更好發(fā)揮專項(xiàng)債作用的建議

地方政府專項(xiàng)債券是實(shí)施逆周期調(diào)控的重要工具，是暢通財(cái)政政策傳導(dǎo)、撬動(dòng)社會(huì)資本的關(guān)鍵支點(diǎn)。通過(guò)定向支持重大基建、民生工程及產(chǎn)業(yè)升級(jí)項(xiàng)目，助力補(bǔ)短板、強(qiáng)基礎(chǔ)、惠民生等工作持續(xù)推進(jìn)。未來(lái)，專項(xiàng)債在穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、補(bǔ)短板、防風(fēng)險(xiǎn)等方面將繼續(xù)發(fā)揮積極作用。但專項(xiàng)債在實(shí)踐中也存在一些有待改進(jìn)之處，未來(lái)應(yīng)積極采取措施提升專項(xiàng)債使用效能，更好助力經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

地方政府專項(xiàng)債券發(fā)展現(xiàn)狀及特征

發(fā)行規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，再融資及新增專項(xiàng)債逐漸占據(jù)主導(dǎo)。2019年以來(lái)，新增專項(xiàng)債按照兩會(huì)確定額度發(fā)行，2020一2024年基本維持在3.5萬(wàn)億～4萬(wàn)億元之間。2019一2024年，專項(xiàng)債累計(jì)投資項(xiàng)目12.9萬(wàn)個(gè)，總投資額達(dá)158.2萬(wàn)億元。再融資專項(xiàng)債成為地方政府融資的重要工具。2023一2024年，再融資專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模合計(jì)達(dá)5.74萬(wàn)億元，超過(guò)以往年份發(fā)行總和。支持領(lǐng)域日益多元化，有力支持重大領(lǐng)域發(fā)展。2017年，專項(xiàng)債資金可用于土地儲(chǔ)備、收費(fèi)公路、棚改等領(lǐng)域。以此為開(kāi)端，新增專項(xiàng)債資金投向逐步從鐵路、收費(fèi)公路、機(jī)場(chǎng)及城市軌道交通等傳統(tǒng)交通基建項(xiàng)目擴(kuò)容至能源保障、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、社會(huì)事業(yè)、市政與產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等民生領(lǐng)域和新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)板塊，形成“傳統(tǒng)基建托底、新興領(lǐng)域賦能”的多元化投資格局。新增專項(xiàng)債用作項(xiàng)目資本金規(guī)模逐步擴(kuò)大。2019年以來(lái)，在專項(xiàng)債券資金允許作為符合條件重大項(xiàng)目的資本金后，其資金撬動(dòng)效應(yīng)開(kāi)始顯現(xiàn)，建立起“專項(xiàng)債 + 市場(chǎng)化融資”協(xié)同機(jī)制。2020一2024年專項(xiàng)債資本金規(guī)模分別為2631.1億元、3207.9億元、2777.0億元、3022.1億元和3047.8億元，占新增專項(xiàng)債比重分別為 7.3% ！9.0% 、 6.9% 、 8.3% 和 9.8% ，2024年占比達(dá)到約 10% 的階段性高位，較政策實(shí)施初年提升近3.5個(gè)百分點(diǎn)。但與最新劃定 30% 的政策上限相比，資金投入及杠桿效應(yīng)仍有待進(jìn)一步釋放。

