大及其常委會在審查，是各級人大及其常委會在審查2。當常委會工作機構發現規范性文件存在共性問題時，可以啟動聯合審查。同時，根據立法法第一百一十二條第三款，當“全國人大憲法和法律委員會、有關的專門委員會、常委會工作機構經審查、研究認為行政法規、地方性法規等同憲法或法律相抵觸而制定機關不予修改，應向委員長會議提出予以撤銷的議案、建議，由委員長會議決定提請常委會會議決定”。

第二，聯合審查的啟動主體在特定情形下還包括全國人大憲法和法律委員會。從前述規定看，全國人大專門委員會、常委會工作機構等均屬于全國人大常委會領導下的承擔具體備案審查工作的機構。從審查職責上看，常委會工作機構主要承擔有關規范性文件的合法性、適當性審查，而針對規范性文件的合憲性審查主要由全國人大憲法和法律委員會承擔。那么，憲法和法律委員會在合憲性審查中發現共性問題時，也有權啟動聯合審查，而不必經由全國人大常委會工作機構啟動。

（2）地方性法規中的聯合審查啟動主體

隨著備案審查工作的加強，不排除其他備案審查主體將聯合審查作為備案審查方式之一。備案審查決定出臺后，各級地方人大常委會紛紛新增了“聯合審查\"方式，備案審查決定第二十二條第二款也為此開放了一定的制度空間。與備案審查決定第十條規定有所不同的是，諸多地方立法關于聯合審查啟動主體存在著多樣態規定。其一，一些地方擴大了聯合審查的內涵與適用范圍，將備案審查決定第四條關于（全國）人大常委會內部基于重要問題和重要情況且有必要共同審查啟動的“聯合審查會議”和第于條基于共性問題的多元備案審查主體參與的“聯合審查\"均視為聯合審查，相應的啟動主體分別規定為“備案審查工作機構、相關專工委\"和“人大常委會\"①。如，《吉林省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查條例（2024）》第二十二條前兩款的規定②。其二，相對明確地規定了聯合審查的前提和啟動主體，屬于備案審查決定第十條意義上的“聯合審查”。如，《陜西省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查規定（2024）》第十六條。這種多樣態規定是各地根據實際開展備案審查工作需要而制定的，其背后仍然遵循了人大常委會與專門委員會、常委會工作機構間的憲制關系。質言之，地方人大常委會等備案審查主體在整體上行使備案審查權，而具體（聯合）備案審查工作由其承擔備案審查職責的內部機構啟動。

2.其他主體可參與啟動聯合審查

盡管（全國）人大常委會擁有對聯合審查的主導地位，但不可否認的是其他主體也擁有推動啟動聯合審查的力量。對于其他可能參與聯合審查的主體來說，在備案審查中發現存在共性問題的，可提出聯合審查要求或建議。這些主體同時屬于規范性文件執行或適用主體，在自身職責范圍內的規范性文件執行或適用過程中，發現規范性文件存在共性問題的可能性更高，因此，這些主體向人大常委會提出啟動聯合審查的要求或建議更具有科學性。2024年全國人大常委會法工委備案審查工作情況的報告（下稱“全國備審報告”披露，有兩個“督促糾正涉及民生地方性法規、規范性文件存在的問題，維護公民、法人合法權益”的案件即是由有關部門提出聯合審查建議而啟動的。

3.聯合審查的制度基礎與啟動條件

聯合審查一般具有依附性，與其他備案審查方式關聯緊密?？疾炻摵蠈彶樾略鰹閭浒笇彶榉绞降谋尘?，主要是在我國業已形成由黨委、人大、政府、監察、法院、檢察院、軍隊等各系統分工負責、相互銜接的規范性文件備案審查制度體系之基礎上，探索如何系統整合各備案審查工作機關合力。近年來，有關備案審查機關通過銜接聯動機制共同推動糾正存在問題的規范性文件，加強規范性文件備案審查工作取得了積極成效。但是，對于審查工作中遇到的共性問題，還需進一步探索更加便捷有效的處理方式[22]。有學者指出，備案審查實踐對審查方式的功能需求或空白在主動審查、依申請審查、移送審查、專項審查四種審查方式的功能交界地帶不斷呈現。特別是移送審查并不能解決多元審查主體如何在合并時空及同一程序中合并展開審查活動，專項審查并不能有效解決分歧較大的幾件規范性文件的共性問題。而疊加移送審查之多為審查主體聯動及專項審查之多為審查對象整合，則可同時應對前述審查方式的功能盲區。由此，聯合審查應運而生[23]。

