全過程人民民主視域下的法治政府建設

中圖分類號：DF31 文獻標志碼：ADOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2025.04.02

目次

一、引言

二、全過程人民民主視域下法治政府建設的理論邏輯

三、全過程人民民主視域下法治政府建設的實踐導向

四、以全過程人民民主賦能法治政府建設的主要路徑

五、結語

一、引言

習近平總書記創造性地提出了“發展全過程人民民主”的重要論斷，生動闡明了我國社會主義民主的特質和優勢，為新時代發展社會主義民主政治指明了方向。“全過程人民民主是社會主義民主政治的本質屬性，“是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，是最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主”。黨的二十大報告對“發展全過程人民民主”作出了戰略部署。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》）提出“健全全過程人民民主制度體系”，強調“發展全過程人民民主是中國式現代化的本質要求”，并把“聚焦發展全過程人民民主\"作為進一步全面深化改革的“重大舉措”之一，充分彰顯了發展全過程人民民主對于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的根本性、全局性、長遠性意義。全過程人民民主是對“堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國三者有機統一”這一根本政治制度安排的經典闡釋、升華完善，豐富發展了社會主義民主政治理論。

作為推進全面依法治國的重點任務和主體工程，法治政府建設與全過程人民民主具有內在關聯性，統一于政府治理現代化的實踐之中。二者在價值目標上具有高度一致性，都堅持以人民為中心，保障人民權益，維護公平正義；在制度設計上具有優勢互補性，主要體現為民主的活力與法治的秩序相協調，民主程序與法定程序相銜接，實質民主與程序正義相結合;在運行機制上具有有效協同性，重點在民主參與機制在法治政府建設中的有效嵌入與有序運行，權力監督機制中的民主監督機制與法治監督機制的有機貫通；在治理效能上具有雙向賦能性，全過程人民民主引領和促進法治政府建設，法治政府建設落實和保障全過程人民民主。

全過程人民民主為法治政府建設提供了基本遵循和動力源泉，建設法治政府必須踐行全過程人民民主，把全過程人民民主貫穿于法治政府建設的始終、體現在法治政府建設的各方面，厚植法治政府建設的民主性、正當性、合法性基礎，為新時代推進法治政府建設注人新動能，構建既充滿活力又規范有序的政府治理新范式，保障法治政府建設目標的有效實現。

二、全過程人民民主視域下法治政府建設的理論邏輯

全過程人民民主是中國特色社會主義民主政治特征的深刻反映，是實現國家治理體系和治理能力現代化的制度基石，為法治政府建設提供了理論支撐和價值引領。全過程人民民主體現了人民當家作主的政治屬性，是法治政府建設的內在要求。全過程人民民主視域下的法治政府建設，本質上是以人民為中心的制度化實踐，彰顯了人民至上的價值理念。人民是國家的主人，是權力的歸屬主體，人民政府的權力是人民賦予的，作為權力行使主體的人民政府要充分、真實地代表民意，成為人民意志的執行者。人民性貫穿于法治政府建設的全過程，為了人民、依靠人民，保障人民權益、回應人民新期待是法治政府建設的理論根基和目標追求，在人民群眾的廣泛參與和有效監督下，確保人民政府按照人民的意志辦事，保證行政權力運行不違規、不越軌、不變形、不走樣、不變質、不變味。

（一）法治政府建設的出發點是為了人民

在我國，人民是國家的主人，國家一切權力屬于人民。全過程人民民主充分彰顯了人民的主體地位，使人民的意志得以更好地體現，使人民的積極性與創造性得以更好地激發。人民政府由人民選舉產生，必須為人民服務、對人民負責、受人民監督，這是人民政府存在的正當性基礎。全過程人民民主充分尊重和發揮人民的主體地位和作用，以民為本、循法而行，以多樣、暢通、有序的民主途徑，將民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督貫通起來，形成完整的鏈條，以實現形式民主和實質民主、直接民主和間接民主相協調，實現人民群眾知情權、參與權、表達權、監督權全覆蓋，實現過程民主和結果民主、人民民主和國家意志相統一，使人民當家作主具體、真實地體現在國家政治生活和社會生活的全過程、各方面。只有堅持全過程人民民主，才能保證法治政府建設的方向正確、行動有力、程序公正、結果有效；只有始終把人民放在心中最高位置，才能真正建成讓人民信賴、人民滿意的法治政府。

（二）法治政府建設的著力點是依靠人民

依靠人民是法治政府建設的著力點，這是由我國社會主義民主政治的本質要求決定的。法治政府建設的每一步都離不開人民群眾的參與、支持和監督。在行政立法、行政決策、行政執法、監督行政過程中，要廣泛汲取人民群眾的智慧和力量，始終保持法治政府建設的人民底色和時代活力，真正實現政府治理與人民民主的有機統一。建設法治政府，必須規范和控制行政權力，促進人民政府在法治的軌道上行使權力、履職盡責、擔當作為，依法保障人民的權利和自由，增進人民福祉。習近平總書記指出：“全面依法治國最廣泛、最深厚的基礎是人民，必須堅持為了人民、依靠人民。”“人民性”是全過程人民民主的核心價值，也是法治政府建設的根本屬性，是全面建設更高境界、更高質量現代化法治政府的獨特密碼。人民是法治政府建設的動力之源與成功之本，建設法治政府必須深深扎根人民、緊緊依靠人民，把實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益作為法治政府建設永恒的價值追求。我國社會主義國家性質決定了我國的法治政府建設必須全過程體現人民至上，堅定站穩人民立場，始終維護人民利益，不斷實現人民對公平正義的向往。人民是推動法治政府建設的主體和根本力量，這就要求我們不能僅從抽象意義上去理解人民至上，而是要通過具體有效的程序把人民至上融入法治政府建設的全過程。

