農業貸款項目進村實踐中村干部的多重能力、行動策略與治理效果

中圖分類號：D422.6；D262.3 文獻標志碼：A 文章編號：1674-7909（2025）14-28-6

DOI：10.19345/j.cnki.1674-7909.2025.14.005

0 引言

自20世紀90年代中央實行分稅制改革以來，項目制成為國家配置資源的新方式，是農村公共物品供給的主要方式。村民是項目資源的接收者，也是直接受益者。一方面，他們希望通過爭取項目資源來改善村莊基礎設施，以推動經濟發展，并從項目中獲利；另一方面，項目落地流程復雜且周期長，具有較大的不確定性和偶然性。加之自上而下的招標機制和自下而上的競爭模式，涉及多方利益，個別村民可能會為了個人利益最大化而阻礙項目的實施，這一現象被學界稱為項目進村的“最后一公里\"難題[2]。諸多數據表明，這已成為影響項目成敗的關鍵因素。

村干部在鄉村發展中發揮著不可替代的作用。作為基層治理力量，他們不僅是黨和政府政策的執行者，也是鄉村經濟社會發展的推動者和引領者[3]。在政策傳遞與落實方面，村干部不僅要將上級政府的文件內容以通俗易懂且準確的方式傳達給村民，還要以實際行動維護鄉村社會穩定、改善民生。他們的努力與付出，正是對習近平總書記在經濟社會領域專家座談會上提出的“要加強和創新基層社會治理，使每個社會細胞都健康活躍，將矛盾糾紛化解在基層，將和諧穩定創建在基層\"這一重要指示的生動實踐。

筆者在亞洲開發銀行農業貸款項目村的調研中發現，湖北省的Z村、F村、C村均為亞洲開發銀行專項資金的受益村。這3個村莊人口資源稟賦差異不大，且享有幾乎一致的配套資金和方案支持，其中Z村和C村項目完成度較高，建設目標基本實現，社會效益和生態效益有顯著提升；C村更是借項目打造了特色產業品牌，實現了項目的可持續發展；但F村的項目建設進度相對滯后，工程推進緩慢，項目成果沒有達到預期。顯然，同一項目在不同村呈現不同的治理效果，與村干部的差異化能力密切相關。基于此，研究擬探討在項目進村實踐中村干部的能力類型及其在推動項目實施中的作用。

1文獻回顧

項目進村通常指政府主導下的項目資源進入農村地區，旨在解決農民收入水平低下、農業生產方式落后等現實困境，進而推動農村經濟發展、提高農民收入、完善農村基礎設施及推動農村產業轉型升級。

學界關于項目進村的研究主要圍繞其方式、類型及影響。李祖佩4根據項目進村的不同方式，將承接項目的村莊劃分為接受型、爭取型和捆綁型3種類型。研究發現，項目進村實現了鄉村治理體系的重構，且在不同類型村莊中，鄉村治理重構有不同的表現形式。孫兆霞5指出，政府主導的扶貧項目若過度依賴行政機制，忽視村莊社會性參與及村莊公共平臺的承接運作，可能會導致貧富差距擴大，削弱農民對基層黨政工作的認同感；研究強調，這類項目應與村莊歷史文化相結合，并重建經濟發展的社會基礎。應小麗等從具有規范性變遷和技術性治理特點的國家整合行為出發，提出了村莊自主性是村莊基于自身獨立思考和發展意圖，通過合作關系和轉換等策略對項目實施建立的創造性回應；關于項目進村的影響，則聚焦于是否帶來經濟效益、社會效益、生態環境效益，呼吁在項目實施過程中注重生態環境保護。