據此，可以認為，其一，聯合審查與其他審查方式特別是專項審查、移送審查存在著緊密的交叉關聯；其二，聯合審查的出發點是發揮備案審查主體合力，解決規范性文件中的共性問題，因此啟動聯合審查的條件是發現規范性文件存在共性問題。對此，專項審查的啟動條件可資借鑒。根據備審工作辦法、備案審查決定，專項審查的啟動條件有兩類：第一類是針對特定規范性文件集中解決某一領域或某一類別法規、司法解釋等規范性文件中普遍存在的問題，審查機關應當啟動專項審查；第二類是“在開展依申請審查、主動審查、移送審查過程中，發現其他法規、司法解釋等規范性文件存在共性問題的”，可以啟動專項審查。從形式上看，這兩種條件是并列的，前者旨在解決“普遍存在的問題”，后者旨在解決“共性問題”，但實際上均是為了運用專項審查解決規范性文件中存在的“共性問題”。兩類條件的差別僅在于第一類條件即對存在普遍性問題的特定類型規范性文件進行專項審查是備案審查機關的“規定動作”；第二類條件屬于備案審查機關的“自選動作”。它們既可作為專項審查的啟動條件，也可作為聯合審查的啟動條件。與此同時，第二類條件下啟動的專項審查以依申請審查、主動審查、移送審查為基礎，而聯合審查中共性問題的識別不僅需要借助依申請審查、主動審查、移送審查，還可能依靠專項審查。嚴格來講，聯合審查與前四種審查方式在啟動上的時空邏輯關系上并非完全并列。

（二）聯合審查中共性問題的識別范圍與方式

聯合審查實際上是為解決備案審查中規范性文件存在的共性問題，因此，識別共性問題是啟動聯合審查的前提。所謂共性問題，即備案審查機關根據特定的審查目的分析規范性文件是否存在不符合審查標準的普遍性問題，而這就要回溯至備案審查的審查內容，即“審查工作的主要開展范圍和判斷情形\"24]。關于審查內容，備案審查決定第十一條作出了規定①，這可成為識別共性問題所在領域的規范依據。當然，其分類標準并不周延，甚至可能產生交叉。如，某規范性文件既可能減損公民權利，又違反上位法規定，同時還可能不符合憲法。值得注意的是，實踐中也有備案審查機關基于審查內容識別共性問題的做法②。聯合審查規制對象的有限性意味著存在共性問題的受審查規范性文件之范圍也是有限的。因此，在何種范圍識別、如何初步識別規范性文件中的共性問題是本文重點回答的問題。

1.識別共性問題的兩類范圍

既有規范性文件并未明確聯合審查所涉事項的具體領域與范圍，從法理上講，凡全國人大常委會發現備案審查范圍內的規范性文件存在某種共性問題的，均可啟動聯合審查。但是，基于提升備案審查效率、節約備案審查成本的考慮，應對其劃定識別范圍。作為與聯合審查啟動條件有深度重疊的審查方式，前述分析的專項審查及其啟動條件可為此提供一定的借鑒?；诖?，聯合審查中共性問題的識別可分為兩類范圍。

第一，有針對性領域的共性問題。參照啟動專項審查的第一類條件，全國人大常委會在對特定類型規范性文件進行審查時，發現規范性文件存在涉及其他機關備案審查工作職責范圍的共性問題的，原則上應啟動聯合審查，具體范圍包括涉及黨中央決策部署、國家重大改革、重要法律實施、人民群眾切身利益等方面的規范性文件①。不過，仍有對上述范圍進一步解釋的空間，以避免其過于廣泛的外延對第二類條件的過度包容，必要時也應聽取其他備案審查主體的意見?！秎t;法規、司法解釋備案審查工作辦法gt;導讀》一書就此范圍進行了逐項的示例性列舉，具體包括四種：圍繞貫徹黨中央部署和落實常委會重點工作開展的專項審查，圍繞重大改革和政策調整開展的專項審查，圍繞法律重要修改開展的專項審查，圍繞備案審查工作共性問題開展的專項審查24。參照此列舉，前三種情形可確定為有針對性的聯合審查共性問題識別的范圍，在基于這三種目的的規范性文件審查中，如果發現存在基于審查內容的共性問題，原則上應啟動聯合審查。

