“內卷式”競爭的內在機理和法治方案

中圖分類號：DF414 文獻標志碼：A DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2025.04.04

目次

一、引言

二、地方政府“內卷”和企業“內卷”的危害及原因

三、地方政府“內卷”和企業“內卷”的內在關聯和作用機理

四、在法治軌道上綜合整治“內卷式”競爭的具體方案

五、結語

一、引言

近年來，我國國內大市場“內卷”現象嚴重，從地方政府到轄區企業再到整個行業，“內卷”在全國呈現蔓延態勢，且愈演愈烈，到了不得不治理的程度。2025年全國兩會期間，破除“內卷式”競爭備受關注，成為代表委員熱議的關鍵詞。2025年3月5日，政府工作報告中首次寫人“綜合整治‘內卷式'競爭”①。習近平總書記在參加江蘇代表團審議時指出：“要深化要素市場化配置改革，主動破除地方保護、市場分割和‘內卷式'競爭。”②其實，早在2024年7月30日，中共中央政治局召開會議分析研究經濟形勢和經濟工作時，便提出“要強化行業自律，防止‘內卷式’惡性競爭”③。2024 年12月，中央經濟工作會議明確提出：“綜合整治‘內卷式'競爭，規范地方政府和企業行為。”④前后比較，從“防止”到“綜合整治”，從“強化行業自律”到“規范地方政府和企業行為”，明顯可以看出中央經濟工作會議對“內卷式”競爭的措辭更加嚴厲和更有緊迫感，所規制的對象從行業企業擴展到地方政府，考慮更為周全、規定越發清晰、舉措也更加合理。

在一定的時空范圍內，資源是有限的，經濟發展得好與壞的關鍵在于資源是否得到優化配置。資源總是在市場配置和政府配置之間彷徨和游移，又總是通過法律配置予以協調和糾偏，以確保資源的優化配置。③通常所講的企業“內卷”，就是典型的資源低效配置經濟現象，也是一種不好的競爭現象。自由競爭、公平競爭、合法競爭是市場經濟最基本的運行機制，雖然“內卷式”競爭也是競爭，從企業維度看，卻是一種圍繞特定市場空間的低質競爭、重復競爭，歸根結底是一種惡性競爭。參與惡性競爭的企業并沒有將資源和精力用于技術創新、質量提高和服務升級方面，所以不僅不可能帶來效率提升、技術進步和維護消費者權益的結果，反而會導致“劣幣驅逐良幣”，整個行業利潤下降，消費者福利減損。

然而，必須指出，本文關注并研究的“內卷式”競爭，并不局限于企業和行業，地方政府也是綜合整治“內卷式”競爭的對象。前文所歸納的企業“內卷”的特征，幾乎可以同樣適用于地方政府的“內卷”。地方政府作為“競爭者”在各自行政轄區這個相對封閉的區域內，為了爭奪有限的資源，如特定企業、項目投資等，罔顧國家整體利益和長遠發展利益，采用財政獎補、稅收優惠等方式展開惡性競爭。不難發現，這種“內卷式\"競爭，也是低質競爭和重復競爭，也許一地一時從“競爭”中勝出得到了發展，最終的結果卻是全國統一大市場被割裂、市場公平競爭秩序被破壞、資源未必得到優化配置。從地方政府“競爭”的主要對象即企業的角度來看，這些表面上看一時受惠于財政獎補政策優惠的企業，又不知不覺被推到另一場惡性競爭即企業“內卷式”競爭的場域之中。鑒于此，我國當下及今后治理“內卷式\"競爭，應該堅持“綜合整治”，即系統性思維和整體性路徑。只有揭示地方政府“內卷式”競爭和企業“內卷式”競爭之間的內在關聯及相互作用機理，猶如找準“病根”，才能為綜合整治“內卷\"提供“對癥下藥\"的理據，進而在法治軌道上探求綜合整治“內卷\"的具體方案。

二、地方政府“內卷”和企業“內卷”的危害及原因

地方政府“內卷式\"競爭，是指地方政府為爭奪有限資源，如政策試點、財政支持、重大項目等，或完成上級考核目標，如GDP增速、稅收、招商引資等，過度依賴同質化手段，如財政獎補、稅收減免、土地優惠、重復建設等，導致投入產出效率遞減、社會資源浪費的惡性競爭。企業“內卷式”競爭，是指企業在同一市場中為爭奪有限市場份額，陷入低水平重復競爭，如價格戰、同質化產品、過度營銷，而非通過技術創新或效率提升實現差異化發展，最終導致行業利潤率下降、創新動力不足、行業難以可持續發展。無論是地方政府之間的“內卷”行為，還是企業之間的“內卷”行為，其產生既有各自獨特的原因，也有共同的因素，其本質是在市場失靈與政府失靈雙重作用下，地方政府之間和企業等主體之間盲目競爭、無序競爭、同質化競爭的不正常甚至不正當競爭模式。從表面看，二者各有危害，但二者共同危害市場競爭機制，破壞公平競爭秩序，導致資源錯配和低效配置。