（三）法治政府建設的落腳點是保護人民權益

建設法治政府，落腳點體現在對人民權益的切實保障上。要深人推進政府治理范式變革，持續推動政府從“管理型政府”向“服務型政府”、從“注重權力行使”向“注重權益保障”轉型，讓政府真正成為人民權益的守護者，從而使法治政府建設獲得最廣泛最可靠的群眾基礎。全過程人民民主，是以人民利益為中心的民主。人民民主的真諦也在于切實保障廣大人民權利，切實增進廣大人民福祉，實現社會公平正義。習近平總書記強調：“必須始終把人民利益擺在至高無上的地位，讓改革發展成果更多更公平惠及全體人民，朝著實現全體人民共同富裕不斷邁進。”中共中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》提出，要著眼提高人民群眾滿意度，全面建設“職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、智能高效、廉潔誠信、人民滿意”的法治政府。據此可見，“人民滿意”是法治政府建設的基本評判標準。2024年3月11日，第十四屆全國人民代表大會第二次會議修訂的《中華人民共和國國務院組織法》第3條第2款規定：“國務院堅持以人民為中心、全心全意為人民服務，堅持和發展全過程人民民主，始終同人民保持密切聯系，傾聽人民的意見和建議，建設人民滿意的法治政府、創新政府、廉潔政府和服務型政府。”人民滿意，是人民政府的工作目標，是服務型政府的本質特征。“是否讓人民滿意，能否做到讓人民滿意，是檢驗我們政府好與不好、是不是人民政府的重要標準。”我們的政府是人民政府，人民政府的各項工作都與人民群眾利益緊密相關，只有以造福人民為最大政績，讓人民群眾充分參與和有效監督政府活動，才能建設好人民滿意的服務型政府；只有堅持依法行政、建設法治政府，才能更好地服務于人民。

（四）法治政府建設的增長點是回應人民新期待

法治政府建設的生命力在于始終與人民需求同頻共振，不斷回應人民新期待。要敏銳洞察社會變遷中的新需求，將“人民的新期待”轉化為“法治政府建設的新實踐”，實現從聚焦“有沒有”到關注“好不好”，從滿足基本生存需求到保障高品質生活的利益訴求轉變，這是法治政府建設與時俱進、不斷提升時代回應性的過程。新時代我國社會主要矛盾發生了變化，轉化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。人民對美好生活需要的內容在不斷豐富，范圍在不斷拓展，層次在不斷提升。習近平總書記指出：“人民群眾的需要呈現多樣化多層次多方面的特點，期盼有更好的教育、更穩定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會保障、更高水平的醫療衛生服務、更舒適的居住條件、更優美的環境、更豐富的精神文化生活。”人民要求其平等參與、平等發展的權利得到充分保障，依法享有廣泛的權利和自由;要求有更加完善的社會保障體系、更加高效的社會治理體系、更加可靠的社會安全體系;追求更有尊嚴、更有品位的生活，實現更加自由全面的發展。因此，法治政府建設必須堅持全過程人民民主，廣泛聽取人民群眾的意見和建議，充分調動人民群眾的積極性、主動性、創造性，積極回應人民群眾新期待新要求，解決好制約法治政府建設、人民群眾關心的突出問題，更好地保護人民權益，不斷滿足人民群眾對公平正義的更高需求，切實增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。“人民對法治建設的參與程度，影響著法治發展的進程及其廣度和深度。”同時，“數字法治政府”是法治政府建設的時代特色，是數字技術與法治政府深度融合的必然趨勢，是當前數字化轉型背景下推進法治政府建設與提升政府治理能力的重要方向。《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》提出，“健全法治政府建設科技保障體系，全面建設數字法治政府”。數字法治政府可以讓人民政府權力運行更透明、讓人民群眾辦事更便捷、讓社會公眾監督更有效。以數字政府引領法治政府建設，通過線上線下聯動，既能拓寬公眾表達訴求的渠道，又能保障公眾參與行政立法、行政決策、行政執法的各項權益，不斷提升人民群眾的滿意度。但數字政府建設中也可能出現“數據孤島”“數字鴻溝”“算法黑箱”等問題，為防范此類問題，必須遵循“技術為體、法治為魂、權利保障為本”的原則，堅持技術維度與法治維度并重，在有效運用互聯網、大數據、人工智能等技術手段重塑政府治理流程和方式的同時，也要建立健全相應的制度規則，實現制度與技術的互動共進、法治化與數字化的雙向賦能，以及依法保護國家安全、商業秘密、個人隱私與積極推進公共服務機構數據開放共享的協調平衡。