第二，一般性審查中的共性問題識別。前述基于特定目的的聯合審查所能發現的共性問題是有限的，并不足以充分發揮聯合審查基于審查合力推動共性問題解決的制度優勢，因此，在依申請、主動審查等前四種審查方式中發現共性問題顯得至關重要。需要指出的是，這類共性問題存在的規范性文件范圍更廣，更具有一般性，但是能夠通過審查受審查規范性文件的特定化與審查內容的適度限縮實現對規范性文件及其共性問題范圍的限定。結合既有聯合審查案例，目前備案審查機關啟動聯合審查擬解決的共性問題主要在以下方面。

其一，規范性文件是否存在“減損公民等權利主體權利或增加其義務\"的共性問題。尊重和保障公民等主體的憲法法律權利是備案審查理論與實踐的重點，在備案審查中，發現規范性文件中是否存在“減損公民等權利主體權利或增加其義務\"的共性問題至關重要。這些共性問題以一種合法的形式廣泛存在，對公民權利的實現、保障及救濟都造成明顯的障礙。如前述提及的“審查有關物業管理的地方性法規和政府規章”一案以及各級人大常委會公布的個別圍繞共性問題展開的聯合審查、專項審查案例都直接或間接地存在此類共性問題。與此同時，對此類共性問題的聯合審查會推動其他共性問題的解決，特別是憲法上的比例原則通常是在立法限制基本權利的案件中被適用的[2。質言之，如果規范性文件存在“減損公民等權利主體權利或增加其義務”的共性問題，就高概率存在違反比例原則之共性問題的可能，兩類問題可在同一聯合審查中得到合并解決。

其二，規范性文件是否存在違反上位法規定的共性問題?！俺浞职l揮備案審查制度保障憲法和法律實施、維護國家法制統一的重要作用\"被備案審查決定確立為基本目標寫在開首，積極糾正違反上位法規范的下位立法是實現此目標的重要路徑。在我國的法律體系中，下位立法特別是地方立法中，實施性立法數量偏多，違反上位法規定的可能性會增大，識別此類共性問題并以聯合審查的方式審查和糾正這類規范性文件對于更大范圍維護法制統一具有顯著作用。因為，以全國人大常委會為主導的聯合審查方式，不僅可發揮全國人大常委會的立法與監督之主導作用，還可發揮上位法規范制定者基于對上位法規范之權威理解對下位法所發揮的監督、審查功能。對此類共性問題的聯合審查，實踐中多有例證。2022年9月，全國人大常委會法工委法規備案審查室收到司法部來函，來函指出，司法部在備案審查工作中發現，某省下轄自治州的地方政府規章有關規定違反上位法，經與制定機關溝通，制定機關表示相關規定的依據是某省物業管理條例和某市物業管理條例兩件地方性法規中的相關規定。司法部就條例有關規定是否違反上位法征求意見。制定機關于2022年10月復函，認為相關規定不存在與上位法相抵觸的問題。收到復函后，法規備案審查室進行認真研究，就有關問題聽取司法部、住房和城鄉建設部以及委內相關室意見，并多次與制定機關溝通，了解條例有關規定的實施情況。在綜合各方面意見基礎上，法規備案審查室審查認為，條例中關于建設單位向專業經營單位移交專業經營設施設備所有權的規定、關于損壞房屋承重結構和主體結構的處罰規定以及關于業主未實際入住使用的物業費交納比例的規定與上位法不一致，應當予以糾正2。2024年全國備審報告披露了兩起被認定為與上位法（有關規定精神）不一致的聯合審查案例①。這既說明\"是否存在違反上位法規定\"類的共性問題常見多發，又說明聯合審查“一攬子\"解決此類共性問題具有明顯優勢。

其三，規范性文件是否存在下位法合憲性方面的共性問題。在主動審查等方式中，如果發現受審查規范性文件存在不符合憲法規定、憲法原則和憲法精神的共性問題，必要時也可啟動聯合審查。不過，這種聯合審查的啟動一般需存在以一般規范性文件解釋填充憲法內涵的“以憲就法”之可能。全國人大常委會以外的其他聯合審查主體一般同時享有保證憲法實施的職責、制定規范的權力、監督下位法規范的職責，而這三者特別是前兩者常常融合，這意味著對下位法進行的合憲性審查也需要其他審查主體參與特別是受審查的規范性文件的上位法制定者參與。有學者指出，憲法與部門法交互影響，一方面憲法約束部門法秩序，而另一方面部門法也反作用于憲法。在對憲法進行解釋時，應考量相關領域立法者的規范展開，重視部門法的固有學理和實踐現狀，適當地“以憲就法”。因為立法者在具體化憲法時，對憲法意涵的理解往往更貼合生活事實，也更能客觀展現憲法規范回應現實需求的適當方向[28]。當然，針對此類共性問題的聯合審查或應由全國人大憲法和法律委員會啟動。

