領域化運作：工作專班何以促進親清政商關系

一、文獻述評與問題提出

政商關系是國家與社會治理中的重要議題，是衡量國家治理效能和經濟社會發展狀況的重要指標。政商關系不僅是政府與企業的關系、官員與商人的關系，更體現了政府治理、企業治理、社會治理體系的現代化問題[1]。

近年來，我國經濟發展進入高質量發展階段，需要進一步健全政商關系。2016年3月4日，在全國政協十二屆四次會議民建、工商聯界委員聯組會上，習近平總書記強調，“新型政商關系，概括起來說就是‘親’、‘清’兩個字”[2]，并從領導干部和民營企業家兩個主體維度闡述了親清政商關系的行為特征。黨的二十大報告提出，全面構建親清政商關系，促進非公有制經濟健康發展和非公有制經濟人士健康成長。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》再次強調，全面構建親清政商關系。

近年來，學界對政商關系的發展演變、親清政商關系的內涵與評價標準等問題進行了廣泛探討。其中，對于構建親清政商關系的路徑，既有研究主要從“政”“商”兩個角度進行了分析。一是從政府部門角度探討了民營企業發展政策體系存在助企惠企政策落實難、政策保障不足等問題，并提出了對策。相關觀點主要有：加強黨對政商關系的全面領導，將全面從嚴治黨體現到構建政商關系的全過程[3]；暢通黨委政府與民營企業家聯系溝通機制，深化法治護航[4]；厘清政商邊界，對政府和企業行為進行清單式管理，推動政商之間的積極互動，開展政府多部門協商治理，吸納和引導民營企業政治參與，培育政商信任關系，形成制度化的利益分配機制和保障機制[5]；強化對民營企業的黨建引領，通過黨建嵌入治理、政策措施激勵、輿論氛圍營造等推動民營企業履行社會責任[6]；健全監督機制，強化政府和干部權力約束，完善懲戒機制[7]。二是從企業角度進行分析。相關研究認為，當地區腐敗程度高時，企業往往會把更多注意力放在經營“關系”上，如通過行賄獲取政府訂單、政府補貼等，但這也增加了業績波動風險。因此，企業要提高市場競爭力，保持自身獨立性，不要依賴畸形的政商關系[8]。同時，要通過設立黨組織（組織型嵌入）[9]、獲取政治身份（身份型嵌入）[10]、引入國有股權（資本型嵌入）[11]等制度化機制，或以建立私人關系（關系型嵌入）、開展慈善捐贈（公益型嵌入）等非制度性機制，構建政商關系網絡。

學界關于親清政商關系的研究積累了較為豐碩的成果，為本研究提供了重要基礎，但同時還存在一些不足。一是既有研究大多是基于理論視角分析親清政商關系，較少對基層具體工作舉措、載體的典型案例開展實證分析。二是既有研究在分析親清政商關系方面雖提出了一些研究路徑，但鮮有建立一套分析框架。鑒于此，本研究將從領域理論出發，著重構建親清政商關系的分析框架，分析地方建立溝通平臺，促進政商關系的實踐案例，進而提出打造親清政商關系的實踐路徑，進一步豐富親清政商關系理論研究。

二、領域化運作：工作專班打造親清政商關系的分析框架

“領域”最初是地理學的概念，是有關對動物行為的研究，指其領地或領土[12]，也被用于指國家、地區管轄的領土、領海、領空等實體空間。20世紀80年代，這一概念被用于對人的研究，相關學者認為“領域”除了具備宏觀的國家政治屬性，更存在個人的社會關系調整、權力變化等微觀屬性。“領域”是有邊界并受管制的一定空間，社會空間的建立產生了領域，其過程為“領域化”，權力作用于空間使其變化的過程即為領域化過程[13]。在公共行政研究中，哈貝馬斯提出“公共領域”概念，即可以生成公共意見、公共輿論的生活領域。其主要特征有：形成一種公共活動空間，提供一個松散、開放、彈性的交往網絡，產生某種具有共同傾向的結果[14]。

近年來，我國各級黨委政府成立了各種“領導小組”“辦公室”“指揮部”“工作專班”“工作組”“工作小組”等臨時性組織，如優化營商環境工作專班、數字化改革工作專班、綜合執法一體化專班等。這些臨時性組織的主要任務，是通過跨系統、跨部門、跨層級的協同合作與集體行動，推動落實某項重大規劃、重大決策、重大任務或重大項目。工作專班根據“統一領導、各負其責、齊抓共管”的原則設計組織結構，一般分為決策層與執行層，把行政權力、工作職責分解到決策者與執行者[15]。根據在治理場景中履行職責的不同，工作專班可分為“議事協調類”“指揮監督類”“專項執行類”等；根據組成科層層級的不同，一般可分為跨越層級設立承擔同類任務的任務型組織，同一層級跨部門、跨科室設立承擔不同任務的任務型組織[16]。