三、全過程人民民主視域下法治政府建設的實踐導向

黨的二十大報告指出，要健全人民當家作主制度體系，擴大人民有序政治參與。人民有序參與是全過程人民民主的基本要求，是法治政府建設的必要條件。全過程人民民主是民主的“過程性”與“全面性”的有機統一，貫穿于法治政府建設的始終，體現在法治政府建設的各方面，為法治政府建設提供了鮮明的實踐導向，要求人民政府不僅要依法行使行政權力，還要圍繞民主參與、程序正當、權力監督等方面的要求不斷推動自身優化。

（一）行政立法中的全過程人民民主

全過程人民民主始終堅持以人民為中心，通過一系列法律和制度，切實體現人民意志、保障人民權益，真正做到人民當家作主。全過程人民民主是民主立法、科學立法的內在要求，是立法質量的根本保證。《中華人民共和國立法法》第6條第1款規定：“立法應當堅持和發展全過程人民民主，尊重和保障人權，保障和促進社會公平正義。”全過程人民民主應貫穿于行政立法全流程，行政立法要“充分發揚民主，廣泛匯聚民智，最大激發民力，形成人人參與、人人盡力、人人都有成就感的生動局面”，確保行政立法充分反映人民的意志和利益。

1.遵循“立法為民”的價值取向，引導人民群眾有序有效參與立法活動

“立法要堅持以民為本、以人為本，努力反映社會發展的客觀規律，反映國情民情。”要拓展公眾參與行政立法的廣度與深度，從民意中把準立法方向，推動立法決策的科學化，使立法過程成為凝聚社會共識的過程，將人民群眾的美好意愿和普遍需求體現到行政法規、規章的具體制度設計之中，以形成公平、合理的權利義務機制，真正立出管用有效之良法。在行政立法的立項、起草、審議、評估等各個環節都要有公眾參與，公眾通過全程參與行政立法，有效表達自身利益訴求，使立法者能更加準確全面了解公眾意愿和社會關切，從而使行政立法建立在民主、科學、合法的基礎上，使制度設計和國家治理更好地體現人民意志、契合人民需求、保障人民權益、得到人民群眾擁護、激發人民群眾積極性和創造性。

2.堅持開門立法，廣泛聽取人民群眾的意見和建議

開門立法是尊重人民群眾主體地位，在行政立法過程中堅持走群眾路線，做到問需于民、問計于民、問策于民、問效于民，實現行政立法民主化，推動立法工作創新的重要路徑。開門立法有助于增強公眾對立法的認同感，減少“閉門造車”導致的執法阻力。其主要體現在：在編制年度立法計劃時，要注重開門立項，通過公告、座談會、問卷調查等多種形式向政府部門、群團組織、行業協會、社會公眾廣泛征集立法項目建議，著力提高人民群眾知曉度，擴大立法項目的來源，將人民群眾關心關切的事項納人立法議程，通過在立項這一立法工作源頭上發揚民主、科學決策，保證立法工作滿足人民群眾新期待;在法規草案審議階段，要主動引導社會公眾關注、參與、支持立法，將征求意見工作與立法信息公開、網絡平臺建設緊密結合，并專門召開會議征求社會公眾、專家學者或行政相對人的意見，廣納良言、凝聚共識。

3.建立政府立法基層聯系點，讓廣大群眾從源頭到末梢參與行政立法工作

黨的十八屆四中全會對“建立基層立法聯系點制度，推進立法精細化”作出明確部署。為貫徹落實黨中央重大決策部署，2015年7月，全國人大常委會法工委首批遴選東、中、西部4個省市的單位設立基層立法聯系點，拉開了全國基層立法聯系點建設的序幕，現已形成國家、省、市三級聯動的全鏈條工作體系。與之相對應，國務院工作部門、省級人民政府、設區的市人民政府也在積極推進政府立法基層聯系點的設立、運行和管理工作。基層立法聯系點為新時代立法工作踐行全過程人民民主提供了重要的實踐平臺。其在行政立法機關和基層群眾之間架起了溝通的橋梁，暢通了民意表達的渠道，發揮著“民意直通車”作用，使社情民意能夠直接反映到立法全過程之中，是全過程人民民主在法治政府建設中的生動實踐和鮮活載體。政府立法基層聯系點扎根基層、貼近實際、面向群眾，豐富了全過程人民民主的實踐和內涵，彌補了以往民主立法、開門立法中專家化傾向的不足，推動了基層群眾參與行政立法的深度和廣度，有助于保障行政立法直接反映和體現民情、民意、民智，實現立法由人民參與，推動立法工作與基層群眾心連心。通過政府立法基層聯系點開展立法征求意見工作，進一步完善政府立法工作機制，拓寬人民參與立法活動的途徑，既有助于廣大人民群眾參與立法、了解立法、認同立法，也有助于行政機關了解民意、匯聚民智、反映民情，以高質量行政立法引領和保障高質量發展。政府立法基層聯系點已從無到有并逐步建立健全，取得實際成效，這對于發展全過程人民民主、提升政府治理效能具有重要意義。