此外，對于“違反程序性規定”這一審查內容，盡管存在識別此類共性問題的可能性，但我國各類法規范的程序性規范較少，違反程序性規定是否足以獨立影響規范性文件效力尚有疑問。如有學者認為，明顯違反立法程序和司法程序的法律、法規或判決、裁定，不應具有法律效力[2。質言之，“違反程序性規定”的認定存在程度之分，并非存在“違反程序性規定”共性問題的都有可能需要啟動聯合審查。當然，隨著我國程序法治的不斷加強以及“違反程序性規定\"對公民合法權益與法制統一帶來的損害，此類共性問題應獲得聯合審查的關注。

2.識別共性問題的四種方式

關于識別規范性文件中共性問題的方式，即討論在前述兩類范圍中如何識別共性問題，主要可歸結為四種。其中前兩種分別是：在主動審查、依申請審查、移送審查、專項審查等其他審查方式中發現；其他備案審查主體發現存在特定共性問題的規范性文件，向全國人大常委會提出。但這兩種主要依托于備案審查內部，從其全面性看仍有不足，還要借助備案審查以外的其他方式。第三種是在其他監督方式中發現。監督法規定了縣級以上人大常委會對“一府一委兩院\"進行監督的七種方式，可以說，除備案審查外的六種方式都直接或間接地涉及對規范性文件的監督，如執法檢查。需要注意的是，在特定情形下，備案審查與其他六種監督方式應當有效結合、建立橫向銜接機制，共同發揮對規范性文件的監督作用。全國人大常委會法工委副主任許安標即認為，“備案審查工作很重要，專門委員會在開展執法檢查、聽取和審議專項工作報告、開展專題調研的時候，可以把相關領域的規范性文件作為審查監督的重要內容，把備案審查和工作監督結合起來，融為一體，形成合力\"30。第四，借助信息化、數字化、智能化工具推動共性問題的識別。信息技術可以幫助各審查主體之間實現備案審查系統的數據共享、“上下聯動\"31]。實踐中，人工智能的引人，使得備案審查的工作效率和準確性得到明顯提高，其能常態化地進行法規清理，及時發現與國家法律行政法規等不一致、不適應的問題，為啟動修改、廢止法規提供基礎材料[3。當然，備案審查的“三化\"建設還有利于幫助其他備案審查主體、公民等社會主體有效參與備案審查、提供聯合審查線索。近年來，每年度的全國備審報告、備案審查決定等均強調加強備案審查的“三化”建設①。

（三）基于多元審查主體協商的聯合審查工作程序

根據備案審查決定，全國人大常委會主導的聯合審查之工作機制是“開展聯合調研或者聯合審查，共同研究提出審查意見和建議”，但聯合審查的具體工作程序闕如。以聯合審查主體的視角建構相對完整、科學的聯合審查工作程序對于推動聯合審查實施、充分發揮聯合審查功能具有重要意義。形式上，可依托備審工作辦法中的審查程序并結合前文提及的備案審查銜接聯動機制進行建構。結合諸此規定以及有限的聯合審查實踐，主要以多方審查主體全過程協商對話為核心機制建構聯合審查工作程序。這種協商式審查程序通過各聯合審查主體的反復“磨合”，尋求對規范性文件是否符合審查標準的共識性判斷，既可有效解決分歧，又可實現既定審查目標[33]。

1.聯合審查共性問題識別層面的主體協商

規范性文件聯合審查中共性問題的線索不僅依靠人大常委會（具體工作由內部備案審查主體承擔，其下亦同）的主動發現，其他備案審查主體在自身的備案審查活動中也可識別本區域或本職責范圍規范性文件中存在的共性問題并通過備案審查信息共享機制向全國人大常委會提出。此時，人大常委會與其他審查主體可就備案審查中的具體共性問題以及是否進行聯合審查通過會商協調、征求意見等機制進行確定。

