品種認定制度關鍵問題探討

2016年《中華人民共和國種子法》（以下簡稱《種子法》）頒布實施，標志著我國農作物品種管理制度從計劃經濟背景下單一品種審定制度歷史性轉變為市場經濟下品種審定制度和品種登記制度并存[1]。之后，科學評價審定制度和登記制度帶來的品種增多問題，進一步優化品種管理制度成為眾多管理者和學術界爭論的焦點[2-6]。進而，部分種植面積較大、效益高的特色非主要農作物未列入登記目錄不利于特色種業發展的問題也引發了關注[]。針對國家登記目錄之外的特色非主要農作物管理制度缺失、監管困難等問題，山西省于2018年以地方法規的形式率先設定了品種認定制度[，江西省甘肅省[10]、上海市[11]、浙江省[12]、海南省[13]等地也陸續在地方法規中創設了品種認定制度。各省市制定的品種認定辦法整體上參照主要農作物品種審定制度，對組織形式、申請材料、認定程序等進行了規定，但在標準樣品管理、試驗組織等方面存在部分差異。本文從法理學視角對品種認定制度的淵源和效力、行政管理措施創制等關鍵問題進行討論，力圖為構建科學規范的品種認定制度提供參考。

1關鍵問題分析

1.1地方法規是品種認定制度的正式淵源要準確把握品種認定制度的法律淵源，應該采取全面系統的視角，在《種子法》和《民法典》等有關法律規范的框架下探求品種認定制度的法律淵源。

《種子法》確立了嚴格控制的品種登記制度。《種子法》第二十二條規定，“國家對部分非主要農作物實行品種登記制度。列入非主要農作物登記目錄的品種在推廣前應當登記。實行品種登記的農作物范圍應當嚴格控制，并根據保護生物多樣性、保證消費安全和用種安全的原則確定。登記目錄由國務院農業農村主管部門制定和調整”。該條規定有以下理解，一是品種登記制度是市場為主導，政府規制為補充的制度安排。登記目錄的確定要以保證“消費安全和用種安全”為導向。對于那些在日常生活消費中存在潛在消費安全風險和在規模種植中存在較大用種安全風險的作物才有必要進行登記管理，未納入登記管理的無須登記即可推廣[14]。采取的是一種排除式的概括列舉。二是登記目錄動態管理。具體登記目錄由國務院農業農村主管部門制定和調整，既保證了登記的統一管理，又建立了動態調整的機制，充分體現了政府規制與市場機制的相互補充、完整統一。

從登記制度的創制理念看，登記目錄之外的其他非主要農作物品種管理采取的是市場調節的制度安排。在《種子法》未作出規定的前提下，市場按照“法無禁止即可為”的原則，該類品種的管理應該由民事主體在合法基礎上自由處置。具體包括以下行為：（1）品種命名。在符合《農業植物品種命名規定》和有關法律規范的前提下，品種選育者可以自己確定品種的名稱。這里的有關法律規范主要涉及《民法典》《商標法》和《著作權法》等規范民事主體行為的法律規范。例如品種名稱不能違背公序良俗，品種名稱不能有侵犯他人商標權和著作權的行為等情形。這里須注意，區別于審定作物和登記作物的品種名稱是經政府公共部門確認的，此類作物的品種名稱由選育者自己確定。一經確定，也是不得隨意更改的，即也要符合“一品一名”的規定。可以看出，登記目錄之外品種的管理既受強制性規范的約束，又以民事主體的自由行為為主。（2）標簽標注。品種選育者在完成品種適應性試驗后，可以在其包裝標識中將品種適應性、質量指標和適宜種植區域等內容向外界公開，成為《合同法》意義的承諾行為。這里需要強調的是，標簽的內容和形式必須符合《種子法》和有關配套辦法的規定。具體包括質量指標要符合國家制定的強制性質量標準要求，包裝標識中列示的種子生產經營者信息、使用說明和風險提示等要符合《農作物種子標簽和使用說明管理辦法》的規定及有關法律法規的規定等。

從《種子法》的立法宗旨和法條釋義看，登記目錄之外品種的行政管理仍然在《種子法》規制下。各省制定的品種認定制度的本質是對登記目錄之外品種管理自由空間進一步細分的制度安排，是提升經濟績效的制度改進，即品種認定的實施，會給相關利益人帶來正收益，政府、品種選育者和種子消費者均會從制度實施中獲取收益。認定品種的生產經營行為必然會涉及真假種子判定、侵權責任賠償和行政處罰等強制性規定，必然要依托具有強制性的法規來實施，因此必須將地方法規作為品種認定制度的正式法律淵源，將認定品種納入《種子法》的規范體系。