（二）行政決策中的全過程人民民主

行政決策中的全過程人民民主，是中國特色社會主義民主政治的重要實踐形式，強調在行政決策中要廣泛吸納人民群眾。全過程人民民主，不僅具有廣泛的參與主體，而且保障人民享有廣泛的民主權利。在現代社會，公眾參與是民主行政的基石、是科學行政的關鍵、是法治行政的保障。行政決策過程是否廣泛吸納公眾參與，是否匯聚了人民群眾的智慧和力量，是否反映廣大人民群眾的意志和利益，決定著行政決策的科學性、民主性和合法性。推進行政決策的科學化、民主化是法治政府建設的前提和基礎。一個好的、科學的行政決策必定要有廣泛的民意基礎，有暢通的利益訴求表達渠道，這是行政決策科學化的重要前提。行政決策的過程也是一個利益抉擇的過程，旨在就重大問題和重要事項在人民內部各方面廣泛協商，以尋求最大公約數，畫出最大同心圓，把黨的主張、國家意志、人民意愿緊密融合在一起，實現各方面意志和利益的協調統一。為保障人民群眾在重大行政決策中的參與權，我國2019年公布并施行的《重大行政決策程序暫行條例》第6條規定：“作出重大行政決策應當遵循民主決策原則，充分聽取各方面意見，保障人民群眾通過多種途徑和形式參與決策。”民心、民意、民情是行政決策的基礎，人民政府在進行行政決策時廣泛吸納人民群眾參與，不僅能夠讓人民政府了解民意、立足民情、吸納民智，推進服務型政府建設，還能提高行政決策的公正性、正當性和合理性，減少決策失誤，降低決策落實的成本。公眾參與行政決策的方式多樣，且應為全面性、全程性和實質性地參與。

1.全面性參與

這主要包括：一是參與主體的全面性，不僅那些權利義務將受到決策直接影響的利害關系人可以參與行政決策，而且那些雖與行政決策不具有直接利益關系但有主動參與意愿的社會公眾也可以基于其社會責任感、價值偏好等因素參與到決策之中，陳述和表達其對行政決策的意見與建議。二是參與權的全方位性，既包括信息知情權、決策動議權、意見表達權，也包括合理意見得到采納的權利、意見不被采納時獲得反饋與說明理由的權利等。三是參與事項的全面性，凡重大行政決策事項都應遵循包括“公眾參與”在內的“法定程序”。通過規范重大行政決策程序，引導人民群眾廣泛有序參與政府決策，以增強重大行政決策的穩定性、可行性和可接受性，避免“決策一出臺，沖突跟著來”的現象發生。

2.全程性參與

我國《重大行政決策程序暫行條例》要求，將公眾參與貫穿到整個重大行政決策從啟動、開始到執行的全過程，公眾可以對重大行政決策事項提出建議和意見。在決策前，公眾應享有對決策事項提出建議的權利；在決策中，公眾應享有表達意見和參與協商等權利；在決策后，決策機關應當及時公布行政決策，并說明公眾意見的采納情況。在決策評估中，決策機關也應當主動聽取公眾意見，確保決策符合實際需求、體現人民意志;在決策實施中，公眾認為存在問題的，可以通過信件、電話、電子郵件等方式向決策機關或者決策執行單位提出意見建議。

3.實質性參與

實質性參與是對“形式性、象征性”參與的超越，追求的是參與的真實性和有效性，以確保公眾的意見、建議和訴求能夠被認真傾聽和對待，使公眾能對決策的過程和結果產生切實影響，讓公眾的聲音真正轉化為決策的力量。我國《重大行政決策程序暫行條例》高度重視公眾參與的有效性，并體現在具體的制度設計上。強調公眾參與行政決策的“實質性”，既彰顯了以人民為中心的發展思想，也彰顯了人民政府在重大行政決策過程中汲取人民群眾的智慧、廣泛聽取各方意見、凝聚民眾共識的誠意。尤其是在互聯網、大數據時代，各級人民政府應以更加開放包容的心態把社會公眾當作“合作共治的主體與伙伴”，給社會公眾提供更加廣泛的參與機會和更加多元、更加便捷的參與渠道，為實質性參與提供條件和保障。

（三）行政執法中的全過程人民民主

行政執法是人民政府履行行政職能的重要方式，是人民政府管理經濟社會事務的主要途徑。

其與社會公眾的利益密切相關，直接關系到人民群眾對政府的信任、對法治的信仰。行政執法不應是行政機關的單向行為，而是通過制度設計促使行政機關與相對人、社會公眾在合作互動中將人民意志充分融人并反映到法律實施中的動態過程。行政執法中的全過程人民民主指向將人民民主原則貫穿于行政執法中，確保行政執法過程公開透明、公眾參與、權責明確，以實現執法為民、公正文明、規范高效的目標。習近平總書記指出：“各級政府必須依法全面履行職能，堅持法定職責必須為、法無授權不可為，健全依法決策機制，完善執法程序，嚴格執法責任，做到嚴格規范公正文明執法。”\"行政執法同基層和百姓聯系最緊密，直接體現我們的執政水平。”黨的二十大報告強調，要“深化行政執法體制改革，全面推進嚴格規范公正文明執法，加大關系群眾切身利益的重點領域執法力度，完善行政執法程序，健全行政裁量基準”。據此，要讓人民群眾充分參與到行政執法中，持續優化行政執法流程，不斷創新行政執法方式，讓行政執法既有力度又有溫度，保證行政執法的結果公正與過程正當，以贏得人民群眾對執法活動更多的理解和信賴、支持和配合。