2.聯合審查過程中的主體協調聯動

發揮審查合力是新增聯合審查的重要考慮，而審查合力的發揮不僅體現在審查意見的科學性、準確性與全面性上，還體現在審查過程上。形式上，聯合審查以聯合調研或聯合審查的形式有效打破了備案審查主體在空間上的工作程序障礙。聯合審查相較于傳統以移送為主的銜接聯動機制，其優勢在于能夠實現多元審查主體在同一審查活動中的對話，促進審查意見的充分交互。此時，人大常委會與其他審查主體并不僅限于一種監督與被監督的關系格局，而是基于人大常委會主導的所有備案審查主體平等交流。質言之，聯合審查各方主體共同審查、平等協商。對于分歧的處理，亦應堅持協商優先原則，人大常委會作為聯合審查的主導者，充分尊重其他備案審查主體的意見。具體工作可依托征求意見、會商協調等一般銜接聯動機制和聯合審查方式特有的聯合審查、聯合調研、聯合辦公等機制展開。

3.備案審查標準與基準的協商與統一

采取何種審查標準決定了備案審查意見是否全面、準確。有學者認為，聯合審查在協同范圍和審查方式上的實質改進，目的在于更好解決規范性文件中存在的“共性問題”，這在客觀上要求不同備案審查主體所采用的審查標準要盡量統一，以使銜接聯動機制和聯合審查有效運作，實現“定于一”的總體目標34。關于備案審查標準，備審工作辦法、備案審查決定確立了合憲性、政治性、合法性、適當性四重審查標準，而與審查標準密切相關的是審查基準問題。不同地域、不同系統的不同備案審查主體基于審查權限、審查立場的不同對于相同位階或性質的規范性文件可能適用不同的審查標準和基準，這就會造成同一件或同一類規范性文件備案審查的全面性與嚴格程度存在不同。聯合審查主體在充分的聯合調研或聯合審查后，可以對規范性文件的審查標準和基準問題進行充分的討論與協商并形成更為清晰而統一的認識，從而有效避免上述可能的備案審查標準、基準的差異甚至排斥問題，保證審查意見的相對統一。

4.規范性文件審查處理層面的協商

聯合審查主體對規范性文件進行聯合審查一般旨在對規范性文件審查意見即是否以及如何運用“限期修改或廢止”“清理”“撤銷”“法律解釋\"等規范處理方式等方面達成共識，因此，聯合審查的規范處理階段也需各審查主體間充分的對話與協商。理想狀態下，這種共識主要體現為聯合審查主體“共同研究提出審查意見和建議”，即共同處理。當然，也可由各審查主體分別就自身審查職責范圍內的規范性文件各自提出審查意見，即分別處理。如前述提及的\"對有關物業管理規范的聯合審查”即采用了分別處理的模式。當然，聯合審查并非強制要求審查意見共識的達成，也并不一定出現共同處理或分別處理等典型處理模式，但在此過程中仍然發揮了對話協商機制對審查意見的影響。

四、聯合審查實施的實效鞏固機制

需要注意的是，個別的聯合審查并不能篩查和解決所有現行有效規范性文件的同一共性問題。因此，可考慮在聯合審查與其他制度、機制之間建立特定的關聯，以鞏固聯合審查的實施效果。

（一）聯合審查案例指導制度的建立與完善

備案審查決定第十九條規定了四種加強工作聯系指導的方式，其中包括健全備案審查案例指導制度。但備案審查案例指導制度的設立目的并非僅限于此。2021年全國備審報告首次提及該制度時指出，適時發布體現地方立法共性問題、具有指導意義的典型事例，探索開展備案審查案例指導工作。因此，健全備案審查案例指導的初衷即包含解決備案審查中的共性問題，這與聯合審查解決規范性文件中共性問題的目的不謀而合?；诖耍诼摵蠈彶榻Y束后，全國人大常委會可發布一系列體現規范性文件共性問題的具有指導意義的案例，以此更好解決規范性文件中存在的共性問題。

1.聯合審查指導案例的形式要求

我國的案例指導制度與西方的判例制度有相通之處。判例作為一種司法意義上的法律淵源，在本質上是一種“權威理由（authorityreasons）”，即判例對司法裁判產生的拘束效力主要取決于判例形式及這種形式背后的制度安排，而非判例的具體內容或這些內容的實質合理性[35。因此，聯合審查指導案例具備拘束效力的前提是符合一定的形式要求。