（一）地方政府“內卷”的危害及產生的原因

長期以來，地方政府“內卷式\"競爭成為我國統一大市場建設的頑瘴痼疾和市場公平競爭的主要障礙①，主要表現為招商引資過程中的“內卷式”產業政策比拼。在區域經濟競爭壓力下，地方政府傾向于采用差異化或特定性的政策工具參與招商引資競爭，如給予特定企業稅收優惠、選擇性或差異化的財政獎勵或者補貼，部分地區不計成本地爭相對企業“給資源、給土地、給優惠”，企業過分攀附“政策”追逐“優惠”，甚至“套補騙補”，輕視改善經營、逃避市場競爭。另外，還存在一種“惡性內卷”，典型表現為部分地方政府在政府采購和招標投標等經濟活動中，“以鄰為壑”或“畫地為牢”，人為設置市場壁壘，妨礙市場主體自由進出，或者在要素配置領域實施差別化調控措施，或者制定實施歧視性政策“扶強不扶弱”，這都使中小企業的公平競爭機會受到擠壓。②

地方產業政策和制度規定的無序“內卷”，在地區市場上設置顯性或隱性壁壘，破壞市場公平競爭，妨礙資源和要素自由流動，不利于生產要素的創新性配置。一方面，經濟干預權力呈現地方化甚至私益化狀態，構筑起大大小小、形形色色的行政壁壘，阻礙生產要素自由流動③;另一方面，小院高墻”的“互挖墻腳式\"招商引資比拼，顯著加重財政負擔，同時產生重復建設與無效投入的風險，容易引發產業同質化發展，并誘發產能過剩。這一連鎖反應不僅抬升企業經營風險，同時擴大政府公共投資的損失與資源浪費，擠占政府原本應投入公共服務與福利的人力、財力。

地方政府“內卷型”法規政策措施背離法治原則，實質上是權力對法律邊界的突破與濫用，破壞了公平、公正、統一的制度環境。一方面，此類措施易成為利益輸送的工具，助長“尋租\"行為，損害市場秩序與公共利益；另一方面，超常規獎補會引導企業追逐政策套利，導致國有資產流失和資源錯配，加劇社會分配不公。同時，政府過度承諾又頻繁違約，會引發信任危機與法律糾紛，損害政務誠信。①此外，如果各地各行其是、政出多門，也會削弱國家法治的統一性和嚴肅性。

在地方政府層面，為了在有限的任期內完成上級政績考核目標和實現既定的GDP目標，地方政府之間圍繞有限資源展開爭奪，產業政策因爭奪資源和拉動經濟的“立竿見影”效果而備受青睞，這些慣常使用的政策措施往往忽視甚至違背市場規律，盲目跟風的產業政策和匆忙上馬的投資項目，往往并非結合本地資源要素稟賦因地制宜而制定實施，這都是我國地方政府“內卷\"行為長期存在的重要原因。地方政府追求“強而有效的政府”與追求“更好的政府”，是兩種不同的發展價值觀，也是兩種迥異的發展方法論：一種是依賴“立竿見影”的“土政策”來實現本轄區的短期發展目標;另一種則是基于國家的競爭政策，從國家全局性發展和長遠利益出發，最終實現雙向奔赴、相互成就的發展路徑。其中，后者要求的是一種“秩序政策”②。通過優惠政策比拼開展無序競爭、重復布局新興產業、推行地方保護等，地方政府這種“內卷式”競爭的本質是以破壞經濟秩序為代價的產業政策實踐，往往導致地方保護和市場分割，破壞轄區市場的公平競爭秩序。

（二）企業“內卷”的危害及產生的原因

企業為爭搶有限的市場份額和兌現地方政策附帶的指標任務，普遍采取低價傾銷、過度營銷、同質化擴張等策略來擴大銷量。這種以犧牲產品質量為代價的惡性競爭，在傳統產業和新興行業中廣泛存在。目前，傳統產業的市場競爭過度集中于價格、產量和銷量等指標，企業往往忽視技術創新和質量提升，不符合高質量發展的要求。③傳統產業為新興產業和未來產業的發展提供消費基礎、動力支持和就業承載，傳統產業整體盈利能力的削弱可能導致其過快衰退，不利于新舊動能的順利轉換和有效推進。新興行業也未能幸免，過度營銷問題日益突出。部分電商平臺步入存量競爭階段，市場競爭越來越激烈，對外不惜采用虛假宣傳、刷單炒信、商業低毀等不正當手段提升銷量，對內無條件支持買家的“僅退款”策略、無底線“討好”用戶以獲取用戶流量，動輒以“全網最低價”為噱頭吸引流量、擴大銷量，忽視甚至侵害平臺內中小商家的利益。新興未來產業尚未發展成熟，就面臨同質化的價格競爭和規模競爭，難以集中精力促進技術創新和質量提升，產業深度轉型和技術創新升級因此受阻。

