重慶市社區(qū)嵌入式養(yǎng)老和托育服務(wù)協(xié)同發(fā)展的對策建議

一、問題的提出

我國最新統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)顯示，2023年我國總撫養(yǎng)比達41.5% ，其中，少兒撫養(yǎng)比為 23.8% ，老年撫養(yǎng)比為 17.8% “一老一小”問題的解決，密切關(guān)系每個家庭的生存發(fā)展和國家的長治久安。當(dāng)前，我國正加速步入中度老齡化社會，高齡、失能老年群體規(guī)模迅速增大，社會養(yǎng)老服務(wù)需求持續(xù)增加。同時，隨著生育政策的放開，雙職工家庭的生育和養(yǎng)育負擔(dān)不斷加重，社會托育服務(wù)需求快速攀升。養(yǎng)老與托育服務(wù)需求的雙重增長，使我國“一老一小”公共服務(wù)的有效供給面臨巨大挑戰(zhàn)。《“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)綱要》明確指出，要以“一老一小”為重點完善人口服務(wù)體系，發(fā)展普惠托育和基本養(yǎng)老服務(wù)體系。以養(yǎng)老與托育服務(wù)領(lǐng)域的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，對社區(qū)公共服務(wù)體系進行統(tǒng)一規(guī)劃、實施和突破，為解決人口結(jié)構(gòu)變化引發(fā)的“一老一小”照護難題指明了方向。

重慶市于2021年出臺了《重慶市促進養(yǎng)老托育服務(wù)健康發(fā)展實施方案》，并于2024年出臺了《加強和改進“一老一幼”服務(wù)工作方案》，積極探索“一老一小”公共服務(wù)。重慶作為直轄市，人口規(guī)模龐大，老齡化程度不斷加深，同時，隨著三孩生育政策的實施，少兒人口數(shù)量持續(xù)變化。大量外來人口涌入城市發(fā)展，不同區(qū)域的人口結(jié)構(gòu)差異明顯。基于此，本文通過深入實地調(diào)研重慶市“一老一小”公共服務(wù)的發(fā)展現(xiàn)狀，試圖挖掘其中存在的難點痛點問題，并嘗試總結(jié)相關(guān)服務(wù)工作的不足之處，不僅反映了重慶自身的實際情況，為完善本地服務(wù)提供了依據(jù)，而且為其他面臨類似人口結(jié)構(gòu)問題的城市提供了寶貴的經(jīng)驗借鑒。

國內(nèi)學(xué)者對社區(qū)嵌入式養(yǎng)老和托育服務(wù)也展開了一系列相關(guān)研究。劉中一根據(jù)“照顧四邊形”理論分析框架，認(rèn)為托育服務(wù)發(fā)展需要向重視社區(qū)托育地位和作用的方向轉(zhuǎn)型，提出要轉(zhuǎn)變政府在托育服務(wù)體系建設(shè)中的職能，推進不同供給類型托育服務(wù)的協(xié)同發(fā)展，建立完善的社區(qū)托育需求表達機制，促進多元主體共擔(dān)、共治、共建社區(qū)托育。王惠燕認(rèn)為，社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)作為養(yǎng)老服務(wù)的新模式，融合了居家、社區(qū)以及機構(gòu)養(yǎng)老的多方面優(yōu)勢，是應(yīng)對人口老齡化的有效措施。2總體而言，既有研究對社區(qū)嵌入式養(yǎng)老與托育服務(wù)供給的關(guān)注仍從單一視角展開，缺乏從整體上解決“一老一小”問題的分析思路。基于此，本文以重慶市“一老一小”服務(wù)體系的發(fā)展現(xiàn)狀為研究對象，探討“一老一小”協(xié)同發(fā)展面臨的問題并提出相關(guān)對策建議，對我國積極應(yīng)對人口老齡化發(fā)展、建設(shè)生育友好型社會具有積極意義。

二、社區(qū)嵌入式養(yǎng)老和托育服務(wù)協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)狀