其一，聯合審查指導案例的結構應明確、完整、突出指導意義。從司法實踐看，司法指導案例的基本結構由案件名稱、發布時間、關鍵詞、裁判要點、相關法條、基本案情、裁判結果、裁判理由等部分構成。盡管聯合審查指導案例在具體結構及名稱上不能完全照搬司法指導案例，但有鑒于聯合審查指導案例具備對規范性文件的判斷屬性，前述結構仍有重要借鑒意義。具言之，聯合審查指導案例的結構可包含案例名稱、發布時間、關鍵詞、審查意見要點、審查規范依據、審查對象、審查意見、審查理由。其中，指導案例關鍵詞有利于公眾、立法者及備案審查主體快速明確案例的代表性與針對的共性問題。審查意見要點凝聚著聯合審查主體對于受審查規范性文件的態度，并通過一般性的意見對未來的立法與備案審查工作中共性問題的避免或解決產生重要指導意義，質言之，審查意見要點是作為指導案例具備“先例約束力\"的重要基礎。審查規范依據明示聯合審查主體在該（批次）規范性文件中適用的審查標準與規范依據，同樣對以后的立法和備案審查工作具有指導作用。審查意見是聯合審查主體根據審查標準、規范依據對受審查規范性文件作出的結論，對受審查規范性文件具有個案約束力。審查理由則構成審查意見及要點的基礎，其具體包含：規范性文件中存在的不符合審查標準的問題，審查標準、基準的確定與適用及理由，審查規范性文件依據的內涵及其適用于受審查規范性文件的過程，各審查主體的主要分歧等。從中國人大網中“備案審查工作案例選編”欄目中公布的三批次指導性案例看，這些案例的結構主要包括案例基本情況、審查研究工作情況、審查研究意見。因此，目前的指導案例結構仍需完善。

其二，完善聯合審查指導案例的發布主體與載體。備案審查決定將備案審查指導案例確立為一項制度，但對其發布主體、載體等未作明確規定。從實踐上看，指導案例的發布主體是全國人大常委會法工委，主要載于全國人大常委會官網。依前所述，全國人大常委會是聯合審查的主導者，應完善（聯合）備案審查指導案例的審議批準程序，由全國人大常委會批準發布，指導案例將具有更強效力。中國人大網是全國人大常委會的官方網站，將備案審查案例發布于此是增強其權威和公信力的有效舉措。同時，《全國人民代表大會常務委員會公報》是全國人大常委會正式出版刊物，是國家頒布法律標準文本的途徑，將審查指導案例發布于此，能更為有力地增強其權威性。當然，參照立法法第六十二條，還可將其刊載于全國范圍內發行的報紙，如《人民日報》《法制日報》。

2.強化聯合審查指導案例的說理

來自權力和制度賦予的基于形式的權威的確能夠強化備案審查指導案例的拘束力，但未必能保證其在備案審查實踐中的良好實效，后者主要依賴于“共識（consensus）\"因素。這種共識的形成需要強化聯合審查指導案例中的說理。有學者認為“法律解釋與法律論證不僅需要權威理由的支持，而且也需要對實質理由的運用，充分的實質理由則有助于穩定共識的實現\"3。我國備案審查工作逐漸走向公開化，加強聯合審查指導案例說理是增強案例說服力、增強聯合審查實效的關鍵。指導案例說理主要集中于審查理由部分，其內容主要包括三個方面。第一，確定審查標準。備案審查機關應當確定規范性文件所適用的審查標準并說明理由。如，在合憲性審查中，為何不對規范性文件適用憲法規定進行審查而適用憲法原則、精神;在合法性審查中，如果同時存在多個上位法規范可作為審查標準進行審查時，選擇哪個上位法規范作為標準。第二，當作為審查標準的憲法規定、原則、精神、黨中央重大決策部署、上位法規范等內涵不清或存在進一步解釋的需要，需要對其充分闡釋。如在論證過程中應把黨中央的重大方針政策、決策部署轉化為審查標準。第三，將審查標準適用于備案審查的過程與理由。在此環節中，審查主體應熟練展示其如何運用涵射、權衡等多種論證方法將審查標準適用到具體審查對象并得出審查意見。如對于限制公民權利規范性文件的審查，需要重點分析其是否違反比例原則。