與此同時，在當前地方政府資源性競爭愈演愈烈的政策環境中，高成本、長周期的原始創新難以得到有效激勵，企業轉向“快復制、快規模”的模仿路徑。一些率先創新的企業反被掠奪性模仿者搶占市場份額，形成逆向激勵，嚴重擠壓技術原創能力。技術革命性突破的前期成本高、周期長、風險大，需要耐心資本投入和堅持企業經營的長期主義。市場主體天然具有逐利性，面對技術創新成本與收益的不對等、不確定，缺乏投入技術創新的動力和能力，更傾向于采取短期內見效更快的技術模仿策略。①甚至，先鋒企業通過創新進人市場后，模仿企業通過迅速的技術模仿、掠奪性定價、規模化生產實現市場份額擴張，擠壓先鋒企業的生存空間，誠實守信的市場主體往往遭遇“逆淘汰”，“劣幣驅逐良幣\"現象不斷上演。在新能源汽車、鋰動力電池、光伏產品等“新三樣\"行業領域，均存在不同程度的同質化競爭，極易陷人“規模經濟—低成本優勢”的競爭模式陷阱②，試圖在較短時間內以絕對產能規模優勢擴大市場份額，對核心技術的研發反而投入不足，陷入再壓縮成本、再惡性競爭的循環。上述情形嚴重擾亂市場競爭秩序，最終損害消費者利益。企業在地方政府提供的“準公共資源”體系中成長，其運營行為逐步從市場導向滑向政策導向，形成“政策套利\"行為邏輯。長此以往，非市場型激勵逐漸擠壓技術創新空間，企業之間陷入卷價格、卷成本、卷銷量的泥潭。

地方政府的“內卷”在扭曲地方政策競爭行為的同時，也深刻影響了企業的市場邏輯和參與競爭的方式。政府通過制度工具構建的激勵體系和商業環境，實際上已預先設定了企業發展的賽道。在結構性產能過剩與政策激勵失衡的雙重背景下，企業“內卷式\"競爭并非完全源于市場自發行為，而是在地方政府“政策內卷”的引導下逐步演化并固化為一種主導性競爭模式。

總之，無論是政府“內卷”行為還是企業“內卷”行為，各有各的危害，二者疊加相互作用就會放大危害，不利于創新潛力釋放和產業競爭力提升，對國家高質量發展具有顯著的阻礙作用。

三、地方政府“內卷”和企業“內卷”的內在關聯和作用機理

從表面看，地方政府“內卷”是地方政府之間產業政策的激烈比拼，企業“內卷”是企業之間主要圍繞價格展開的惡性競爭，二者貌似沒有聯系。然而在實踐中，兩者在邏輯機制、行為模式和社會經濟環境等方面存在深層次的關聯和互動，甚至彼此“賦能”，這為綜合整治“雙重內卷”及同步規范政府和企業行為提供了現實理據。無論是地方政府“內卷”還是企業“內卷”，都具有納入我國法律法規予以評判的必要性和可能性。在法治維度，針對“內卷式\"競爭需要依法開展綜合整治，法律治理不能“頭痛醫頭，腳痛醫腳”，而是需要打好“組合拳”，既要規范地方政府的歧視性產業政策和破壞競爭行為，又要規范企業的不當競爭甚至違法競爭行為，二者缺一不可。本文將重點探究地方政府之間的“內卷”和企業之間的“內卷”存在的內在關聯、相互作用機理，厘清這些問題是在法治軌道上精準施策，綜合整治“內卷式\"競爭的前提條件。

（一）“雙重內卷”的內在邏輯關聯

既然中央提出綜合整治“內卷”，同時規范“地方政府和企業行為”，那么，地方政府“內卷”一定和企業“內卷”存在必然的關聯。就一種或明或暗長期存在的現象而言，我們能隱約發現，地方政府和企業甚至行業協會等不同主體之間在“內卷式\"競爭中相互影響，疊加“賦能”。如果仔細觀察，又可進一步發現，地方政府之間的“內卷”對各自轄區內的企業，尤其同行業企業之間的“內卷”具有源頭性影響和推波助瀾的作用。這種政府和企業等多元主體參與、低效激烈的惡性競爭，往往會導致經濟整體效率下降、資源配置不合理及社會整體成本增加。①

具體來看，地方政府“內卷”在一定程度上構成了企業“內卷”的上游制度性來源。部分地方政府在未充分評估本地資源稟賦、產業基礎和技術儲備的情況下，盲目上馬“熱門產業”，在招商引資中競相比拼財政獎補、土地讓利、稅收減免等政策強度。過度依賴短期績效的政府行為可能導致產業結構趨同、產能重復建設，企業被動陷入低水平、低邊際收益的同質化競爭狀態，與因地制宜發展新質生產力的核心理念背道而馳。②從制度層面進一步分析可以發現，中央對地方的績效考核導向和資源分配機制，決定了地方政府的“內卷”是第一位的，必然影響企業的“內卷”。其一，地方政府的政績考核以GDP、稅收、就業等量化指標為核心，迫使地方政府通過短期化手段（如土地財政、補貼優惠等）爭搶企業落戶本地。企業則在地方產業政策引導下，為獲取財政補貼或稅收優惠，“套利”政策而非市場需求，進行低效擴張，形成路徑依賴。③ 其二，地方政府對轄區內土地、金融等關鍵資源的控制權，導致企業競爭從本源性的市場占有和效率提升，轉向爭取低價土地和獎補政策等“尋租競爭”，最終舍本逐末，抑制創新，惡性循環，出現逆淘汰。總之，地方政府之間的惡性競爭倒逼企業\"內卷”。