在項目運行過程中，村干部的能力發揮著至關重要的作用。作為連接項目與村民的紐帶，村干部負責傳達村民的需求并執行項目相關任務。村干部的能力影響項目實施效果、村莊發展狀況及鄉村振興推進進程。村干部的能力與其文化素養和教育水平緊密相關，涵蓋了方向思維、技治思維、項目思維、市場思維及巧治理思維能力[7]。目前，關于村干部和項目進村的研究已經取得了一定成果，但已有研究更多聚焦于村莊能否爭取到項目。發展型項目可以在村莊培育產業，而財政項目往往只是政府內部的一個運作流程，雖然能產生社會效益，但未必能帶動產業發展。然而，對于村莊爭取到項目后能否真正發揮項目效能這一問題，研究還有待進一步深入和拓展。雖然此前關于村干部能力的研究，已經從良好的溝通能力、堅定的政治素養、超強的執行能力、勇于擔當的勇氣及甘于奉獻的精神等多個維度展開，但該研究在村干部能力方面，納入了把控全局的多元要素融合發展能力。這種能力能夠推動村莊產業發展，與整合村莊外部社會網絡資源的能力、促進村莊內部社會管理協調的能力相互融合，實現了項目的跨越式發展。

2研究方法與案例背景

文章選取實施亞洲開發銀行農業貸款項目的3個村莊作為研究對象，深入調查村干部的多重能力與行動策略對項目實施效果的影響。亞洲開發銀行為長江生態廊道項目提供3億美元貸款（該貸款占總投資的 59.2% ），省級和地方政府承擔項目總成本的 30.6% ，受益人承擔項目總投資的 6.5% 。財政部將貸款資金撥付給省級政府，省級政府再以贈款形式（該形式為亞洲開發銀行所接受）提供給縣政府。此項目涉及行政村790個、人口204.9萬人。2023年6月，筆者作為調查專員進入亞洲開發銀行農業貸款項目村開展實地調查，走訪了6個村莊，近距離了解各個村莊的生產生活情況，觀察項目村的建設情況及各主體間的互動模式。2023年6月，筆者對部分村干部、專業合作社主理人及村民進行了多次深度訪談，尤其關注村干部在項目進村實踐過程中主體性的發揮情況。此次調研圍繞項目運作的各個階段展開，獲取錄音資料30余份。

研究調研的Z村、F村、C村均位于湖北省，它們是通過申請爭取到長江生態廊道項目的典型村莊。項目村Z村是典型的城郊村，該村常住人口主要為學生、老人和就近打工者。Z村的集體經濟收入主要來源于場地出租，農家樂經營收入也占一定比例。2022年，項目村Z村集體經濟收入為37萬元；2023年完成溫室大棚建設后，開展了共享蔬菜項目，集體經濟收入突破了50萬元。項目村C村面積為 9.17km² ，下轄9個村民小組，共有761戶、2658人，常住人口約1820人，外出務工人員占比約 1/3 2022年村集體經濟收入30.1萬元。C村居民收入情況：年收入20萬元以上的戶數占 10% ，年收入10萬元以上的戶數占 40% 。柑橘是C村的主導產業，種植面積為 478.67hm² ，年產量為2.145萬t。

3案例研究：亞洲開發銀行農業貸款項目中村干部的行動過程

3.1獲取項目：具有整合村莊外部社會網絡資源能力

在項目運行過程中，項目資源一般通過2種形式到達村莊。第一種是由部門篩選符合標準的村莊后直接分配到村莊，這種分配模式主要是基于村莊的實際情況和發展需求；而第二種項目屬于競爭性項目，一般具有規模大、資金多、數量少的特點，這種激烈的競爭對村干部鏈接外部資源的能力要求更高。因為在資源有限的情況下，人們會利用基層社會復雜的關系網絡來獲得項目資源。

3.1.1 新鄉賢資源

在新時代背景下，那些攜帶政治資源與經濟資源，具備知識素養、道德情懷，且愿意為鄉村發展責獻力量的賢能之士，被稱作新鄉賢。村莊不僅是孕育鄉賢、促使其成長的地方，更承載著鄉賢的價值認同。那些在外有所成就且與家鄉保持密切聯系的鄉賢，往往會為村莊的發展貢獻自己的力量。他們所帶來的資源，能夠破解鄉村地區資源稀缺的困境，源源不斷地為鄉村發展提供動力。在該案例中，作為優秀代理人的Z村黨支部書記，利用自身人脈資源積極爭取項目，推動村莊發展。

