三孩政策下嬰幼兒托育服務供需現狀與對策研究

20世紀末，我國人口結構發生了重大而深遠的變化，人口出生率持續下滑問題日益凸顯。為有效應對少子化和人口老齡化問題，國家于2021年推出了“全面三孩”政策。托育服務作為生命全周期保障體系的重要組成模塊，也是保障三孩政策有效落實的關鍵要素。特別是對于雙職工家庭來說，優質的托育服務可極大減少育兒壓力，讓家長們能夠更加安心地投入工作中。2019年，受國家衛生健康委人口監測與家庭發展司委托的面向北京、上海、廣州、南京等全國13個城市的調研發現，68.4% 的3歲以下嬰幼兒家庭表示有入托需求， 59.4% 的家長反映入托難。因此，深入剖析當前托育服務供給體系的現狀，創建一套科學規范、系統合理且具有前瞻性的托育服務供給體系理論迫在眉睫。

一、問題背景與提出

2021年國家全面推行“三孩政策”，在此背景下，諸如“撫養成本高”“女性社會負擔加重”及“隔代教養矛盾”等問題日益突出，直接導致了“生育意愿低”“生育顧慮重”以及“托育服務難尋”的現象加劇。為有效應對這一挑戰，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》明確提出了將每千人口擁有的3歲以下嬰幼兒托位數應達到4.5個的目標，這凸顯了構建符合地方實際情況的托育服務體系的緊迫性和重要性。這一目標不僅是“十四五”規劃的關鍵任務，也是解決當前民生問題的核心所在。

2023年，全國人口出生率僅為 6.39‰ ，人口自然增長率更是降至 -1.48textperthousand 。以福建省為例，該省常住人口規模為4183萬人，較上年減少5萬人，人口自然增長率為 -0.14%o 。針對這一形勢，福建省積極響應國家政策，早在2020年就出臺了一系列關于嬰幼兒照護服務和普惠托育服務試點的通知及規范性文件，旨在破解生育及托育難題，切實推動民生相關舉措的落實。具體而言，福建省在2021年公布了《福建省托育機構設置標準（試行）》及《福建省托育機構管理規范實施辦法（試行）》，促使托育服務向規范、標準的模式過渡，進一步帶動托育服務邁向健康發展；2022年修訂的《福建省人口與計劃生育條例》新添入了13條涉及托育服務的條款，明確了普惠托育服務體系的法律地位。同時，省委、省政府又正式發布了《優化生育政策促進人口長期均衡發展實施方案》，從多方面助力托育服務的發展。

為全面細致了解福建省嬰幼兒照料與托育服務的現實狀況及面臨的挑戰，本研究以福州市為實例，按照隨機原則選取了15家托育服務機構、541名0～3歲嬰幼兒家長和157名托育工作人員作為樣本，采用問卷與訪談相結合的方式收集數據，深入剖析福建省嬰幼兒托育服務現狀，旨在提出具有針對性與實操性的策略建議，為優化福建省嬰幼兒托育服務、推動托育服務體系邁向成熟提供有價值參考。

二、托育服務供需現狀與分析

（一）托育服務質量管理體系尚待完善《福建省托育機構設置標準（試行）》規定0～3歲嬰幼兒托育機構的建設，需要主體、人力和物力投入等。其本意是推動各部門各司其職，形成監管合力，但并沒有出臺工作細則和操作標準，也沒有形成完備的監管體系[。在福建省，衛健委肩負著托育服務核心管理職能，但是托育服務廣泛牽涉衛生健康、教育、人社、民政、市場監管、住建、財政等眾多領域，單靠衛健委的力量，要實現全面且有效的監管難度極大。從頂層設計層面來看，福建省內托育服務規劃布局未形成統一的架構，易出現同一區域內托育機構過于集中的現象，有可能引發不正當競爭。此外，托育服務在質量管理體系層面存在明顯短板，服務質量標準統一與規范程度欠佳。由于服務內容標準定義模糊，各托育機構給出的服務項目存在較大差異；同時，服務流程缺乏規范，導致服務流程混亂無序。在教育管理體制方面，教育行政部門負責幼兒園管理，而衛健部門則負責托育機構管理。就“托幼一體化”相關事宜而言，兩部門還沒有明確要求，導致監管工作出現重疊或空白區域，既造成監管效率下降，又提升了監管的復雜水平與難度。