可見，地方政府“內卷”不僅通過直接政策工具誘導企業參與非理性競爭，更通過績效制度和資源配置機制塑造企業的競爭模式。政府與企業“內卷”的相互作用，已成為擾動產業結構、抑制技術創新和破壞市場秩序的關鍵誘因，需要予以系統性法治回應。

（二）地方政府與企業在區域市場“內卷”的相互強化

地方政府與企業之間的“內卷”現象，并非孤立發生，而是在區域市場結構中相互嵌套、循環強化，在我國區域經濟高度分割、行政壁壘仍然頑固存在的現實中尤甚。政府和企業之間的互動不僅未能提升整體效率，反而共同構筑了低效競爭的制度困局。

在區域市場分割方面，地方政府通過各自為政的產業政策形成“小院高墻”來保護本地企業，導致全國統一大市場難以形成④，企業被迫在狹小區域內“內卷\"競爭，地方性品牌的“價格戰”經常上演。若企業想突破區域限制，需要付出額外成本，進一步加劇了低效投人。在流動性較弱的市場環境中，企業只能圍繞地方市場展開競爭，市場越狹小，需求越有限，企業不得不通過壓價、擴大產能等手段爭奪存量份額，進而形成“零和博弈”。地方品牌之間的“價格戰”頻繁上演，利潤空間被不斷壓縮，企業原本用于研發、品牌建設、管理提升的資源被迫讓渡給短期銷售投入，創新能力和可持續發展基礎被嚴重削弱。在價格不斷下跌的同時，產品質量與服務水準隨之下降，市場秩序逐漸紊亂，消費者福利在無形中受損。

在政策套利邏輯層面，企業在分割的區域市場中形成對地方政策的高度敏感性，一旦發現某地政策優惠力度較大，便會采取跨區域政策套利手段。例如，在多個城市設立項目公司、工廠或注冊主體，以獲取各地政府提供的補貼、稅收返還、土地優惠等激勵。雖然此類行為在形式上合規，實質上卻屬于典型的“政策尋租”。更值得關注的是，企業扭曲的競爭策略又會對地方政府形成反向擠壓。在吸引企業投資、完成短期政績考核的過程中，各地政府不得不一再加碼補貼、放寬條件，形成讓利更多便能在招商引資中獲勝的競爭局面，政策競爭迅速演化為“補貼競賽”。企業利用地方政府之間的“內卷”格局實現短期收益，政府則面臨財政負擔日益加重的壓力。如此往復，形成“補貼競賽—企業套利—財政壓力”的負反饋循環。反過來，企業創新不足、利潤下滑導致稅收減少，迫使地方政府進一步依賴土地財政或擴張債務，壓縮公共服務支出，形成“企業低效—財政困境—政策加碼”的惡性鏈條。

綜上所述，在區域市場長期分割、行政壁壘難以破除的背景下，地方政府和企業之間的互動越來越偏離正常軌道。政府為了留住企業而不斷加碼優惠，企業則在不同地區之間反復套利，最終形成彼此擠壓、相互消耗的“內卷”關系。

（三）地方政府與企業“內卷”的行為模式具有同構性

雖然地方政府與企業分屬行政與市場兩個不同主體，但在現實操作中，其“內卷式”行為在動因、方式乃至后果方面呈現出高度相似的模式，同構性特征明顯。

首先，短期主義傾向明顯。地方政府官員任期制與企業管理層定期績效考核共同強化了短期行為 ??① ，雙方均追逐“立竿見影式\"投入，如基建投資、重復建設，而非長期技術研發、市場開拓與經營積累。相比之下，對于創新生態建設、制度環境優化等需要長期投人與系統協同的任務，則明顯投人不足。兩者的行為模式在實踐中均呈現出快投入、快見效、輕質量、輕創新的特征。

其次，政府和企業在決策上均采取“從眾式”風險規避策略。在高度不確定和績效壓力背景下，地方政府之間對他地成功經驗的復制行為十分普遍，尤其在新能源、新基建、數字經濟等政策熱點領域，忽視對本地資源稟賦與發展基礎的客觀評估，跟風上馬項目的現象屢見不鮮。企業往往以行業龍頭為標桿，模仿其產品形態、運營模式乃至營銷手段，由此加劇行業同質化競爭。“從眾式”風險規避策略最終導致重復建設、無效投入和創新能力滯后，表面上看似乎規避了眼前風險，卻累積了長遠風險和更大風險。

再次，資源錯配的疊加效應也不能被忽視。地方政府受招商引資和政績考量影響，往往傾向于將關鍵資源集中投人到資本密集型、見效快的傳統行業或政策熱點產業，形成一哄而上的態勢。企業在地方政府的從眾導向下，優先圍繞扶持政策進行資源布局，逐利政策而非響應市場，以獲取成本優勢。

最后，部分企業為降低成本采用違反勞動法、壓榨勞動力的方式，抑制人力資本積累，形成“低技術—低工資”陷阱，造成資本與勞動力錯配，進一步削弱人力資本積累與技術轉化基礎。