3.1.2 市級政府部門資源

Z村黨支部書記還成功爭取到了另一項省級污水治理項目。Z村獲批該項目后，市城鄉建設局劃撥了2700萬元資金，專項投入Z村的污水治理工作。該項目通過截污納管等舉措，給村莊帶來了較高的環境效益。

3.1.3建構新的社會關系網絡

村干部應具備強烈的發展意識和機遇意識，能夠捕捉細微政策變動所帶來的實際效益，以及周圍環境變化可能引發的行業發展趨勢。基于這種敏銳的洞察力，他們會結合鄉村的實際情況與需求，積極探尋與鄉村發展相匹配的外部資源，為村莊找到契合自身特色的發展道路，進而在激烈的競爭中嶄露頭角，推動鄉村振興。以C村為例，上海交通大學某位教授到該村調研時，該村黨支部書記主動結識教授，并成功申請到了智慧農業、數字鄉村建設項目。該項目具體建設內容包括水肥一體化系統和村監控攝像安裝，資金投入在450萬 ～600 萬元。村內的驛站也是依托這個項目修建而成的。

3.2執行項目：具有村莊內部社會管理協調能力項目獲批后，便進入了具體實施與管理階段。

這一階段是項目順利推進并達成預期目標的關鍵環節，考驗村干部對村莊的管理調解能力。村干部在調解村民矛盾時，通常需要具備特定的社會關系基礎，這些基礎為他們提供了調解矛盾所需的能力與資源。

3.2.1 村干部任職周期及其穩定性

村干部是村級組織的核心力量，他們的頻繁變動或交接不暢可能會破壞組織的穩定性和連續性。村干部負責村集體規劃、組織、協調各項工作，如果交接出現問題，可能導致農村經濟發展的項目中斷、資金流失、資源浪費等，從而影響項目的健康發展。交接不暢還可能導致一些歷史遺留問題無法得到妥善解決，引發新的矛盾和問題。該案例中，F村黨支部書記由于調動，對該村項目了解程度及參與度較低。

3.2.2 分組開會機制

村干部一般通過召開村民大會、村民小組會等方式傳達項目運行的最新動態，了解村民的實際需求。村民小組是村莊根據生產、地理等格局形成并歷史性延續的基本單位。該案例中，Z村充分利用村民小組的特性，以小組為單位將整個村莊的維護細分成了各個小組的區域維護，各小組又以家庭為單位統籌組織，將路面維護、溝渠維護、環境保護分散到各個家庭，據此將項目區的后續維護工作“化整為零”。C村是開會最頻繁的一個村，該村黨支部書記采用“民眾參與，精細治理\"的管理辦法。受益村民表示從亞洲開發銀行貸款至今，村民小組共開了4次會，都由小組長協調組織，村民可以向組長反映自己的訴求。

3.2.3社會聲譽激勵機制

村委會通過社會聲譽激勵機制設計充分激發和調動村民的積極性、主動性和創造性，使其廣泛參與社會實踐，共同完成項目活動[8]。在小組制度的基礎上，為了調動村民參與村莊環境維護的主動性和積極性，Z村又以評比上榜的形式開設了“文明家庭明星榜”，上榜的9個家庭分別來自Z村的9個村民小組，余下的1個家庭是綜合全村情況評選出的文明家庭。除此之外，村莊內部“最美庭院”“文明家庭明星榜”的評選也提高了村民的自主性，自發為維護家庭和小組聲譽而維護所屬區域的環境整潔。C村還組織開展“好婆婆”“好媳婦”\"誠信文明家庭”等各類道德評議活動。在當前評比機制下，C村每個家庭為了維護自家的聲譽，都認真做好房前屋后、院落內及自家田地的衛生保持工作。同時，C村還設置\"路監”，監督打掃路面衛生。在多方參與下，治理效果顯著。