行政處罰、行政許可、行政強制、行政征收、行政征用等各類執法活動都會對行政相對人的權利和義務產生影響，必須遵守法定程序與正當程序，這是維護執法公正、保障公民權利的基本要求。行政主體在實施上述行政執法行為、作出行政處理決定前，應告知當事人事實、理由及規范依據，聽取當事人的陳述與申辯；對當事人的權益影響較大的行政執法行為，還應告知當事人有申請聽證的權利。只有在經過上述程序后，行政主體才能作出行政處理決定。當事人對處理決定不服的，還能尋求救濟，以切實保障當事人的知情權、參與權和監督權，避免機械性執法、選擇性執法和趨利性執法等現象的發生，增強執法的公信力和執行力，實現執法的政治效果、法律效果與社會效果有機統一，維護社會穩定，促進社會和諧。

（四）監督行政中的全過程人民民主

人民政府自覺接受人民群眾的監督，是法治政府建設的必然要求，是促使人民政府依法行政的客觀需要，是全過程人民民主的題中之義。監督是治理的內在要素與關鍵環節，是現代民主制度的基本構成，是權力正確合法運行的根本保證。監督行政是民主行政和法治行政的重要保障，旨在防止權力濫用，保障公民權利，提高行政效能。只要有公權力存在，就必須有對公權力的制約和監督，必須消除權力監督的真空地帶，推進權力運行的法治化，壓縮權力行使的任性空間。不受制約和監督的權力，必然會被濫用。人民政府在享有與運用權力時，也可能出現不作為、慢作為、亂作為、假作為的情形。因此，要加強對人民政府行使權力的監督，構建上下貫通、內外結合、系統完備、高效規范的監督體系，形成決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行機制。監督權力是每個公民和組織的法定權利，是防止權力腐敗的重要途徑。《憲法》第27條第2款規定：“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務。”這是以根本法的形式將人民對國家機關及其工作人員的監督確定下來，確認了民主監督與法治政府的統一關系，體現了社會主義國家人民是國家主人的根本性質。列寧在創立人類歷史上第一個社會主義國家的實踐中，提出了“人民監督”的思想。列寧認為，“要有多種多樣的自下而上的監督形式和方法，以便消除蘇維埃政權的一切可能發生的弊病，反復地不倦地鏟除官僚主義的莠草。”習近平總書記強調，要“發揮人民監督作用”，“要加強對權力運行的制約和監督，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行，把權力關進制度的籠子”。人民群眾的監督是全方位、全天候的，是極為重要的監督形式，是最廣泛、最直接的監督力量，是其他監督不可替代的。法治政府建設需要通過有效的制度機制設計，促進公眾參與的不斷強化，確保人民政府權力運行的全過程受到人民群眾的監督。

人民政府接受人民群眾的監督，有助于增強其責任意識，使之慎用手中的權力，并積極履行職責，做到有責必擔當、有權不任性、用權不謀私，確保人民政府秉公用權、依法用權、廉潔用權、為民用權，以建設人民滿意的責任政府，提升政府治理的法治化水平。要完善權力監督體制，優化監督工作機制，將人民群眾的監督與有權機關的監督有機貫通、相互協調起來，實現監督的全覆蓋，織密監督之網，形成監督的合力，對監督發現的問題堅持有錯必究、有責必問、有過必改，做到有權必有責，用權受監督，失職要問責，違法須追究，侵權應賠償，確保監督落到實處、取得實效。

四、以全過程人民民主賦能法治政府建設的主要路徑

黨的二十大報告將“全過程人民民主制度化、規范化、程序化水平進一步提高”作為全面建設社會主義現代化國家開局起步關鍵時期全過程人民民主的主要目標。黨的二十屆三中全會《決定》強調，“加強人民當家作主制度建設”，“健全吸納民意、匯集民智工作機制”。應以黨的二十大和二十屆三中全會精神為指引，認真貫徹習近平法治思想，全面落實全過程人民民主，運用法治思維和法治方式推進社會主義民主政治建設，使全過程人民民主機制更加健全、程序更加完善、運行更加順暢③，不斷提升法治政府建設的質效，推動法治政府建設在全過程人民民主制度框架下實現高質量發展。