由此可見，政府與企業的行為趨同不僅是外在壓力導致的結果，更是制度激勵機制在不同主體中表現出的同構效應。這將直接影響國家統一大市場的制度建設和公平競爭環境的形成。特別是在法治維度，若地方政府對市場競爭的干預傾向缺乏明確的權力制約和監督機制，將進一步扭曲企業競爭行為，使市場機制的功能不斷弱化。在此情形下，規范地方政府權力配置及其運行，重塑企業參與公平競爭的市場基礎，成為“內卷”治理的重要環節。

（四）地方政府與企業“內卷”共同抑制創新

地方政府通過直接補貼替代市場競爭淘汰機制，導致企業將資源投向“政策合規”而非技術突破;企業創新風險高、周期長，與地方政府追求短期政績的目標不兼容，形成制度性創新壁壘。企業對政策的依賴抑制企業創新，政府與企業的“雙重內卷\"形成抑制創新的共生關系。政府與企業的“雙重內卷\"在平臺經濟等新興領域表現得尤為明顯。以地方政府之間的“監管競賽”為例，部分地區為了吸引大型平臺企業落地，主動放松數據監管、勞動保障和環保標準，營造所謂的“寬松營商環境”。平臺企業利用監管缺位加快擴張，通過低價補貼、退款策略、大規模營銷迅速占領市場，在短期內獲取壟斷優勢。進而，為進一步鞏固自身支配地位，部分大型數字平臺采取扼殺式并購、平臺封禁等策略，不斷擠壓中小平臺企業的生存空間，減少了潛在突破性創新的可能性。當然，企業間的\"內卷”并不都是地方政府“內卷”產生的結果，既有地方政府之間“內卷”導致或加劇的“地域性內卷”，也包括同一個行業的企業之間的“行業性企業內卷”。地方政府的“內卷”直接影響前者即“地域性企業內卷”，對“行業性企業內卷”的影響較為間接和有限。一方面，地方政府通過產業政策、財政激勵等手段，對本地企業施加政策影響，形成明顯的“地域性內卷”。此類“內卷”多表現為同一轄區內的企業圍繞有限的資源展開低質重復競爭，受地方保護主義推動明顯。另一方面，企業在同一行業內因技術路徑趨同、市場結構固化等因素，形成普遍性的“行業性企業內卷”。需要注意的是，這可能更多源于產業內部的發展慣性，雖然“行業性企業內卷”與地方政府的政策引導有聯系，但影響較為間接和有限。

四、在法治軌道上綜合整治“內卷式”競爭的具體方案

破除“內卷式\"競爭的關鍵在于引導市場規范化運行，鼓勵企業和地方通過創新贏得競爭優勢，這離不開制度保障和法治引領。法治尤其是競爭法治在此過程中能夠起到規范市場秩序、明確政府權責邊界、重塑“政策秩序”的關鍵作用，對于綜合整治“內卷式”競爭具有殊為重要的現實意義。①易言之，法治是綜合整治“內卷式”競爭的最佳治理方式，而競爭法治能夠提供最佳治理工具。②法治通過塑造動態變革的政府—市場關系，將地方政府行為與市場主體行為皆納入法律范疇予以評價，明確二者邊界、識別違法行為、促進二者融通和良性互動。③以反壟斷法、反不正當競爭法和公平競爭審查制度的原則和規則為依據，對“內卷式”競爭進行法律評價，界定其非法性，進而為規范政府與企業行為提供法律指引。在法治軌道上治理地方政府“內卷”：一方面，有助于規范行政權力的不當干預和提供穩定透明可預期的制度環境，打破地方之間的“小院高墻”，協調局部與全局，兼顧當下與未來;另一方面，有助于企業等市場主體之間開展公平競爭和采取正當競爭手段，正向發揮競爭優化資源配置、提高生產效率、促進技術創新、保護消費者的作用。

（一）優先解決地方政府“內卷”的法治方案

前文已述，地方政府之間的“內卷”對于企業之間的“內卷”在一定意義上具有源頭性作用，理應在法治軌道上優先解決地方政府的“內卷”問題。

《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《黨的二十屆三中全會決定》）明確要求：“必須完善宏觀調控制度體系，統籌推進財稅、金融等重點領域改革，增強宏觀政策取向一致性。”①在法治軌道上解決地方政府之間的“內卷”，尤其是經濟政策方面的“內卷”，有利于增強央地政策取向的一致性，強化政策協同發力，確保地方之間及央地之間的政策形成合力。② 2024年以來，國家拉開了決心依法治理地方政府“內卷式”競爭的序幕，密集出臺多項政策文件，聚焦規范市場競爭秩序。2024年6月，國務院辦公廳印發《關于規范招商引資行為促進招商引資高質量發展的若干措施》，明確要求遏制地方在招商引資中開展惡性競爭和濫用政策優惠的行為 ③ ;2024年7月，《黨的二十屆三中全會決定》明確要求，“加強公平競爭審查剛性約束”“規范地方招商引資法規制度”④;2024年8月1日，《公平競爭審查條例》正式施行，指向地方政府的“內卷”。