（二）聯合審查與規范性文件集中清理制度的關聯

法律清理是指有權國家機關對現行有效的法律文件進行審查，確定它是否繼續適用或是否需要加以變動的立法活動?；陟柟毯蛿U大聯合審查實效、更好實現備案審查目標的考慮，可將聯合審查與規范性文件集中清理制度進行關聯，在聯合審查結束后，可視情況開展規范性文件的集中清理。有學者亦指出了兩者結合的必要[38]。

第一，關于集中清理的決定與實施主體。備案審查決定第十二條將集中清理的決定主體規定為全國人大常委會及其工作機構。具言之，全國人大常委會是作出集中清理決定的主體，規范性文件清理的研究、清理計劃擬定、清理意見、清理程序與責任的撰寫等組織工作，由常委會工作機構（法工委）來完成[39]。具體的清理工作原則上應遵循\"誰制定誰清理”的原則，由規范性文件制定主體負責清理，聯合審查主體在各自職責范圍內監督清理工作的實施。實踐中，集中清理與專項審查常結對出現[40]。這種集中清理模式對于聯合審查后集中清理的決定與實施之具體展開具有重要借鑒意義。

第二，關于集中清理的范圍。盡管備案審查決定將集中清理的事項范圍限于“涉及重要法律制定或者修改、社會公共利益等方面”，但如果從“集中清理”條款的體系位置看，全國人大常委會在針對所有范圍的規范性文件作出審查意見后，均可進行規范性文件集中清理，聯合審查還意味著所審查或可能覆蓋的規范性文件數量較多，因此，一般來說，如在聯合審查時發現其他規范性文件存在共性問題，都有必要啟動集中清理機制。如若任由類似的共性問題繼續存在，有關的規范性文件實施和權利救濟問題仍將頻繁發生，明顯浪費制度資源。

第三，關于集中清理決定的效力。我國既有備案審查對被審查對象采取了相對審慎溫和的態度，建立了“限期修改或者廢止一要求制定機關自行修改完善或清理一依法予以撤銷一依法作出法律解釋”的分層處理模式。這意味著：其一，對于處于聯合審查范圍內的法規、司法解釋等大部分規范性文件，大多在審查意見作出前即可能由制定機關修改或廢止，全國人大常委會的集中清理決定一般約束未及時對存在問題的規范性文件作出修改或廢止的制定機關。其二，由全國人大常委會制定的集中清理決定在性質上屬于“有關法律問題的決定\"41]，位階一般低于憲法和法律4，因此，基于“有件必備、有備必審、有錯必糾\"的備案審查原則，集中清理決定對聯合審查范圍外存在相應共性問題的規范都有約束力，規范制定機關應依清理決定對規范作出處理

五、結語

聯合審查是基于備案審查實踐與監督理論的制度創新，為有效發揮其積極作用，立法者將其進行及時的制度化確認具有重要意義。作為一種制度，應具備相對明確的制度構成與實施機制。本文依據既有實踐，結合備案審查原理，對聯合審查的淵源與功能、聯合審查實施的程序機制與實效鞏固機制進行了初步探索。關于該主題，還有很多需要進一步研究的地方。如，如何更加精準地識別共性問題；在理論和實踐的雙重視角下，如何使聯合審查的具體工作程序更為有效、科學。可以期待的是，隨著聯合審查實踐的不斷豐富和理論探索的持續深人，這些問題或能得到良好的解決。

參考文獻

[1]張勇.關于《全國人民代表大會常務委員會關于完善和加強備案審查制度的決定（草案）》的說明：2023年12月25日在第十四屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議上［J].中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報，2024（1）：101-106.

[2]

[18][34]王理萬.備案審查的國家治理功能［J].法學研究，2024（3）：3-20.

[3]朱錚.論對司法解釋的合憲性審查[J].中外法學，2024（2）：504-521.

[4]李幸祥.跨區域行政規范性文件備案審查的法治化路徑[J].人大研究，2023（9）：4-14.

[5][38]張翔.犯罪附隨后果的合憲性審查：從備案審查“禁止連坐\"意見切入[J].中國刑事法雜志，2024（1）：143-161.

[6]鄭磊.備案審查聯合審查方式探究：從實踐淵源和生成邏輯探索結構屬性[J」.浙江社會科學，2024（8）；鄭磊，劉浩錯.備案審查聯合審查方式探究：程序結構和重點機制[J].江蘇行政學院學報，2024（6）.