3.3發展項目：具有多元要素融合發展能力

項目的驗收與總結不是項目運行的終點。村干部的下一步任務就是將項目成效延續，形成自身產業發展秩序，借助項目平臺吸納人才，最大限度利用建設成果，實現可持續發展和鄉村振興。這就要求村干部具有多元要素融合發展能力，高瞻遠矚、統攬全局，將村莊的自然資源、基礎產業、生產技術等進行融合，促使相關利益主體形成強有力的組織，從而將項目發展戰略與國家發展戰略相結合。多元要素融合發展是將村莊特色產業、人才資源、資金資源等融合到項目發展中，在提高資源利用率的同時，促進產業升級、資源共享和優勢互補。

3.3.1 資源稟賦和產業基礎適配的能力

柑橘是C村的主導產業，品種豐富多樣，產業蓬勃發展。C村也被認定為Y市國家柑橘公園開發建設的核心基地。C村的柑橘產業主要由合作社規范運營。合作社理事長Q組織農戶成立Y市輝青植保機防專業合作社，為當地柑橘種植戶在改良嫁接技術、制定銷售策略等方面提供了幫助和寶貴經驗。村莊以當地資源為基礎，合理利用外來資源，促進當地居民生活質量提高和經濟發展。C村柑橘產業發展帶動了周邊村鎮的經濟發展，柑橘產業進入發展上升期。村莊利用亞洲開發銀行貸款項目資金支持柑橘園建設，覆蓋柑橘精品園 20hm² 柑橘品改園 22hm². 柑橘標準園 20hm² 。建設柑橘園內的田間基礎設施，包括修建灌排溝渠、硬化田間生產道路、維修灌溉堰塘等，減少柑橘生產、采摘等環節的人力運輸成本，提高排灌效率。

C村將當地主導產業發展需求與亞洲開發銀行項目資金使用理念相結合，精準定位，將資金用在切實需要的地方，從而實現經濟發展與綠色生態保護的雙贏。

3.3.2 響應國家發展戰略和人才儲備的能力

完成項目合同中的任務并達到預期效果，只是項目進村設定的初步目標。真正要做到“盤活資源”推進鄉村振興，還應將項目發展置于國家戰略的大架中，借助相關平臺吸引青年回鄉，減少人員外流，從而緩解農村勞動力短缺的問題。C村黨支部書記期望未來村莊能大力發展電商行業（目前村里已有105戶從事電商），以此吸引年輕人回鄉發展。人才吸納是鄉村振興戰略實施的重要一環。

為了吸引優秀人才，C村黨支部書記鼓勵大學生到村委會任職，利用項目資金對他們進行定期教育培訓，提高其業務能力、管理水平。該平臺依托地方政府的政策扶持及電子商務協會的技術支持，實現了全村電子商務服務的全覆蓋。同時，平臺服務與驛站管理均由專人專班負責。該電子商務專班以該村黨支部書記為組長，6名村干部為副組長，17名電子創業人為組員。與C村柑橘產業相配套，村內設立了郵快驛站負責物流業務。截至2022年，該村的電商物流快遞點已增至2個，電商從業人員數量也增加到600人。

3.3.3實現產業可持續發展的能力

村莊可持續發展能力是指村莊基于自身優勢，推動產業升級，構建產業發展的生態系統，以促進經濟、社會和生態長期穩定發展的能力。其意義在于保障村民收入持續增長，促進生態平衡，推動鄉村振興，為村莊長遠發展奠定堅實基礎。例如，C村依托自身資源優勢，發展形成了特色柑橘產業，實現了與其他地區的差異化發展。該村利用項目資金，推動優勢產業快速發展，引入先進設備和技術。技術創新促進了產業鏈條的延伸，構建了更加完整的產業鏈體系，實現了產業聚集。這一過程進一步帶動了其他產業的發展，從而確保了村莊與項目的深度融合及可持續發展。