上述系列政策意味著，地方政府獎補與稅收優惠等產業政策必須納入法治軌道，，產業政策應由競爭“內卷”向法治、公平、透明轉型。政府應回歸制度建設本位，對標國際高標準規則，專注于制定統一的規范、保障公平執法與公正監管，營造穩定可預期的市場環境。③此外，對于市場主體不愿涉足或無力承擔的公共產品與服務領域，政府應主動承擔供給責任。通過法治保證更好發揮政府作用，就需要依靠法律制度，既規范政府行為，防止和糾正政府“內卷”，又要為政府的行為提供指引。這個制度就是《中華人民共和國反壟斷法》（以下簡稱《反壟斷法》）中的行政性壟斷規制制度和公平競爭審查制度，前者主要負責事后控制，后者主要負責事前預防。在現代監管和規制理論中，公認行政預防制度設計與實施的成本最低、效果最好，通過干預的控權和優化，為防止“內卷”和開展合作治理、社會自治提供制度空間。鑒于此，以干預控權和競爭優化為要旨的公平競爭審查制度非常關鍵，正在逐步法治化的公平競爭審查，是為破解“內卷式”惡性競爭量身定制的法治方案。

1.公平競爭審查制度為破解“內卷式”競爭提供了識別標準和制度路徑

公平競爭審查制度作為社會主義市場經濟體制的重要制度支撐，其核心在于通過制度化手段破除地方保護、消除市場分割，增強政策取向的一致性與市場規則的統一性。在當前反“內卷”的背景下，該制度為清理和預防不公平、不透明、歧視性的地方政策提供了明確的法律依據，更以規范性審查機制引導地方產業政策走向公平化、法治化、透明化。

自《國務院關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》（國發［2016]34號，以下簡稱《公平競爭審查制度意見》）推出公平競爭審查制度以來，尊重市場、競爭優先，建立和實施公平競爭審查制度，規范政府干預行為，加快建設統一開放、競爭有序的市場體系，成為市場共識和國家意志。《公平競爭審查制度意見》要求政策制定機關在制定過程中，對照市場準人和退出、商品和要素自由流動、影響生產經營成本、影響生產經營行為的具體標準，進行公平競爭審查，凡具有排除或限制競爭效果的政策不得出臺，或須調整后出臺，未審查的政策嚴禁出臺。該制度是國家為解決地方政府“內卷式”惡性競爭“量身打造”的制度創新和制度集成

2.《公平競爭審查條例》助力強化制度法治化水平和剛性約束力

公平競爭審查制度的有效實施離不開制度法治化建設和持續強化剛性約束。自該制度2022 年納入《反壟斷法》并由《公平競爭審查條例》加以細化以來，審查工作實現了從政策倡導向法治規范的根本轉變，推動地方政府自覺把地方發展納入國家整體發展和長遠發展的軌道。《黨的二十屆三中全會決定》要求“規范地方招商引資法規制度”和“規范稅收優惠政策”，這里的“法規制度”和“政策”，主要是指地方招商引資和稅收優惠的地方性法規、地方規范性文件及具體政策措施，是《公平競爭審查條例》調整的主要對象，應當納入重點審查范圍。

《公平競爭審查條例》是公平競爭審查制度的全面升級。《公平競爭審查條例》規定，與市場經濟活動有關的法律也要在起草過程中開展公平競爭審查；縣級以上人民政府將公平競爭審查工作情況納入法治政府建設、優化營商環境等考核評價內容。針對企業的遷入遷出規定、政府招商引資政策和稅收優惠舉措等現實問題，《公平競爭審查條例》規定了四類審查標準，比之前制度規定的標準更科學，為審查工作提供了更清晰的指引。尤其值得一提的是，《公平競爭審查條例》第10條規定，起草單位起草的政策措施，沒有法律、行政法規依據或者未經國務院批準，不得給予特定經營者稅收優惠，不得給予特定經營者選擇性、差異化的財政獎勵或者補貼，不得給予特定經營者要素獲取、行政事業性收費、政府性基金、社會保險費等方面的優惠等。這對地方制定招商引資法規制度和稅收優惠政策具有很強的針對性，有助于從法律層面為地方招商引資法規制度和稅收優惠政策在起草制定過程中植入公平競爭基因，促進地方產業政策競爭友好性轉型①，提升央地之間發展目標的一致性，增強地方經濟政策與中央確立的競爭政策基礎地位的一致性。

然而，當前的主要問題在于，如何在法治軌道上持續加強公平競爭審查剛性約束，保障制度的高效運轉，以充分發揮制度對地方產業政策制定實施的法律約束和政策糾偏。探索構建公平競爭審查及反壟斷央地垂直監管和審查體制至關重要，如此方能實現公平競爭審查和反壟斷的全國一盤棋，更好地服務于建設全國統一大市場，維護統一大市場的競爭秩序。②具體來說，可考慮在長三角、京津冀等條件成熟的地區先行探索，總結經驗，待條件成熟時再推向全國。當然，優化和豐富地方政府政績考核體系同樣重要，需要將民生保障、生態效益、創新等指標納入其中，并同步推進相關工作。尤其要將公平競爭環境與中小企業發展指標納入地方官員評價框架，這樣才能促使地方弱化短期招商政績沖動，避免通過非市場手段引導企業參與低價比拼，從源頭上減少企業被動參與“內卷”的制度誘因。