服務企業、優化政商關系是一項系統工程。工作專班需要兼具議事協調、指揮監督、專項執行等功能。本研究從“領域化”視角進行分析，從“行動、關系、功能”三個維度，建構工作專班推進親清政商關系“領域化”運作的分析框架。一是行動維度。韋伯式科層組織的行動模式具有部門化、等級化特征，既有權威結構，又有權力平行結構及分別對應的溝通渠道。在服務企業中，政府各部門形成“分工-協作”關系，但也帶來各自為政、推諉扯皮等“業務孤島”問題。同時，涉及的部門及分管領導眾多，容易導致“多領導、多部門、多企業”的網絡化運行關系，從而降低服務效率。工作專班通過健全工作機制，由領導權威整合各相關部門人員、職責、資源，形成服務企業的集成化主體，采取聯合行動，提高服務企業的整體性、透明度，降低溝通成本、信息成本。二是關系維度。科層組織體系中，涉企部門擁有政策話語權、要素資源分配權，往往以“走下去”監督檢查、“屏對屏”線上交流等方式，對企業開展服務管理。在服務過程中，部門與企業的關系不對等，企業處于較為弱勢地位，企業為經營發展而“依附”甚至利益輸送，影響了政商關系。工作專班形成開放化和網絡化關系格局，由工作專班同企業及行業代表進行交流對話，建立服務企業全流程機制，明確政府與企業交往的正式規則，降低企業經濟成本。三是功能維度。在科層制下，政府部門往往根據單位業務范圍“圈地劃界”，存在本位主義，其服務企業的舉措、成效、滿意度往往依靠自身主動性，缺少有效的外部監督、充分的制度剛性。工作專班的功能是要建立起一種以公共事項整體解決為核心的處理機制，統合原分散在各部門、各領域的服務職能，從制度上規范工作流程、服務方式、績效考核，提高服務企業的效率和透明度，改善政商關系。“行動”“關系”“功能”三個維度相互作用，形成了工作專班機制下領域化運作、構建親清政商關系的運行邏輯。

三、政企親清會：工作專班打造親清政商關系的實踐案例

（一）案例背景：服務企業機制的碎片化

在我國現代化建設進程中，政商關系集中體現在政府服務企業發展的場景中。企業服務是一個系統性、持續性問題，而服務的主要供給主體——政府部門，采取以專業分工、職能分置為特征的科層體制。這種科層制可以使各部門調動自身資源為企業解決難題，發揮了各部門的主體性與專業性。但在職責同構、條塊并存的結構下，服務企業易出現碎片化治理現象。一是業務管理碎片化。部分地區涉企的業務系統未有效整合，數據未能充分共享，“數據煙囪”“信息孤島”仍然存在。多部門、多層級檢查統籌協調不夠，涉企監督檢查重復問題依然存在，部分企業反映，“來企業調研重復、過多，不僅干擾正常生產，也加重了企業接待負擔”。二是訴求解決碎片化。企業需求多元，產業用地不足、融資渠道不暢、用工成本過高等復雜問題往往涉及眾多部門，需要政府部門形成合力才能解決。企業眼中只有一個政府，想找一個部門解決所有問題，而部門職能界限清晰，往往只能解決涉及自己范圍內的問題。這可能會導致政府服務供給與企業服務需求不匹配、不均衡。三是政策信息碎片化。發布政策信息部門多，企業較難充分掌握。例如，在科創成果獎補、人才引進政策保障等方面存在較明顯的信息不對稱問題。四是政策資源碎片化。不同部門出臺的服務政策重復或沖突；同時，涉企資金及其他資源分散在各部門，存在扶持資金向個別企業重復投放等資源分配不均現象。服務企業機制的碎片化，降低了政府服務企業的效率、質量、透明度，增加了企業的時間成本、經濟成本，影響了政商關系。

為形成服務企業整體合力，優化政商關系，浙江省諸暨市從2021年4月起，推動構建“政企親清會”服務企業平臺，形成政企面對面交流、點對點磋商的溝通方式，從而強化政企聯系，解決企業難題。至2024年底，諸暨市已舉辦政銀企懇談、企業上市推進、“雙碳”經濟等政企親清會專場活動42期，對話企業家近500人次。其中，在2023年舉辦12期，解決各類涉企問題500余個，兌現惠企政策資金超17億元，減免各類稅費23.9億元。