（-） 社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)狀

2023年，重慶市60周歲以上老年人口有712.11萬人，占人□總數(shù)的 22.16% ，65歲以上老年人口有588.16萬人，占比 18.3% 老齡化程度深，在全國處于較高水平。此外，重慶市老年人口增速較快，過去年均增長超21萬，且區(qū)域差異大，主城都市區(qū)域老年人口約占總數(shù)的 64.20% ，渝東北三峽庫區(qū)城鎮(zhèn)群占 27.29% ，渝東南武陵山區(qū)城鎮(zhèn)群占 8.51% 。老年撫養(yǎng)比從2016年的 17.67% 上升至2020年的 23.92% ，撫養(yǎng)負擔(dān)重，勞動年齡人口的養(yǎng)老壓力日益增大。[3]

重慶市在養(yǎng)老服務(wù)方面有著豐富多樣的創(chuàng)新舉措，包括渝北區(qū)將養(yǎng)老服務(wù)站拓展至室外公園，黔江區(qū)探索互助養(yǎng)老模式，實現(xiàn)了從受助式向互助式養(yǎng)老的轉(zhuǎn)變。在人才培養(yǎng)方面，沙坪壩區(qū)實施“畢業(yè)季紅巖社工計劃”，利用高校資源為養(yǎng)老服務(wù)隊伍注入新生力量；在技術(shù)方面，重慶市高新區(qū)依托社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站與“智慧養(yǎng)老云平臺”，為獨居、空巢、失能等老人推出“一戶一案”服務(wù)套餐；醫(yī)養(yǎng)結(jié)合進一步深化，如空港佳園老年康養(yǎng)中心全力打造醫(yī)養(yǎng)綜合體，同時，探索將養(yǎng)老機構(gòu)內(nèi)設(shè)醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)納入醫(yī)保定點管理；在基層社區(qū)開展助餐、助浴、助醫(yī)“三助”行動，通過智能設(shè)備和適老化改造提升居家生活品質(zhì)；推行“機構(gòu)建中心·帶站進家庭”模式，增強街道社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的運營能力，豐富服務(wù)項目。[4]

（二）社區(qū)嵌入式托育服務(wù)現(xiàn)狀

2023年，重慶市常住人口3191.43萬人，比2022年末減少了21.91萬人。2023年出生人口為17.88萬人，人口自然增長率為 -3.32%. 。盡管重慶市2023年的常住出生人口為17.88萬人，較以往可能有所減少，但從絕對數(shù)量上看，仍有一定規(guī)模的嬰幼兒群體需要托育服務(wù)。此外，2023年重慶市出生人口中二孩占比為32.73% ，三孩及以上占比為 5.35% 。隨著三孩政策的進一步推進，未來可能會有更多家庭面臨多孩的托育需求。

近年來，重慶市積極推動社區(qū)嵌入式托育服務(wù)發(fā)展，充分利用城市社區(qū)的各類資源，為托育服務(wù)的落地生根創(chuàng)造條件。一些街道、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)積極響應(yīng)、開設(shè)專區(qū)，設(shè)置普惠性托育服務(wù)點，探索“物業(yè) + 托育”的服務(wù)模式。這種創(chuàng)新模式將物業(yè)的管理優(yōu)勢與托育服務(wù)相結(jié)合，進一步擴大了服務(wù)的覆蓋面，使得更多家庭能夠享受到社區(qū)嵌入式托育服務(wù)帶來的便利。政府出臺的一系列政策也為社區(qū)嵌人式托育服務(wù)注人了強大動力。其中，《重慶市托幼一體化管理辦法（試行）》發(fā)揮了重要作用。該政策支持幼兒園在滿足3-6歲幼兒入園需求的基礎(chǔ)上，招收2-3歲幼兒開展普惠性托育服務(wù)。這一舉措打破了傳統(tǒng)的托幼分離的局面，實現(xiàn)了資源的有效整合和利用，提升了服務(wù)的可及性和普惠性。