（二）托育服務供需失衡

參考國家衛生健康委《2019年全國生育意愿抽樣調查》的數據，“養育成本高昂”和“托育服務匱乏”分別以 50% 和 45% 的比例成為民眾不愿生育的主要原因，這凸顯了育兒成本上升以及社會化托育體系不健全對生育意愿的抑制作用。截至2023年11月底，福建省共有3152家托育機構，提供了157776個3歲以下嬰幼兒的托位，其中普惠性托位近5萬個，千人口托位數達到3.68個。盡管如此，著眼發展趨勢，育齡女性數量正逐年遞減，社會整體生育意愿偏低。即便依據2025年全省人口不超過4200萬的預測數據，按照“十四五”規劃設定的每千人4.5個托位的標準來計算，全省大約需要19萬個托位，顯然，當前的托育服務供給遠無法滿足實際需要。值得注意的是，福建省托位的實際利用率并不高，僅超過六成，這導致托育服務供需的矛盾進一步升級。深人調查后發現，現階段社會大眾對托育服務并沒有全面科學的認知，“家庭育兒”及“隔代照料”的傳統觀念依然根深蒂固，并且是當下我國3歲以下嬰幼兒養育的主要方法[。此外，在2019年《關于推動3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》發布之前，市場上托育機構在資質認證、場地規范、衛生條件、安全管理、師資力量等方面的參差不齊，這很大程度上削弱了家長對托育機構的信賴。這些因素彼此耦合，共同影響著托育服務的有效供給及高效利用水平。

量。然而，調研結果揭示了一個亟待解決的問題：盡管所有托育機構均能提供全日制服務，但在多元化服務供給上存在不足，只有 26.67% 的機構能順應家長非全日制服務的期望。在隨機抽取的15家托育機構樣本中，多數托育機構規定孩子的入托年齡應在2歲及以上，極少數機構專門開設了供12至24個月嬰幼兒的托小班和乳兒班，這無疑加劇了該年齡段嬰幼兒家庭的托育需求緊張狀況。這種服務模式的單一化走向，顯然無法契合家長日益多元和個性化的托育需求。

（四）托育服務費用偏高

隨著福州市經濟社會的快速發展和家庭結構的深刻變化，家長對托育服務需求日益呈現出多樣又個性化的趨勢。依靠對問卷調查數據的分析，全日托、計時托、半日托、假日托等多種服務模式表現出一定的市場需求

調研結果表明，多數家長對“普惠型”托育服務的月資費期望不超過2500元，然而，當前絕大多數托育機構的收費區間卻集中在3000至4000元，這無疑給眾多家庭帶來了經濟負擔。深入分析托育機構偏高的根源，這是一個復雜且多維度的問題。首先，隨著家長對托育服務質量要求的日益提升，托育機構需在硬件設施、師資力量及教學內容等方面擴大投入的規模，這些額外投入直接引起運營成本增加。另外，三孩政策全面推行，使得托育服務需求有所增長，但優質托育資源供給卻不足，尤其是公辦及優質民辦普惠托育機構數量遠難與市場需求相契合。這種供需失衡的態勢使托育機構在定價的關鍵環節擁有更大的話語權。此外，經費缺乏保障不利于解決托育行業的成本問題，也不利于托育服務資源的擴大和現有托育機構的維持運行[4]。在場地租賃、人員培訓以及財政補貼等相關范疇方面，相關政策尚不完善，這讓托育機構難以有效降低運營開支。

（三）托育機構服務模式單一

（五）托育服務從業人員隊伍建設函待加強

調查數據顯示，當前托育機構從業人員普遍呈現年輕化、教齡短的特點，缺乏長期教學實踐的積累整體而言，從業人員的學歷水平有待提升，相關資格證書的持有比例也未達到合理標準。多數從業者的專業背景主要集中在學前教育領域，與嬰幼兒托育服務或早期教育專業的契合度尚存差距。盡管2021年教育部印發了《職業教育專業目錄（2021年）》，新增了“嬰幼兒托育服務與管理”專業[5，近年來部分職業院校也增設了相關專業，但由于人才培養周期較長，短期內難以迅速填補專業師資的空缺。此外，人才流失問題同樣嚴峻。0～3歲嬰幼兒照護目前不在教育部門管轄范圍內，這使得托育機構教師在職稱評定上遭遇難題。同時，托育機構教師薪資待遇偏低，進一步影響了師資隊伍的穩定性，這些因素已成為限制托育行業健康發展的瓶頸。