1.2品種認定制度的內涵和特點在《種子法》確定的品種管理框架中通過比較品種審定和品種登記制度的內在邏輯，可以準確理解和把握認定制度的內涵和特點。按照《種子法》配套辦法和有關地方法規，品種審定、登記和認定制度的差異性見表1。

品種審定是政府公共部門依法組織管理下的全環節控制的對品種特點進行實質審查的制度，其權力性質屬于行政確認，其環節和過程具有嚴格的法定形式和法定程序[15]，是由專門成立的委員會按照審定標準完成品種權益的賦權。委員會可以通過修改標準來調節審定品種的數量和質量，也可以將產業需求轉化為審定標準對種業發展方向予以引導。因此，品種審定具有較強的行政權力性質。

品種登記制度是政府公共部門出于農業用種安全考慮的積極的行政行為安排，政府依職權確定登記目錄并確定相應的登記規則，申請人基于自愿原則參與其中，其權力性質屬于行政確認。相比而言，從審定制度到登記制度，政府公共部門在品種權益賦權中發揮的公權力作用是逐步減弱的，行政相對人的自由空間逐步增加。品種登記制度具有申請自愿、便捷、高效的特點，只要申請者提交了符合要求的形式要件，在規定時間內品種登記就會完成。

相比品種審定和品種登記制度，品種認定制度的法律淵源來源于地方法規，其適用范圍局限在省級轄區內，較其他兩項制度范圍窄[16]。盡管采取的宣示形式和證書形式一致，由于地方法規的位階低于法律，國家公權力在品種權益確認中的作用是逐步減弱的，品種認定具有更多的服務品種選育者的功能。其所依據的認定規范性文件為地方法規授權制定的，法律位階低于《主要農作物品種審定辦法》和《非主要農作物品種登記辦法》。

表1品種審定、品種登記和品種認定比較分析

1.3認定目錄的確定原則從以上分析可以看出，基于認定制度是為了滿足育種者權益的制度供給，在確定認定目錄時需要考慮在何種邊界上保護育種者權益或者說認定品種的范圍有多大。

現行《種子法》對育種者權益保護可以概括為兩類，第1類是植物新品種權確定的育種者權益，保護范圍依據植物新品種權目錄來確定，保護重點是品種選育者對成果的排他性獨占權利，不涉及品種是否推廣。第2類是品種在生產應用中的經濟權益，品種審定和品種登記側重保護品種推廣權益。當然，植物新品種權對于保護品種推廣權益也具有重要作用。

從登記制度和認定制度的價值目標和共同點看，登記制度是為促進品種推廣的制度安排，所以，品種認定也應該側重關注品種在生產應用中的實際效用。這就要求認定的品種須為在農業生產中有大面積應用推廣的作物，對于剛完成品種選育，符合品種特異性、穩定性和一致性要求的品種可以待其有一定種植面積后再進行認定。同時，認定目錄要充分考慮對常規品種的激勵機制。對于系譜選育的生產中推廣面積較小的作物，例如糜子，從保護物種多樣性和激勵品種選育創新考慮，應該納入認定目錄。因此，認定目錄的確定要充分考慮該作物的經濟價值、生產需求和品種選育實際情況。

1.4品種試驗組織形式類似品種審定和品種登記制度，品種試驗在品種認定中具有重要作用。對于品種選育者，品種適應性試驗是確定品種適宜種植區域的基礎；對于種子使用者，品種適應性試驗的結果是選擇品種的主要信息來源；對于行政管理者，是否在適宜區域內推廣是處理種子質量糾紛的重要參考。從而，品種適應性試驗是由公共部門組織開展還是申請者自主開展是品種認定中的一個關鍵問題。

從上文對品種審定、品種登記和品種認定的比較分析可以看出，品種登記采取了申請者自主開展的試驗組織形式，有效解決了品種試驗與品種生產應用脫節的問題，從而使其品種的適應性更符合田間生產[2]。對于品種認定來說，采取申請者自主開展試驗的組織形式更具有可行性。但是，認定品種目錄列明的作物種類均是地方特色作物且具有較大的經濟效益，其重要性對保證消費安全和用種安全具有實質意義，所以應該從保證品種認定質量方面對其進行有效監管，形成有效監管下的自主開展試驗的組織形式。

1.5標準樣品管理制度按照《種子法》規定，認定品種也應該建立標準樣品管理制度。對于認定的有性繁殖作物，大多可以保存標準樣品作為真實性鑒定的依據。對于可能在短期內發芽率下降達不到真實性鑒定要求的品種，需要定期更新以保證保存的種子樣品的一致性。對于無性繁殖的苗木等作物，例如枸杞、黃芪等特色作物，其標準樣品保存需要較高的費用，需要大量的資金投入。因此，標準樣品保存的難易程度和標準樣品庫的規模也是實施品種認定制度需要提前考慮的因素。