（三）協(xié)同發(fā)展現(xiàn)狀

重慶市出臺了多個“一老一小”相關(guān)政策文件，例如，2021年出臺的《重慶市促進養(yǎng)老托育服務(wù)健康發(fā)展實施方案》，提出到2025年建成城鄉(xiāng)養(yǎng)老托育服務(wù)體系以滿足群眾需求，明確了19條改革創(chuàng)新措施，如支持多種家庭照護模式、發(fā)展家庭養(yǎng)老床位、探索“物業(yè) + 養(yǎng)老服務(wù)”模式、加強社區(qū)托育與基礎(chǔ)設(shè)施功能銜接、推進社區(qū)嵌入式服務(wù)等。此外，還有財稅、用地、人才、數(shù)據(jù)等保障措施。2022年《重慶市貫徹lt;養(yǎng)老托育服務(wù)業(yè)紓困扶持若干政策措施gt;工作方案》規(guī)定，自2022年1月1日至2024年12月31日，符合條件的養(yǎng)老托育服務(wù)機構(gòu)“六稅兩費”減半征收；2024年，《加強和改進“一老一幼”服務(wù)工作方案》提出，到2027年基本建成15分鐘社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)圈和城市15分鐘嬰幼兒服務(wù)圈。到2029年提升服務(wù)能力和水平，建成西部城鄉(xiāng)便民養(yǎng)老托育服務(wù)高地。對養(yǎng)老服務(wù)和老齡事業(yè)發(fā)展提出了11條舉措，對嬰幼兒托育及學(xué)前教育服務(wù)提出了6條舉措。

在設(shè)施方面，出現(xiàn)了多種融合模式。西部科學(xué)城重慶高新區(qū)虎溪街道打造了首個“養(yǎng)老 + 托育”試點工程，實現(xiàn)了社區(qū)內(nèi)“老幼共托”，早教托育園與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站相鄰設(shè)置。重慶高新區(qū)含谷鎮(zhèn)在裕安可艾幼兒園增設(shè)養(yǎng)老服務(wù)站，教室變身老人鍛煉場所，師資經(jīng)培訓(xùn)參與老年護理，實現(xiàn)了設(shè)施與人力的高效利用，為居民提供了便利。全市已備案的595家托育服務(wù)機構(gòu)和當(dāng)?shù)蒯t(yī)療機構(gòu)全部簽署醫(yī)育結(jié)合服務(wù)協(xié)議，醫(yī)療機構(gòu)為托育機構(gòu)提供嬰幼兒體檢、心理輔導(dǎo)、健康檔案建立等服務(wù)，并對托育從業(yè)人員開展保健培訓(xùn)和疾病防控指導(dǎo)。在人才培養(yǎng)方面，將養(yǎng)老托育人才培養(yǎng)納入全市職業(yè)教育規(guī)劃體系，鼓勵高校和職業(yè)院校開設(shè)老年醫(yī)學(xué)、護理、嬰幼兒保育等相關(guān)專業(yè)。在社區(qū)層面積極探索綜合服務(wù)模式，社區(qū)服務(wù)中心整合養(yǎng)老和托育服務(wù)功能，建設(shè)相應(yīng)設(shè)施，為居民提供一站式服務(wù)，方便家庭照料老人和幼兒。

三、社區(qū)嵌入式養(yǎng)老和托育服務(wù)體系協(xié)同發(fā)展存在的問題

（一）政策銜接與執(zhí)行不暢

重慶市就養(yǎng)老與托育服務(wù)出臺的相關(guān)政策較少，養(yǎng)老與托育服務(wù)在政策銜接上各自為政，政策之間缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃。養(yǎng)老服務(wù)關(guān)注老人的照護及醫(yī)療，托育服務(wù)更注重嬰幼兒的照護及早教。例如，在場地規(guī)劃上，由于養(yǎng)老和托育服務(wù)所需要的場地需求不同而缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，社區(qū)很難同時兼顧兩者。政策落實方面同樣存在問題，基層工作者在政策的實際操作過程中存在理解偏差，工作人員大多并未意識到政策的重要性及要求。政策落實中缺少有力的監(jiān)督評估機制，對于執(zhí)行不到位的問責(zé)情況不夠明晰，導(dǎo)致政策執(zhí)行成效有限，無法有效促進社區(qū)嵌入式養(yǎng)老及托育服務(wù)協(xié)同發(fā)展，從而影響了居民享受服務(wù)的質(zhì)量和水平。