（二）重點破除企業“內卷”的法治方案

首先，從市場維度看，在法治軌道上綜合整治“內卷式\"競爭，有助于維護競爭秩序，確保競爭機制充分發揮作用，兼顧公平與效率。市場是一切社會關系的基本載體，具備調節社會經濟運行的內在機制。競爭機制是市場機制的重要組成部分，也是價格和供求機制有效運作的基礎和動力。然而，市場調節機制并非萬能。如果競爭失去合理標準和法律約束，企業等市場主體之間盲目通過“卷價格”“卷產量”“卷營銷”跑馬圈地，便會扭曲競爭機制，造成市場失靈。市場經濟的本質是法治經濟，破除企業“內卷”的最佳治理方案當然是法治方案①，需要法治發揮其對市場競爭的規范和引導作用，確保市場競爭有序。整治企業“內卷”的法治舉措，不僅有助于規范市場主體的行為，也將倒逼政府“內卷”治理取得實質進展。通過反不正當競爭、價格規制、反壟斷等手段依法治理企業惡性競爭，壓縮企業對低成本政策紅利的依賴空間，將促使企業轉向依靠產品質量、技術創新和管理效率參與市場競爭。這也將倒逼地方政府重新審視自身在經濟治理中的角色邊界，從“競爭性讓利者\"轉變為“公平競爭環境的守護者”。

其次，在法治維度上治理企業“內卷”的重點在于，規范與糾正企業不當競爭等違法行為。在微觀層面，法律通過其規則體系規范和引導市場主體的競爭行為。例如，《中華人民共和國價格法》（以下簡稱《價格法》）通過規范價格過度波動、價格操控和不合理定價，防止惡性“價格戰”，確保企業在價格信號準確傳遞、供需關系平衡的框架內開展競爭。更多的企業“內卷\"現象是由企業之間的不正當競爭行為造成的“惡果”，無論是商業混淆、商業賄賂，還是商業詆毀、侵犯商業秘密，都可以由《中華人民共和國反不正當競爭法》（以下簡稱《反不正當競爭法》）相關規定予以規范。2025年6月27日，十四屆全國人大常委會第十六次會議表決通過新修訂的《反不正當競爭法》新增第 14條，規制平臺經濟領域近年來愈演愈烈的唯低價競爭行為②，及時回應了“內卷式”競爭新的規制需求，為整治“內卷”規范企業行為提供了明確的法律指引。為增強該條文的可操作性，筆者建議，未來制定該法實施條例或相關規章時，應明確“低于成本”的認定標準，細化“強制定價”行為的判斷邊界，并建立差異化的行業合規指引，防止平臺以技術規則變相壓價。該條款有望在統一市場規則、規范平臺責任、保護中小經營者定價權方面發揮關鍵作用，是引導平臺經濟良性競爭的重要法治工具。在中觀層面，包容性的法治框架能為行業創新提供公平競爭的法治環境。③反壟斷法秉持促進創新與競爭的雙重價值取向，不僅防范和規制先進人企業通過規模競爭等方式阻礙中小創新型企業發展的行為，還鼓勵企業通過技術創新、管理優化等途徑提升自身競爭力。④進而，在行業內形成創新與競爭的良性循環，提升行業整體的創新動力和發展潛力。在宏觀層面，法律治理機制有助于統一市場基礎制度規則，貫徹平等和公平原則，確保市場準人退出條件、市場交易行為等基礎規則的一致性，防止市場經濟運行偏離正常軌道。通過上述法律規則體系和治理機制的相互配合，可以達成市場經濟效率與公平的有機統一。

再次，在法治維度上治理企業“內卷”的重點在于重構市場競爭機制。企業開展市場競爭的法律規范是重構市場競爭機制的前提條件。“內卷式”競爭的治理難點在于，有些行為處于合法與非法的“灰色地帶”，因而法律治理需要采取差異化的規制策略。一方面，針對明確違反《反不正當競爭法》《中華人民共和國電子商務法》《價格法》的“內卷式”競爭行為，運用相關法律的專門條款、兜底條款、原則條款、法律目的條款，有效遏制惡意定價、“搭車”模仿等不正當競爭行為和非法價格行為。通過發布司法解釋和典型案例，統一執法和司法標準，減少執法裁量的不確定性。①同時，適當加大處罰力度，增強法律威懾力。另一方面，對于可能不構成違法但導致行業長期利益受損的“內卷式”競爭行為，應充分發揮行業協會的橋梁作用和行業規范作用。②行業協會應當著力推進行業自律，開展良性競爭，維護行業的市場健康，有效引導行業內企業規避“內卷”。行業協會可以通過研究和制定行業自律規范，為成員企業提供明確的競爭指引，避免惡性價格競爭或無序擴張。同時，利用其信息優勢，強化對價格走勢、產能規模等的監測，發布風險提示，向成員單位提出合理建議。當發現企業有“內卷”苗頭時，應采取必要的規勸和制止措施。

最后，對于具有市場支配地位的行業頭部企業，要依據《反壟斷法》強化反壟斷執法;對于實力差距不大的行業內企業之間激烈的競爭，要依據《反不正當競爭法》高效施行監管，及時糾偏企業行為;職能部門還要依據知識產權法持續強化知識產權保護，提升企業創新收益，引導企業良性競爭和高質量發展。