（二）從碎片化到領域化：政企親清會的運行邏輯

面對服務企業部門化帶來的政商關系問題，諸暨市以政企親清會工作專班機制為載體，形成“問題搜集、對話交流、協調解決、監督反饋”的服務企業閉環，推動服務企業從部門化到領域化轉變。

1.行動層面：構建服務企業整體平臺

政企親清會由諸暨市委主要領導牽頭。相關部門發動企業家協會、駐企服務員等開展全域走訪，摸排重點行業重點企業的服務需求，同步征求發改、經信等部門意見建議，收集政企雙向反映較集中的問題線索，為政企親清會提供第一手信息。通過摸排形成數字經濟、企業融資、人才招引等活動主題，并由市委主要領導確定年度主題，每月安排一期會議，由市四套班子主要領導輪流主持。確定每期會議的承辦單位，由其負責摸排參會企業、邀請行業內有代表性的企業家、收集問題等。市委組織部作為協調單位，與市企業家協會根據每期主題，邀請會議主題對應的分管市領導、相關部門及鄉鎮主要負責人參會，并邀請金融機構、高等院校、科創平臺等單位協同指導。會后，市委組織部將現場收集到的具體問題、意見建議進行梳理，以“問題與建議辦理工作函”形式發至具體負責單位，并明確責任市領導、牽頭單位和協同單位，細化辦理要求，制訂辦理時限表，實行“周提醒、月督查、季通報”，督促相關責任單位和責任人履行服務職責。通過政企親清會，搭建起包括市領導、相關部門、鄉鎮、金融機構、科創平臺在內的服務企業專班，打破了“城墻思維”，推動相關部門及鄉鎮以更高站位協同合作，形成服務企業的合力。至2024年3月，市領導累計出席政企親清會102人次，部門及鄉鎮主要負責人參加會議累計650余人次，共下發交辦單700余件。

2.關系層面：健全服務企業對話機制

在政企親清會召開前，由承辦單位聽取企業的訴求，形成服務企業“需求庫”。在會議中，企業家代表圍繞當期主題發表個人意見建議或提出相關問題，市領導、相關部門及鄉鎮主要負責人進行政策答疑或認領問題。通過面對面交流，實現企業家與黨委政府的雙向互動，調動了企業家的主動性，也讓黨委政府進一步了解掌握企業的經營狀況、行業的難點堵點問題，使得親商、重商、安商、扶商的氛圍更加濃厚。同時，在政企親清會上，通過開展政策解讀、行業論壇、專家講座等，提供增值化服務，如針對企業提出的限電問題，組織“能耗雙控、有序用電”交流專場。在問題交辦過程中，根據參會企業反映的實際需求和難點問題，按照辦理難易程度實行分類管理。對于一般問題由相關部門現場解答，對于需協調解決的問題，由相關部門、屬地鎮街等集中會商，動態建立問題清單、建議清單、責任清單“三張清單”，實現“件件有回應、事事有著落”。市委組織部同市委辦、市企業家協會等，對“三張清單”所列內容逐條逐項開展企業回訪，把回訪結果作為事項是否辦結的重要依據，做到“問題解決得好不好、干部作風實不實，由企業家說了算”。政企親清會通過問題征集、對話交流、增值服務、清單辦理、回訪問詢等機制，建立起開放、密切的政商聯系。

3.功能層面：提升服務企業制度效能

一是發揮黨的組織領導功能。市領導主持政企親清會，組織部門清單化推動承辦單位、參與單位辦理，并且辦理結果由分管市領導、責任單位主要領導或分管領導簽字。對市級相關部門服務態度、規范性和辦理實效進行全流程監管、全方位評價。對問題積壓、服務拖沓的責任單位和責任人約談提醒；對立說立行、實效明顯的給予通報表揚。對未辦結事項，由市委組織部跟蹤督辦。對于政企親清會上反映的問題、提出的建議，組織部門將其辦理情況納入中層崗位干部“三服務”綜合評價，從而推動干部執行力、服務力、擔當力的提升。二是發揮上下聯動作用。引導駐企服務員、片區服務團和駐企專家組等進園入企，開展專項服務，推動駐企服務每月有主題、全域大聯動，持續提升服務企業的質效。例如，舉辦數字化轉型企業專場后，駐企服務員和數字經濟專家組全線下沉，開展數字化賦能制造業高質量發展政策解讀40余場次，助推企業實施數字化、智能化車間改造。三是加強相關部門間互動。加強發改、經信、科技等部門協同服務，形成內聯外合、條塊互動的工作模式。例如，市委組織部、市委人才辦聯合承辦人才企業專場，幫助企業解決項目落地、平臺建設、政策扶持等具體問題。通過政企親清會，有效破解了因問題較復雜、涉及職能部門較多而導致問題解決不暢的難題，推動能解決的問題解決到位、確實不能解決的問題解釋到位、需持續推進解決的問題跟進到位，使政府對企業服務做到過程民主化、政策透明化、責任清單化、機制制度化。