（二）資源整合與共享不足

重慶市社區(qū)嵌入式養(yǎng)老和托育服務(wù)在資源整合與共享方面存在許多問題，比如，社區(qū)現(xiàn)有活動場地、建筑用房資源比較緊張，分布不均衡；老舊社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)中心面積普遍不足100平方米，僅配備了基礎(chǔ)健身器材，缺乏適老化改造和托育空間。新建社區(qū)有規(guī)劃用地，但養(yǎng)老和托育服務(wù)分別獨立開展，缺乏溝通與合作機制，難以實現(xiàn)資源共享。此外，人力資源方面也存在問題。老年人護理職業(yè)培訓(xùn)制度獨立于兒童保育人員的職業(yè)培訓(xùn)體系，兩者在職業(yè)培訓(xùn)的技能和知識要求上差異巨大。在養(yǎng)老與托育服務(wù)人員中，接受過系統(tǒng)培訓(xùn)的比例不足 40% ，復(fù)合型人才缺口達 60% 以上。另外，社區(qū)養(yǎng)老與托育服務(wù)的費用主要來自政府財政投入，資金缺乏統(tǒng)一的設(shè)計和監(jiān)督，存在投資分散、效率不高等問題。

（三）服務(wù)質(zhì)量參差不齊且監(jiān)管機制薄弱

目前，重慶市社區(qū)嵌入式養(yǎng)老和托育服務(wù)在服務(wù)質(zhì)量和監(jiān)管方面存在明顯問題。由于缺少統(tǒng)一的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，社區(qū)養(yǎng)老托育服務(wù)機構(gòu)的質(zhì)量參差不齊。社區(qū)養(yǎng)老以送餐、打掃等基本護理服務(wù)為主，并未提供失能、半失能老人所需要的專門護理以及在心理慰藉等方面的服務(wù)，無法滿足老年人多層次的服務(wù)需求。在托育服務(wù)方面，托育機構(gòu)的課程設(shè)置主要為嬰幼兒照護，缺少對嬰幼兒的身心健康和興趣培養(yǎng)。在監(jiān)管機制方面，政府部門職責(zé)不清，民政負責(zé)養(yǎng)老機構(gòu)登記、衛(wèi)健負責(zé)托育業(yè)務(wù)指導(dǎo)，遇到綜合性問題容易互相推諉扯皮。此外，存在多頭管理和監(jiān)管漏洞，缺少監(jiān)督評估手段，社會監(jiān)督渠道也不通暢，居民的投訴建議缺少有效反饋渠道。

四、“一老一小”服務(wù)體系協(xié)同發(fā)展的對策建議

（-） 完善政策協(xié)同機制

要進一步促進社區(qū)嵌人式養(yǎng)老服務(wù)和托育服務(wù)的協(xié)同發(fā)展，構(gòu)建政策聯(lián)動機制，可以從加強頂層設(shè)計和強化執(zhí)行監(jiān)督兩方面發(fā)力。

一是加強政策頂層設(shè)計。組建多個部門組成的專項團隊，加強頂層設(shè)計、制定政策，明確劃分部門的職能，打破部門屏障，促進政策協(xié)同。修訂現(xiàn)有養(yǎng)老和托育政策，在空間規(guī)劃中預(yù)留綜合空間并統(tǒng)一空間標(biāo)準(zhǔn)，在稅收優(yōu)惠、資金補貼方面統(tǒng)一條件和方式，加大兼營機構(gòu)支持力度。建立政策效果評估調(diào)整機制，及時根據(jù)政策的執(zhí)行情況進行調(diào)整，確保科學(xué)合理、切實有效;5二是強化執(zhí)行監(jiān)督。加強基層工作人員培訓(xùn)，采取集中授課等方式提高基層工作人員對政策的理解，促進工作開展。跟蹤執(zhí)行過程中的問題，及時督促落實與解決。制定問責(zé)制度，進一步明確執(zhí)行不到位、互相推矮扯皮的責(zé)任主體，并給予嚴(yán)肅處理，確保政策落地生根，切實提高嵌入式社區(qū)養(yǎng)老和托育服務(wù)的水平，提高民眾的獲得感。