[7][8][17][23]鄭磊.備案審查聯合審查方式探究：從實踐淵源和生成邏輯探索結構屬性［J].浙江社會科學，2024（8）：64-74.

[9][14]嚴冬峰.《備案審查決定》的出臺背景和主要內容解讀[J].中國法律評論，2024（1）：199-211.

[10]國家發展和改革委員會發展戰略和規劃司.國家及各地區國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2023年遠景目標綱要（中）[M].北京：人民出版社，2022：1730.

[11]《董必武傳》編寫組.董必武傳（1886-1975）（下）[M].北京：中央文獻出版社，2006：731-732.

[12]徐向春.理論與實踐深度融合促推檢察公益訴訟立法：2023年公益訴訟檢察理論與實踐發展綜述［J].人民檢察，2024（2）：50-57.

[13]王保民，王珺.區域協同立法的工作機制及其優化［J].地方立法研究，2023（3）：37-53.

[15]陳沫霖，孟春陽.地方規范性文件備案審查銜接聯動的理論基礎及機制健全[J].人大研究，2024（6）：33-39.

[16]沈春耀.全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會關于2021年備案審查工作情況的報告：2021年12月21日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十二次會議上[J].中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報，2022（1）：244-249.

[19]韓謙.打通物業管理“死胡同”，備案審查“一號指導案例”誕生記.（2023—03—02）.https：//new.qq.com/rain/a/20230302A08XUC00#：～：text=% E6% 89% 93% E9% 80%9A%E7%89%A9%E4%B8%9A%E7%AE%A1%E7%90%86%E2%80%9C%E6%AD%BB%E8%83%A1%E5%90%8C.

[20][25]全國人大常委會法制工作委員會法規備案審查室著.《法規、司法解釋備案審查工作辦法》導讀[M].北京：中國民主法制出版社，2020：87，76-78.

[21]梁鷹.備案審查制度若干問題探討[J].地方立法研究，2019（6）：1-20.

[22]張勇.全國人民代表大會常務委員會關于完善和加強備案審查制度的決定理解與適用[M].北京：中國民主法制出版社，2024：99-100.

[24]林來梵，趙逸倫.論備案審查內容與標準的體系化[J].浙江社會科學，2024（8）：51-62.

[26]王錯.比例原則在備案審查中的運用：以適當性審查為中心[J].地方立法研究，2023（5）：1-16.

[27]張勇.規范性文件備案審查案例選編（二）[M].北京：中國民主法制出版社，2024：23.

[28]張翔.環境憲法的新發展及其規范闡釋［J].法學家，2018（3）：90-97.

[29]李步云.中國法治歷史進程的回顧與展望［J].法學，2007（9）：27-34.

[30]全國人大常委會委員建言：進一步加大備案審查工作力度增強制度剛性（2024-01-09）.http：//www.npc.gov.cn/npc/c2/c30834/202401/t20240109_434170.html.

[31]封麗霞.制度與能力：備案審查制度的困境與出路［J].政治與法律，2018（12）：99-113.

[32]高紹林，張宜云．人工智能在立法領域的應用與展望[J].地方立法研究，2019（1）：45-53.

[33]李松鋒.“溝通”與\"協商\"是符合國情的備案審查方式[J].法學，2019（3）：17-29.

[35]孫躍.案例指導制度的改革目標及路徑：基于權威與共識的分析[J].法制與社會發展，2020（6）：67-84.

[36]亞歷山大·佩策尼克.論法律與理性[M].陳曦，譯．北京：中國政法大學出版社，2015：295-297.

[37]鄭淑娜.修改立法法，完善立法體制，進一步推進科學立法、民主立法[J].中國法律年鑒，2016（1）：40-44.

[39]馮玉軍，崔赫.全國人大常委會法工委立法職能略論[J].地方立法研究，2018（1）：2-15.

[40]江林.專項審查：備案審查方式的實踐創新［J].四川師范大學學報（社會科學版），2022（4）：62-70.

[41]江輝.有關法律問題的決定與法律的區別［J].人大研究，2012（1）：32-34.

[42]秦前紅，劉怡達.“有關法律問題的決定”：功能、性質與制度化[J].廣東社會科學，2017（6）：217；王鍇.全國人大常委會《備案審查決定》的法律性質［J].環球法律評論，2024（1）：34-35.