三、推進托育服務發展的對策建議

（一）強化政府管理核心，規范托育服務發展

為推動托育服務行業積極發展，完備托育服務規范體系并增強跨部門監管協作機制極為關鍵。首先，一套有效的托育服務規范體系可向從業人員提供明確的行為準則及操作指引，確保服務質量及安全水平，這涉及服務標準、資格條件、安全細則等，以此全面提升托育服務的專業團隊水平。同時，實現跨部門監管協作機制健全發展是保障托育服務規范有效施行的核心，由于托育服務牽扯到教育、衛生、市場監管等多個方面，要求多個政府部門共同工作配合，依靠搭建跨部門監管互進機制，界定各部門監管職責的區分維度，夯實信息互通及溝通協作，這不僅能快速找出并化解托育服務存在的問題，還可切實抵御與制止不良行為出現，保障嬰幼兒合法權益的充分享有。

（二）加大投入力度，擴大托育服務規模

各級政府應強化主導責任，逐年擴充對托育服務的財政投入規模與數量。為完成這一既定目標，應積極吸引社會資本不斷流入托育服務行業，以擴大托位資源規模，更好地滿足社會的多元化需求。要積極招納更多優質托育機構加入普惠托育群體，通過增設托育機構、拓寬服務范疇，來提升社會的整體入托率，并逐步提高普惠托位的供給比例。同時，大力倡導并支持國有企業涉足普惠托育服務領域，進一步提高公共服務和社會領域國有資本的參與頻次與層次。借助市場化機制，吸引更多優質托育機構投身項目建設。尤其是在勞動力密集的產業集聚區，要著重提升嬰幼兒照護服務設施水平。比如，鼓勵用人單位為職工提供托育服務，支持有條件的幼兒園增設托班。同時，加快推動老舊社區托育服務的便捷化供給，扶持社會力量開辦綜合型托育服務機構，打造社區托育空間，進一步擴大公共服務供給規模，滿足民眾需求。

（三）降低托育費用，推動普惠服務高質量發展

充分利用國家及省級“一老一小”政策優勢，以降低托育機構運營成本為焦點。值得注意的是，目前我國大力推行普惠性托育服務供給體系的決策權力還是集中在政府手中。國家和社會在嬰幼兒照護方面提供一定的政策支持，能夠有效促進嬰幼兒生養問題在公共產品和服務方面均衡化，降低家庭養育支出的經濟成本和護理負擔[。因此，為合理降低托育機構運營成本，政府要進一步加大資金投人的比重，一是針對符合標準且開展普惠類服務的托育機構，按其服務質量與托位數給予相應財政補助；二是全面落實托育服務稅費優惠政策，為合規主體免除增值稅、所得稅等相關稅費，緩解其經營重壓；三是就土地供應而言，政府應把托育服務設施建設用地保障放在首位，經由給予低租金場地、賦予免費使用權限等手段，為托育機構發展賦予動力；四是就價格監管層面而言，政府需綜合考慮當地經濟發展水平、居民收入及服務成本等因素，恰當制定托育服務價格，嚴格制止價格虛高及亂收費舉動，提高市場信賴度與滿意水準。

（四）創新托育服務模式，滿足家庭多元化需求

在當代社會快速演變的情境下，家庭結構多元化特質愈發凸顯，嬰幼兒照護領域正面臨著日趨多樣且差異化的需求挑戰。為有效應對這一挑戰，創新托育服務模式成為滿足家庭多樣化需求的核心途徑。托育機構要跳出傳統全日托的舊模式，積極探尋并推行半日托、計時托、臨時托等多元靈活的服務模式，以貼合不同家庭受工作與生活節奏影響的個性化托育需求。同時，針對不同年齡段幼兒身心發展的具體特點，托育機構應進一步把服務類型細化，設立專屬的托小班與乳兒班，尤其關注低齡幼兒的入托需求。另外，托育服務需下沉至社區層面，摸索社區嵌入式托育、家庭式托育服務與早教指導中心等多樣服務模式，依靠現代數字技術資源，開辦線上托育平臺，提升服務的透明度及互動性，為家庭賦予更加便捷、高效的托育服務體驗。