4討論與總結

研究以亞洲開發銀行農業貸款項目村為例，對湖北省Z村、F村、C村開展參與式觀察，具體觀察并分析了項目進村實踐過程中村干部所展現的多重能力及采取的行動策略。研究將這3個村的村干部在項目實踐中的行為策略進行了比較，剖析了不同策略所體現的村干部能力，以及這些策略產生的治理效果。村干部的多重能力、行動策略與產生的治理效果如圖1所示。

在項目進村過程中，村干部整合村莊外部社會網絡資源、促進村莊內部社會管理協調及多元要素融合發展的能力，使項目得到了落實。新時代對于村干部的要求越來越高，特別是在項目進村的背景下，更需要有能力有擔當的村干部作為引領者和推動者。村干部不僅要有正確的政治立場，還應具備敏銳的經濟頭腦；既要了解鄉村治理的相關知識，更要掌握市場經濟知識，從而更好地指導和服務農民群眾，推動鄉村經濟發展。此外，村干部還應具備創新能力和組織協調能力，結合當地實際情況，因地制宜地鏈接外部資源，推動鄉村發展。村干部還要學會說話的藝術，保持良好的溝通能力，與群眾保持密切聯系，準確了解他們的訴求并及時反饋。同時，村干部需要保持對多元要素融合發展的敏銳洞察力，確保鄉村發展緊密圍繞國家戰略展開。總之，在新時代背景下，村干部需要不斷學習、持續提升，以適應鄉村發展的新要求，持續為鄉村振興貢獻力量。

圖1村干部的多重能力、行動策略與治理效果

研究雖有一定的創新性，但仍存在一些不足。一方面，對訪談案例的挖掘深度不足。例如，在調研過程中，僅在項目進村的背景下對村干部的多重能力和行動策略進行了訪談，未能深入探究這些能力之間的關聯性及整套邏輯體系。對村干部參與項目運行的理解較為碎片化，未能還原村干部在項目進村過程中的完整實踐過程。這些是筆者期望在后續研究中進一步挖掘和探索的內容。另一方面，訪談范圍有限且調研時間不夠，部分行動主體的訪談內容缺失；同時，因調研時間倉促，未能與訪談對象建立深厚的關系，使部分訪談資料的真實性存疑。盡管后續收集了更多資料從側面佐證了訪談內容，但仍可能對分析結果產生一定的影響。

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TheMultiple Capabilities，Action Strategies，and Governance Effects of Village Cadres in Agricultural Loan for Rural Revitalization Projects

LUO Longqiu’DU Huiqi2

1.InstituteofFinancialandFiscalSociology，SchoolofSociologyandPsychology，CentralUniversityofFinanceand Economics，Beijing1Oo871，China;2.SchoolofSociologyandPsychology，CentralUniversityofFinanceand Economics，Beijing100871，China

Abstract： In the context of rural revitalization，an increasing number of developmental projects are entering villages to promote rural development.However，in practice，only a few villages have achieved transformative development through these projects.This study identifies that village cadres as the core actors in mobilizing projects to facilitate villge development.It theorizes their pivotal capabilities including integrating external social network resources，coordinating internal village governance，and synthesizing multifactorial developmental elements.The synergistic integration of these multiple capabilities constitutes the critical factor for achieving sustainable village development through project implementation.Through a comparative analysis of three villages involved in the Asian Development Bank'sagricultural loan project，this paper demonstrates how cadres employ these capabilities in action strategies and the resultant governance effects，thereby providing a microlevel theoretical framework for rural revitalization mechanisms.

Key words： rural development projects;village cadres; multiple capabilities; action strategies： governance effects

（欄目編輯：董清芝 李菡）