四、工作專班推進親清政商關系領域化運作的邏輯理路

服務企業是一項系統性工程，治理過程涉及權力、空間、組織、人員、技術、價值等要素的匯聚與交互。在服務企業過程中，科層制政府以部門化運作為基礎，提高了科層組織自身的專業水平與管理效率，但也凸顯出相關部門外部監督不足和部門之間政策沖突、權力分割、溝通不暢等問題。這迫切需要在涉企部門的功能職責和服務領域之間進行橫向整合，以解決涉企服務碎片化問題。工作專班通過領域化運作，建立問題摸排、對話交流、協同解決、監督問責機制，強化服務企業的法治化、制度化，為黨委政府構建親清政商關系提供了重要平臺和驅動力量。基于“行動、關系、功能”的領域化運作三維分析框架，提出工作專班推進親清政商關系領域化運作的邏輯理路。

（一）行動賦能：由條塊分割到功能集成

黨政領導干部要帶頭參加工作專班、主持企業座談交流，協調解決問題，監督辦理效果。紀檢、組織部門發揮協調、監督作用，發改、經信等相關部門落實具體責任，開展需求征集、交流對話、問題交辦、監督反饋等工作。同時，通過運用“企呼我應”涉企服務平臺等數字技術，推進涉企問題分類、分層、分級交辦，破解企業問題收集碎片化、涉企信息不對稱、解決流程不閉環、科層組織數據壁壘等問題，推動工作專班信息溝通、服務政策由封閉孤立轉向開放協同，構建政府部門間“線上+線下”的溝通協調機制。工作專班機制通過領域化運作，采取整體性行動導向，構建政府部門間的協作機制，改變科層組織權力運行和信息溝通模式，推動涉企部門間橫向權力重構、服務流程再造，實現條塊分割到功能集成的轉變，以提高政府自身工作效率，降低企業的溝通成本、時間成本。

（二）關系變革：由網狀結構到線性聯系

工作專班的運作，推動了黨政領導干部、相關部門及鄉鎮同企業面對面對話交流，完善了黨委政府與企業的經常性對話溝通機制，實現服務企業的精準、線性聯系。這使得企業遇到問題時，能有平臺提出訴求，能通過一個平臺而解決多個問題，從而提高政府服務企業的便捷性、即時性。工作專班改變了“多領導、多部門、多企業”的“多對多”網狀結構，通過厘清政府與企業的責任與邊界，推動服務企業清單化運作，有助于提高企業市場活力。同時，工作專班有助于提高政府資源分配的均衡性，并規范企業行為，提升企業自律意識、合規意識。

（三）功能實現：從自利藩籬到制度賦能

部門化使政府服務企業缺少部門間橫向比較和企業的有效監督。同時，因本位主義、害怕擔責而被動履職，各部門難以突破封閉狹隘的自我利益局限。工作專班機制通過對企業訴求一事一議、一企一策、一業一策，以集體決策、領導拍板、快速響應機制，有利于制度化改變“多做多錯”“多一事不如少一事”等認知，提高相關部門及干部改革創新、攻堅克難的主動性。紀檢、組織部門建立健全服務企業的舉報投訴、結果反饋、激勵問責等機制，完善內部與外部兼具的監督體系，使相關部門權力、企業行為在陽光下運行。通過工作專班將企業反映的訴求、意見，轉化為市場準入、產權保護、營商環境等政府涉企政策，并促使政府部門在日常涉企工作中多傾聽企業聲音、關注企業訴求，真正解決難題。工作專班以法治化、制度化機制，減少政府部門“消極懶政”“行政拖延”“責任外泄”“權力尋租”的空間，切實維護企業合法權益，強化親清政商關系的制度保障，形成親清政商關系常態化機制。

綜上所述，工作專班通過領域化運作，從行動、關系、功能等維度，可避免科層組織在服務企業中的各自為政、推諉扯皮、效率低下、信息孤島等問題，從而成為黨委政府構建親清政商關系的重要平臺和驅動力量。在工作專班領域化運作中，既要發揮市場機制作用，又要發揮好政府的作用，把握好親清政商關系構建中的“度”。同時，要注重評價工作專班在推進親清政商關系中的效果，從親清政商關系的評價指標體系出發，全面系統地研究親清政商關系的政治效果、經濟效果、社會效果，健全完善工作專班的領導機制、運行機制、考核機制，從而形成親清政商關系常態化機制。

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責任編輯：蔣建忠