（五）強化師資隊伍建設，提升托育服務質量

0～3歲托育是一項服務對象特殊、服務內容廣泛、服務主體多元、服務技能專業、服務意義深遠的育人工程[。政府要構建起一套嬰幼兒照護服務人員資格認證體系，清晰厘定從業人員的身份標識、專業頭銜、資質基本界限及核心工作事項清單，為保障行業規范化、專業化發展提供有效支持。然而，建立嬰幼兒照護人才培養可持續發展機制是核心要點。在針對托育師資隊伍職前體系建設方面，高校跟托育機構要攜手配合，組建“雙師型”教學團隊，確保教學內容與時俱進，滿足行業發展的實際需求。在托育師資職后培訓方面，按時舉辦專業培訓及學術交流講座，搭建契合地方性托育人員需求的交流培養平臺，邀請專家學者推進公益培訓實施，為托育業務的實際從業者提供專業方面指導。

（六）加強宣傳推廣，增進社會對托育的科學認知

在“互聯網 + ”時代背景下，信息獲取渠道呈現多元態勢，這為科學育兒理念的播撒創造了有利時機，目前公眾對托育服務的認識仍有一定局限，提升家長對托育服務的認知與信賴，對推動托育行業的發展意義重大。首要任務是推廣托育服務的科學理念與專業價值，應充分利用政府官網、教育專業論壇、學術刊物以及社交媒體等具有廣泛覆蓋面的平臺。通過這些渠道，發布托育領域最新的研究成果、分享成功的實踐案例，并邀請專家進行深度剖析，旨在強調科學育兒的重要性，并展示專業托育機構在促進嬰幼兒智力發展、情感培育以及社會適應能力提升方面的顯著成效。同時，依靠國家政策的權威剖析、官方媒體的廣泛播送、自媒體資源的恰當利用和App平臺的精準推發等多種方式，多層面提升公眾對托育服務的認可水平，共同攜手促進“幼有所育”目標達成，為嬰幼兒健康成長提供有力保障。

四、結語

嬰幼兒托育服務是關系家庭幸福、社會發展的重大民生工程，福建省在托育服務發展進程上實現一定進展，但依然面臨著一系列問題和挑戰。通過加強政策扶持與落實環節、加大資金投入與引導動作、完善行業標準與監管流程、加強專業人才培養、提高社會認知度及宣傳效果等方式，努力帶動嬰幼兒托育服務的升級發展，進而滿足人民群眾不斷增長的托育服務需求。在未來的研究中，可以進一步對托育服務的模式創新、質量提升等問題探討，為托育服務行業的發展增添更多理論支撐與實踐助力。

參考文獻

[1]洪秀敏.托育服務亟待破解三大“瓶頸”[N].中國人口報，2020-02-19（3）.

[2]朱思曉，劉淑華.普及公平與質量：俄羅斯學前教育政策與實踐探析I].陜西學前師范學院學報，2023，39（02）： 93-103.

[3]陳誠，楊巧，李月.隔代照料孫子女與老年人生活幸福感[].大連理工大學學報（社會科學版），2023，44（01）： 103-115.

[4]薛琪薪，吳瑞君.上海市0～3歲嬰幼兒托育服務供給現狀與社會政策研究[].上海城市管理，2019，

28（03）： 78-83.

[5]中華人民共和國教育部.教育部印發《職業教育專業目錄（2021年）》[EB/OL].（2020-03-02）[2022-03-12]. http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/gzdt_gzdt/s5987/202103/t20210322_521664.html

[6]劉中一.托育服務供需均衡以何實現：一個需求管理的視角[].浙江社會科學，2023（02）：56-63，156-157.

[7]陳友華.全面二孩政策與中國人口趨勢[Ⅲ].學海，2016（01）： 62-66.

[8]李樹燕，唐敏，李彩彥，等.農村貧困地區0～3歲兒童早期發展的意義、困境與出路Ⅲ.當代教育論壇，2019（06）： 31-40.

本文得到以下項目支持：2022年福建省中青年教師教育科研項目（社科類）一般項目“‘三孩’政策下福建省0-3歲嬰幼兒托育服務供需研究”（JAS22289）。

（作者單位：福建幼兒師范高等專科學校學前教育學院）