（一）全面推進政務公開

政務公開與法治政府建設是“一體兩面”的關系，二者相互促進、密不可分。政務公開是人民群眾參與法治政府建設的前提條件，是現代政府的職責所在，是保障人民群眾知情權、參與權、表達權、監督權的重要途徑，是實現社會公平正義的基本要求。習近平總書記指出：“要全面推進政務公開，強化對行政權力的制約和監督，建立權責統一、權威高效的依法行政體制。”中共中央辦公廳、國務院辦公廳就推進政務公開印發了一系列指導性文件。其中，《關于全面推進政務公開工作的意見》提出，各地各部門應當推進政務全過程、全流程公開，確立了“行政決策公開、執行公開、管理公開、服務公開和結果公開”五項要求。這對于打造陽光政府，提升政府活動透明度至關重要。《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）自2007年4月5日公布、2008年5月1日起施行，標志著我國政務公開制度全面建立。《條例》于2019年4月3日修訂，擴大了政府信息公開的范圍，保障了人民群眾獲取政府信息的權利。2022年6月，國務院發布《國務院關于加強數字政府建設的指導意見》（國發[2022]14號），明確提出，“優化政策信息數字化發布”“完善政務公開信息化平臺”。由此，推動我國政務公開的途徑日趨多樣化，并加強了政務公開的數字化轉型與技術賦能，吸引更廣泛的社會參與。

政務公開的基本要求是全面、準確、及時、便民。應堅持以公開為常態、不公開為例外，除涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私等事項外，政府的行政立法草案、重大行政決策方案，以及行政執法的依據、過程和結果都要及時公布。同時，要拓展公開的內容、暢通公開的渠道、規范公開的流程、優化公開的效果。習近平總書記指出：“要推進權力運行公開化、規范化，完善黨務公開、政務公開、司法公開和各領域辦事公開制度，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行。”并強調，“要以制度安排把政務公開貫穿政務運行全過程，權力運行到哪里，公開和監督就延伸到哪里。”“全面推進政務公開，暢通的不只是政府與群眾之間的交流互動，更是為了以公開推動理念轉變與流程再造，建設人民滿意的服務型政府。”故要以人民群眾的需求為導向，進一步完善相關制度，加大政務公開力度，加強對政務公開的保障與監督，促進政府轉變觀念、提高認識，真正讓政務公開成為人民政府的思維習慣和行為自覺。

要堅持以公開促公平公正、強公信，以透明保廉潔高效、優服務。做到主動公開、全面公開、及時公開，增強接受監督的自覺性，避免選擇性公開和形式化公開，以政務公開透明贏得人民群眾對人民政府的信任和支持。要創新公開方式，擴大政務公開參與，注重公開實效，提升公開質量，讓人民群眾看得懂、弄得明、好參與、能監督;要加強政務公開制度化、標準化、信息化、便利化建設，提升政務公開的廣度、深度、時度和效度，讓政務公開能夠更好滿足新時代人民群眾的需求。

（二）健全人民群眾參與法治政府建設的程序規則

人民群眾對法治政府建設的參與程度，決定著法治政府建設的進程、質量與效果，這就需要加強人民群眾參與法治政府建設的程序制度保障。法治政府是“實體法治”和“程序法治”的統一體，程序法治的本質在于通過“過程控制”實現權力制約和權利保障，程序法治的核心在于通過程序實現正義。“程序不是次要的事情，隨著政府權力持續不斷增長，只有依靠程序公正，權力才可能變得讓人能容忍。”“程序公正的原則是現代行政程序的起碼要求，是現代行政民主化的必然要求。”憑借公正的程序，可以讓正義以看得見的方式得以實現，可以讓公民的主體地位和人格尊嚴受到尊重，可以調動公民參與管理國家和社會事務的積極性，促進政府與公民之間的溝通與協商，增進雙方的理解與互信，減少執法沖突，降低執法成本，防范社會風險，滿足公眾訴求，實現政府有為與有效。

建設法治政府，規范行政權力的最優路徑就是依托程序法治。沒有程序法治，就難言依法行政;不依法行政，就無法建成法治政府。故要通過科學的程序設計、有效的制度安排，實現人民群眾參與的程序化、規范化、法治化，體現“程序法治”與“實質民主”的內在統一，形成常態長效機制，這是提升政府公信力和治理水平的重要途徑。黨的二十屆三中全會《決定》強調，要推進政府機構、職能、權限、程序、責任法定化。我國應加快制定統一的行政程序法典，建立各類行政活動的共通性程序制度，規范行政權力行使的程序。這對于防止政府亂作為或不作為、保護公民權利、增強行政民主、推進行政合作、提高行政效率、建設法治政府具有十分重要的意義。從行政程序法比較發達的國家來看，行政程序中的某些制度是有一定共性的，如行政公開制度、參與制度、聽證制度、調查制度、監督制度等主要制度，幾乎在所有國家的行政程序法中都有所規定和設立。

“在行政立法、行政決策、行政執法、行政監督與救濟等領域完善公眾參與、公開聽證、聽取建議、協商合作等具體程序，是實現在治理的全過程、全鏈條、全方位回應公民訴求的邏輯前提。”人民政府在進行行政立法、實施行政決策和作出行政決定的過程中，要為公民、法人及其他組織提供行政參與的機會和條件，并完善相應的制度與機制，以保證社會公眾的民主參與權利和行政相對人的法定與正當程序權益，實現各方利益的協調與平衡，形成“民主—法治—善治”的良性循環。在行政立法中，要健全立法聽證、民意調查機制，完善立法論證評估制度等，努力實現政府立法質量和效率的雙提升；在行政決策中，要完善公眾參與重大行政決策的聽證制度，規范聽證會參加人員的構成，明確聽證筆錄的效力，強化聽證結果的運用，保障公眾自主、自愿、真實地表達意見與訴求，增強公眾行政參與的實效性，將公眾意見轉化為決策優化的動力；在行政執法中，要遵循“先取證、后裁決”的原則，按照不同的行政執法類型，完善相應的執法程序規范，加強執法規范化建設，嚴格執法的標準與程序，全面落實告知制度，依法保障當事人的陳述、申辯和申請聽證的權利，提高行政決定的正當性、合法性與可行性。