標準樣品管理應該充分考慮品種真實性鑒定的技術手段。認定品種的市場監管優先采取分子檢測手段作為真實性判定的依據，這就要求建立認定品種的DNA指紋庫和具備檢測能力的檢驗機構作為技術支撐。對于沒有分子檢測手段的認定作物，只能采取田間種植鑒定的方式來進行真實性判斷。因此，應該從建立分子檢測手段和完備科學的植物學性狀鑒定兩方面來為市場監管做好銜接。

1.6行政管理措施的設定品種認定后監管制度是必須要考慮的問題，要從品種認定制度實施后的種業市場實際出發來設定可以采取的行政管理手段和行政處罰種類。

品種認定實施后，市場中的登記目錄之外的非主要農作物分為認定目錄內的取得認定證書的品種、認定目錄內但未取得認定的品種和不在認定目錄內的其他非主要農作物品種3個類別。要設定合法科學的行政管理制度，首先的問題是需要準確理解《種子法》第二十三條第三款的含義。《種子法》第二十三條第三款規定，“應當登記的農作物品種未經登記的，不得發布廣告、推廣，不得以登記品種的名義銷售”。與該條對應，《種子法》第七十七條第一款第四項規定，（四）對應當登記未經登記的農作物品種進行推廣，或者以登記品種的名義進行銷售的”。將這2個條款比較可以看出，法律規定將“推廣和廣告”放在一起，這里的推廣行為應該理解為與廣告具有相同意義的行為，即“讓不確定的較大范圍內的行為人知悉該品種的行為”，而“以登記品種的名義進行銷售的”規范對象是對公權力的侵犯和濫用公權力的行為。總體而言，《種子法》第二十三條第三款規定，“應當登記的農作物品種未經登記的，不得發布廣告、推廣，不得以登記品種的名義銷售”，沒有表述為：“應當登記的農作物品種未經登記的，不得發布廣告、推廣、銷售，不得以登記品種的名義銷售”。從“法無禁止即可為”的民事行為原則出發，則應該為允許種子生產經營者銷售，但不得采取與廣告具有相同效果的讓不特定主體知悉的行為銷售。

按照法理學原理，原則對于解釋條款具有指導意義，對于條款理解的歧義，可以訴諸原則來理解。我們應該從登記的原則出發來推定登記目錄之外的非主要農作物的管理邏輯。從法律規定的體系解釋看，在《種子法》沒有為未經登記銷售行為設定行政處罰的情況下，對于一個較其行為性質和情節更輕的未經認定而銷售的行為，地方法規不應設定行政處罰，可以規定具體的行政管理手段。

2 政策建議

2.1建立認定與登記制度的銜接制度從《種子法》第二十二條規定看，登記目錄由國務院農業農村主管部門制定和調整。如果登記目錄調整后包含了認定品種目錄中的品種，為了解決地方法規和《種子法》可能發生的沖突和保持法律規范之間的動態平衡，在品種認定辦法中可以設定品種認定和登記制度的銜接制度。對于認定品種，一旦可在國家調整登記自錄后被確認為登記作物的認定作物，各省對其的品種認定確認為法定撤銷情形予以撤銷，由申請者向國家提出登記申請，與登記制度出臺后29種作物向國家提出登記一樣的方式予以處理，實現登記制度和認定制度的有效銜接和平穩過渡。

2.2建立省際品種認定協調機制由于設定品種認定制度的山西省[8]、江西省[、甘肅省[10]、上海市[1]、浙江省[12]、海南省[13]等地品種認定的實施時間存在先后，且省際之間認定品種有“一品多名”“一名多品”等不誠信問題的潛在風險，造成認定品種市場秩序混亂，帶來種子市場監管難題。省際之間要加強品種認定工作的合作與交流，通過合作考察、定期召開會議等形式共同推進品種認定工作，防止重復認定、一品多認等問題的發生。建立認定品種試驗數據的共享機制，對于在其他省份已經認定的作物，采取書面審查的方式簡化認定程序。

2.3加強品種認定與品種保護緊密結合通過建立健全統一共享的認定品種信息數據庫，促進品種認定與新品種保護測試融合發展[7]。在源頭上對品種名稱、性狀表現等品種信息進行科學規范管理，特別是要使認定品種名稱、品種來源與新品種保護申請內容一致，這不僅有利于準確把握認定品種特征特性，科學選擇近似品種進行DUS測試，提高植物新品種權保護質量和效率，也為確定申請認定的品種是否是新品種提供科學依據，為種子市場監管提供有效證據。

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（收稿日期：2025-04-14）