（二）加強資源整合與共享

為解決重慶市社區(qū)嵌入式養(yǎng)老和托育服務(wù)體系在資源整合與共享方面的問題，可以從以下幾個方面開展工作：一是硬件設(shè)施的資源共享。主要通過政府牽頭，對社區(qū)資源場地進行規(guī)劃，進行排摸核實后規(guī)劃分配，老舊社區(qū)利用空置空間合理進行重新規(guī)劃建設(shè)，新建社區(qū)按標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)劃預(yù)留共享空間，制定分時共享表，對分時空間進行規(guī)劃，依據(jù)多功能原則選取可兼容安全與設(shè)施要求的物品；二是人力資源的整合共享。主要通過教育部門及各部門聯(lián)合高校及職業(yè)院校開設(shè)融合教育相關(guān)課程，對在職人員進行不同領(lǐng)域的跨界培訓(xùn)，并提供交流共享的平臺。通過人員交流平臺，建立輪崗實習(xí)與交流互動，展開各種應(yīng)急聯(lián)合培訓(xùn)與演練，同時，設(shè)立專項資金獎勵，激勵突出人員。建立專項資金賬戶，對資源規(guī)劃及用途進行統(tǒng)一核定與管理，并進行績效評價。制定相應(yīng)的優(yōu)惠政策，吸引社會資本投資建設(shè)。通過PPP模式對資金進行統(tǒng)籌管理，拓寬資金籌集渠道，爭取慈善捐贈、公益基金等的支持，開展社區(qū)公益活動，鼓勵居民參與捐贈。[]

（三）提升服務(wù)質(zhì)量與健全監(jiān)管體系

為了進一步完善重慶市的社區(qū)嵌人式養(yǎng)老和托育服務(wù)功能，健全社區(qū)服務(wù)監(jiān)督管理模式，可以從以下幾個方面加大力度：首先，由政府主管部門牽頭，行業(yè)專家、社會組織和社區(qū)居民代表共同研究，制定統(tǒng)一的服務(wù)質(zhì)量要求，明確社區(qū)嵌人式養(yǎng)老和托育服務(wù)的服務(wù)內(nèi)容、流程以及服務(wù)質(zhì)量評價指標(biāo)等；其次，加強對服務(wù)機構(gòu)人員的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和培訓(xùn)，鼓勵機構(gòu)開展標(biāo)準(zhǔn)服務(wù)并獎勵達標(biāo)機構(gòu)；最后，豐富養(yǎng)老和托育服務(wù)。完善個性化養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容，并根據(jù)社區(qū)需求適當(dāng)安排托育課程。明確民政、衛(wèi)健等多部門的監(jiān)督管理責(zé)任，建立健全協(xié)同監(jiān)督的多部門監(jiān)督責(zé)任制度。建立健全社區(qū)嵌入式養(yǎng)老和托育服務(wù)和監(jiān)管全過程的質(zhì)量評估制度，向社會公布評估結(jié)果，并與社區(qū)嵌入式養(yǎng)老和托育服務(wù)的補貼等獎勵措施掛鉤。對于達不到服務(wù)質(zhì)量要求的機構(gòu)，予以強制關(guān)停，并交由城管執(zhí)法部門責(zé)令改正或處罰。此外，大力倡導(dǎo)社會監(jiān)督，積極接聽居民的投訴舉報電話等。充分利用第三方機構(gòu)對社區(qū)嵌人式養(yǎng)老和托育服務(wù)的質(zhì)量進行監(jiān)督，形成政府監(jiān)管、全社會監(jiān)督以及行業(yè)自律相結(jié)合的監(jiān)督管理模式。

五、結(jié)束語

社區(qū)嵌入式養(yǎng)老和托育服務(wù)協(xié)同發(fā)展，對重慶市應(yīng)對人口老齡化、緩解家庭育兒養(yǎng)老壓力、構(gòu)建友好型社區(qū)意義重大。目前，養(yǎng)老和托育服務(wù)協(xié)同發(fā)展的創(chuàng)新模式還處于發(fā)展階段，面臨著不少挑戰(zhàn)。未來，還需要政府、社會和市場等多方主體持續(xù)發(fā)力，不斷優(yōu)化服務(wù)供給，完善運行機制，讓更多家庭受益于優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老托育服務(wù)。

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