（三）創新人民群眾參與法治政府建設的方式

黨的二十大報告對“拓展民主渠道，豐富民主形式”提出了明確要求。隨著科技的進步和經濟社會的發展，人民群眾參與法治政府建設的渠道和形式應不斷拓展、廣度和深度應不斷增強、途徑和方式也應不斷創新，推動形成“政府主導—社會協同一公眾共建—制度保障”的法治政府建設新格局，促進政府治理能力和水平不斷提升。

伴隨著互聯網和信息技術的迅猛發展，人類社會進人大數據時代，網絡日益成為人民政府與公民互動的重要場域，公民越來越多地利用互聯網和新媒體表達利益訴求，這給政府治理帶來了前所未有的新挑戰和新機遇。各級人民政府要以真誠的互動意愿、扎實的技術能力和完善的制度保障，積極構建一個“數據驅動、開放共享、多元包容、安全可信、真實有效”的公眾參與新生態;要提升全過程人民民主運行的數字化、智慧化、智能化水平，積極運用現代科技手段客觀及時公布政府信息、廣泛征求公眾意見、深入開展民意調查、準確進行反饋說明，降低公眾參與的信息門檻，避免“信息不對稱”導致的參與乏力，提高人民群眾參與法治政府建設的廣泛性、深人性、便捷性和有效性;要整合信息收集發布、網絡在線服務、掌上電子辦公、線上即時溝通、后臺推送流轉等多種功能，打造集實時“意見箱”、移動“檔案室”辦事“便利店\"等復合特性于一體的政府治理平臺，創新數字政府治理實踐。公眾可以通過線上方式超越時空限制提出意見建議和表達利益訴求，通過移動端實時進行投訴舉報，形成強大的社會監督網絡，以降低其維護自身權益和實施監督的成本④，促進政府精準施策、廉潔高效行政。

要建設好政府立法基層聯系點，健全立法聯系點的工作程序與機制，在座談會、調研走訪、書面征求意見等傳統方式的基礎上，通過信息化、數字化手段豐富征集意見的途徑和形式，引導更多人民群眾有序參與立法計劃編制，行政法規、規章草案的起草與意見征集，以及立法實施評估等工作，提高征集意見的全面性、針對性、有效性，真正把政府立法基層聯系點打造成為踐行“全過程人民民主”的重要窗口，讓民意民智真正成為激活高質量行政立法的動力源泉。

要創新監督的方式，具有行政執法監督權的行政機關可以聘請人民群眾作為行政執法監督員，設立行政執法監督聯系點，搭建行政執法監督平臺，豐富行政執法監督形式，提升行政執法監督效能。人民群眾對行政執法行為有意見建議的，可直接或通過行政執法監督聯系點和行政執法監督平臺向有行政執法監督權的機關提出。只有讓人民群眾切實感受到在法治政府建設中“參與有效果、監督有力量”，才能真正提升參與的興趣和能力，實現法治政府建設與全過程人民民主的良性互動，推動政府治理現代化行穩致遠、走深走實。

（四）增強人民政府對人民群眾訴求的回應性

人民政府對來自人民的期盼和訴求進行及時有效的回應，是民主政治運行的重要保障。“民主，起始于人民意愿充分表達，落實于人民意愿有效實現。人民意愿只能表達、不能實現，不是真正意義的民主。”回應性是服務型政府的必備特質，是增強政府公信力的客觀要求，是影響公眾對人民政府信任的重要因素，也是提升政府治理效能的關鍵環節。政府回應是人民政府與社會公眾之間的雙向互動過程，人民政府應積極主動地對社會公眾的需求及時予以反映，并采取精準的思路、有效的舉措作出回應，做到“民有所憂，政必念之；民有所呼，政必應之；民有所盼，政必為之”。人民政府的回應性以“問題導向、民生為本、合作共治、及時反應、依法治理”為主要特征，是人民政府的政治責任、行政責任、社會責任和法律責任的綜合。

全過程人民民主要求人民政府切實踐行“以人民為中心”的發展思想，充分尊重人民的主體地位，及時回應公眾的關切，不斷增進民生福祉，讓人民群眾充分體驗民主過程、切實享受民主成果。這對于防止人民政府對待公眾參與意見的隨意性，提高公眾參與的獲得感，激發公眾參與的積極性，增強公眾參與的實效性具有重要作用。各級人民政府要圍繞人民群眾的所愿、所需、所急、所盼，運用科學化、智能化、精準化的方式，把心系群眾體現到履職盡責全過程各方面，切實把好事辦好、實事辦實、難事辦妥，著力保障和改善民生，增強回應的靈敏性、及時性、有效性，建成守法、誠信、廉潔、勤政、務實、高效的法治政府與服務型政府。