（三）同時規范政府和企業“內卷”行為的法治方案

地方政府“內卷”的源頭性重要影響，以及兩方面“內卷”之間的緊密關系和互動機理，均表明兩個方面的“內卷”需要綜合整治。

不同于政府“內卷”對企業“內卷”的帶動和促進作用，綜合整治“雙重內卷”，需要反其道而行之，促進和便利企業積極有效地參與地方政府“內卷”的法律治理活動，尤其需要在公平競爭審查中擔當重任。企業尤其是民營中小企業，對地方政府之間的“內卷”及歧視性制度、政策和舉措尤為敏感和反感，要調動這些企業參與公平競爭審查的積極性，建立和利用激勵機制，鼓勵企業發現線索和及時舉報③，成為社會監督層面的重要法治力量，讓地方政府的“內卷”行為及其歧視性政策無處遁形。在整治地方政府“內卷”的民主參與和法治運轉中，民營中小企業對公平競爭和競爭規則必然會有更深刻的認識，反過來，促進企業精準了解競爭規則，自覺遵守競爭法，重視開展競爭合規，有利于企業自覺規避和遠離“內卷”。

總之，在法治軌道上綜合整治地方政府“內卷”和企業“內卷”，為政企協同創新提供堅實的法治保障，促使地方政府從政策“補貼者\"轉向法治“服務者”，通過統一大市場建設、公平競爭秩序維護、基礎科研投人、產學研平臺建設諸方面，支持企業技術創新和高質量發展;廣大企業等市場主體從“政策依賴”轉向“公平競爭”和“能力構建”，形成差異化競爭力，多賽道發展，真正實現政府和企業雙向奔赴、良性互動、相互成就，方可從根本上解決“內卷\"頑疾。

五、結語

無論是政府“內卷”企業“內卷”，還是政府和企業協同“卷”，都無法催生新質生產力和高質量發展，只會適得其反。只有地方政府及其職能部門尊重并維護市場競爭秩序，億萬企業遵循公平競爭規則、踐行正當競爭原則，通過全國統一大市場的公平競爭催生新質生產力、推動追求高質量發展，讓千帆競發、百舸爭流成為常態，方為正道。地方政府與企業的“內卷式”競爭本質上是同一制度環境下資源錯配與激勵扭曲的共生現象。破解這一困局需要通過法治的系統性改革并讓其有效發揮作用，將競爭焦點從“資源爭奪”轉向“效率提升”，從“爭搶現有蛋糕”轉向“爭相做大蛋糕”，進而構建“地方政府優化制度供給、公平對待企業—企業投身公平競爭、專注創新突破”的正向循環。綜合整治“內卷式\"競爭，旨在優化市場環境、推動高質量發展，避免地方政府和企業因短期利益、局部利益而陷入惡性競爭，同時鼓勵企業和地方政府通過持續創新和技術進步來贏得競爭優勢，實現差異化多賽道發展。地方政府“內卷”具有源頭性，公平競爭審查制度是治理這一問題的國之重器。推進公平競爭審查制度的法治化，有利于將“重器”打磨為“利器”，把“綜合整治”納入法治軌道，有針對性地破解地方政府“內卷”。在法治軌道上綜合整治“內卷式”競爭，有利于發揮法治“固根本、穩預期、利長遠”的最佳制度功效，從根本上化解“雙重內卷”，促進新質生產力進發壯大和高質量發展，進而提升國家競爭力。①

Comprehensive Rectification of “ Involution” Competition： Intrinsic Mechanisms and Legal Solutions

SUN Jin （LawSchool，Wuhan University，Wuhan 43OOOO，China）

Abstract：The“involution”competition between local governments，characterized by selective nonuniversal preferentialpolicies，and between enterprises，manifested primarily through low-price competition，severely disrupts market competition order and national innovation development，determining the logical necessity of“comprehensively rectifying‘involution’competition and regulating the behavior of local governments and enterprises”. The proposal of anti-involution“comprehensive rectification” and the parallel treatment of “local governments and enterprises” as regulatory subjects indicates an inherent connection between the two.Revealing the intrinsic relationship and interactive mechanisms between “local government involution” and “enterprise involution” can provide theoretical support for precise policy formulation in comprehensive rectification.Local government“involution” afectsand even exacerbates enterprise“involution”，possessing source characteristics that require priority and focused rectification. The fair competition review system serves as a“national strategic tool” for governing local government“involution”. Continued legalization of the fair competition review system helps upgrade this “strategic tool” into a“sharp instrument”and facilitates bringing“comprehensive rectification”onto the rule-of-law track. The newly revised Anti-Unfair Competition Law adds new provisionsagainst “involution”，providinginstitutionalsupplyfortimelyregulationofenterprise“ involution”. Comprehensively rectifying“involution”competition on the rule-of-law track helps maximize the governance effectiveness of rule of law，fundamentally resolve“dual involution”，and promote the emergence of new productive forces and high-quality development.

Keywords： local government involution； enterprise involution； comprehensive rectification; competition law；fair competition（review）；legal solutions

本文責任編輯：邵海