要通過技術賦能、機制創新和制度重塑增強和保障人民政府對人民群眾訴求的回應性。人民政府在行政立法、行政決策、行政執法和監督行政等各項工作中，要建立科學有效的回應機制，健全并落實對聽取和采納公眾意見情況的反饋及說明制度，為反饋及說明理由設定相應的義務，完善反饋的激勵措施，以體現對公眾參與主體地位的充分尊重和對公眾意見的慎重對待。人民政府在進行行政立法、行政決策時，對通過各種途徑收集到的人民群眾的意見建議，要認真分析、仔細研究，對合法合理的，要予以采納;不能采納的，要進行反饋，并說明理由，以促進人民政府與社會公眾形成良性互動的關系，充分發揮人民群眾的首創精神，切實增強人民群眾參與對政府治理的影響力。人民政府實施行政執法、作出行政決定時，在履行了告知義務，且聽取了當事人的陳述、申辯或舉行聽證會之后，對于當事人提出的事實、理由與證據成立的，應當予以采納;不予采納的，應說明理由，以保證行政決定的公正性與可接受性。人民政府在接受人民群眾監督時，對人民群眾的批評建議和投訴舉報，要及時回應，加強督辦，妥善處理，并積極引導相關人員通過理性合法的途徑表達利益訴求、維護自身合法權益，暢通和規范群眾訴求表達、利益協調、權益保障通道，讓人民群眾真實感受到“訴求有人應、難題有人解、自身受尊重、監督有結果、處理見實效”，以夯實法治政府建設與政府治理現代化的民意基礎。

五、結語

總之，全過程人民民主作為中國特色社會主義民主政治的重大理論和實踐創新，其順應時代需求，扎根中國大地，符合中國國情，具有深刻的歷史、理論和實踐邏輯，是新時代人民民主的新形態，是社會主義民主性質的“新質民主”。“全過程人民民主實現了民主與集中、民主與效率、民主與法治的統一，確保黨領導人民依法有效治理國家。”“全過程人民民主之所以具有制度優勢和治理效能，核心密碼之一在于其具備責任型民主的特質，這也是內生于中國場景的特征。”以全過程人民民主推進法治政府建設是新時代法治政府建設的有效路徑，是中國特色法治政府建設的新動能、新優勢，是政府治理現代化的根本要求。

全過程人民民主與法治政府建設相互賦能、雙輪驅動、協同推進，體現“人民主體性”與“規則之治”的動態平衡。二者有機結合需要在實踐中不斷探索、不斷創新、不斷總結完善，在這個融合互動的過程中，我國法治政府的人民底色將更加凸顯，法治政府的中國特色將更加鮮明。當然，在全過程人民民主理念指導下的法治政府建設中，如何平衡民主參與的廣泛性、實效性與行政活動的專業性、規范性，從而實現人民意志的充分表達與人民政府依法高效履職的有機統一，是一個需要持續關注的現實問題。但這在本質上是發展中的問題，不會從根本上否定全過程人民民主的引領作用和指導意義，反而會通過實踐探索和制度創新，不斷得到破解，最終實現“人民主體地位強化和權益充分保障”與\"政府治理效能和法治化水平提升”的雙贏。

在新時代，法治政府建設要在黨的全面領導下，堅持以人民為中心，發展全過程人民民主，依法保證人民群眾通過各種途徑和形式廣泛深人參與，實現“以人民福祉為宗旨，維護人民的合法權利；以人民關切為導向，回應人民的利益期待”。由此，應切實保證法治政府建設的正確方向和持久動力，助推一流營商環境建設，助力新質生產力發展，增強人民群眾對人民政府的認同、信賴和支持，提升人民政府的公信力和執行力，充分發揮法治政府建設在中國法治現代化建設中的支撐作用。

The Construction of a Law-based Government from the Perspective of Whole-process People's Democracy

SHI Youqi （Guangdong University of Foreign Studies，Guangzhou 51O42O，China）

Abstract ： Whole-process people's democracy is the essential atribute of socialist democracy with Chinese characteristics.It serves as the institutional foundation for the modernization of national governance and provides fundamental guidance for the construction of a law-based government. Wholeprocess people's democracy， when applied to the construction of a law-based government， possesses rich theoretical implications and reflects the core value of puting the people first.The starting point of building a law-based government lies in serving the people;its focus is on mobilizing the strength of the people；its ultimate goal is to safeguard their rights and interests；and its new frontier lies inresponding to the people 's evolving expectations.Whole-process people's democracy is an intrinsic requirement for building a lawbased government，running throughand underpining all stagesofitsdevelopment，including administrative legislation，decision-making，law enforcement，and oversight.In the new era，it is essential to promote transparency in governmental affairs， improve procedural mechanisms for public participation， innovate channels through which the public can engage in the construction of a law-based government， enhance government responsiveness to public demands，and thus build a law-based government supported by whole-process people's democracy.These efforts will help improve both the quality and effectivenessof law-based governance，and fully leverage the supporting role of whole-process people's democracy in advancing the modernization of the rule of lawin China.

Key words： the new era；whole-process people's democracy； law-based government construction; modernization of the rule of law

本文責任編輯：林士平

青年學術編輯：楊尚東