專項(xiàng)債券發(fā)展中存在有待改進(jìn)之處

經(jīng)過(guò)近十年發(fā)展，專項(xiàng)債較好地發(fā)揮了對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐作用，特別是在推動(dòng)重大前沿項(xiàng)目發(fā)展、保障民生安排等方面作用突出。但也存在一些可供優(yōu)化的方面。限額分配可更好平衡區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。專項(xiàng)債限額分配機(jī)制仍有繼續(xù)優(yōu)化空間。一是風(fēng)險(xiǎn)防控導(dǎo)向與平衡區(qū)域發(fā)展的關(guān)系。部分地區(qū)基建需求旺盛卻受制于高債務(wù)率約束，獲取資金支持存在難度。二是靜態(tài)分配模式與動(dòng)態(tài)發(fā)展的調(diào)整。新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)催生的人口流人使得公共服務(wù)缺口擴(kuò)大，額度分配可更好適應(yīng)人口遷移、產(chǎn)業(yè)升級(jí)需要。三是項(xiàng)目?jī)?chǔ)備質(zhì)量存在差異。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)憑借專業(yè)團(tuán)隊(duì)和成熟項(xiàng)目庫(kù)更易通過(guò)審批，形成“資金一項(xiàng)目”良性循環(huán)，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)由于實(shí)力薄弱，會(huì)出現(xiàn)“有額度無(wú)項(xiàng)目”的局面。亟待完善風(fēng)險(xiǎn)防控與發(fā)展效能的動(dòng)態(tài)分配機(jī)制，通過(guò)引人經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力、項(xiàng)目成熟度等差異化指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)債務(wù)空間與實(shí)體需求的精準(zhǔn)適配。債務(wù)責(zé)任歸屬與信用評(píng)級(jí)有待強(qiáng)化。一是相關(guān)主體責(zé)權(quán)需進(jìn)一步明確。專項(xiàng)債從發(fā)行到使用全流程中，涉及多個(gè)層級(jí)政府財(cái)政部門，均需要進(jìn)行資金核算、審批等工作，協(xié)調(diào)事項(xiàng)較多，增加了管理成本。此外，若項(xiàng)目無(wú)法產(chǎn)生預(yù)期收益，難以確定是發(fā)行端或是使用端問(wèn)題。這需要進(jìn)一步完善全鏈條資金流轉(zhuǎn)中各主體的責(zé)權(quán)。二是專項(xiàng)債信用評(píng)級(jí)差異化程度有待提升。專項(xiàng)債評(píng)級(jí)機(jī)制主要參考區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)力、基金預(yù)算收人及項(xiàng)目屬性等要素，但隱性增信與集合發(fā)債模式可能會(huì)使得評(píng)級(jí)結(jié)果同質(zhì)化。例如，全國(guó)超九成專項(xiàng)債獲得AAA評(píng)級(jí)，財(cái)政實(shí)力差異、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)特征等未在定價(jià)環(huán)節(jié)充分體現(xiàn)。通過(guò)多區(qū)域項(xiàng)目組合發(fā)行模式統(tǒng)一票面利率，有助于實(shí)力相對(duì)較弱地區(qū)籌措資金，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，但也可能會(huì)使部分缺乏優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目地區(qū)過(guò)度負(fù)債。特別地，對(duì)于財(cái)政狀況優(yōu)良的市縣，可能需要接受與低資質(zhì)主體等同的融資成本，需額外承擔(dān)利差損失，這既加重償債負(fù)擔(dān)，也不利于發(fā)揮資金的精準(zhǔn)配置效能。項(xiàng)自儲(chǔ)備與建設(shè)實(shí)施匹配度有待提升。受專項(xiàng)債額度競(jìng)爭(zhēng)性分配機(jī)制影響，部分地區(qū)為獲取更多發(fā)債指標(biāo)，可能會(huì)在可行性論證不充分的情況下包裝項(xiàng)目，導(dǎo)致部分項(xiàng)目庫(kù)存在前期要件不足。在項(xiàng)目申報(bào)階段，對(duì)項(xiàng)目用地是否符合土地規(guī)劃、是否配套有足額建設(shè)用地指標(biāo)、能否順利完成征地拆遷等關(guān)鍵環(huán)節(jié)調(diào)查不夠充分。由于前期對(duì)土地規(guī)劃等問(wèn)題考慮不全面，可能導(dǎo)致在實(shí)施過(guò)程中因土地審批手續(xù)無(wú)法及時(shí)辦理影響項(xiàng)目整體進(jìn)度和質(zhì)量。特別地，在面對(duì)專項(xiàng)債額度提前下達(dá)和省政府加速新增債券發(fā)行要求時(shí)，部分地區(qū)倉(cāng)促推動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)，使項(xiàng)目融資時(shí)間與實(shí)際開(kāi)工時(shí)間空檔期較長(zhǎng)，使得項(xiàng)目開(kāi)工在進(jìn)度、質(zhì)量和績(jī)效等各方面難以達(dá)到預(yù)期要求。專項(xiàng)債拉動(dòng)投資效果仍有較大釋放空間。部分地區(qū)存在“資金等項(xiàng)目”問(wèn)題，難以形成與申報(bào)投資額度相一致的“實(shí)物工作量”，導(dǎo)致資金閑置。部分地區(qū)專項(xiàng)債申請(qǐng)、發(fā)行與資金到位等環(huán)節(jié)未能與項(xiàng)目手續(xù)完善、實(shí)施條件、建設(shè)進(jìn)度、投資進(jìn)度等相統(tǒng)一。例如一些省份年底發(fā)行新增專項(xiàng)債對(duì)應(yīng)項(xiàng)目實(shí)際投資在下年才發(fā)生，可能使得年底專項(xiàng)債券資金閑置性結(jié)余，無(wú)法充分發(fā)揮對(duì)經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)作用。專項(xiàng)債資金使用規(guī)范化程度有待提升。為獲得專項(xiàng)債額度，一些地區(qū)將不符合專項(xiàng)債投向要求的項(xiàng)目進(jìn)行包裝申報(bào)，可能使得專項(xiàng)債資金被挪用至低效項(xiàng)目。同時(shí)在申報(bào)時(shí)提高收益預(yù)期，但在實(shí)際運(yùn)營(yíng)過(guò)程中難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，弱化了對(duì)投資的帶動(dòng)作用。績(jī)效監(jiān)管與償債能力有待強(qiáng)化。土地出讓金收人是專項(xiàng)債償債的重要來(lái)源。受房地產(chǎn)市場(chǎng)下行影響，土地出讓金收入逐年下降，償債資金保障難度增大。其他自平衡專項(xiàng)債券主要依靠項(xiàng)目收益償還本息。從近年各地專項(xiàng)債項(xiàng)目后期運(yùn)營(yíng)看，部分地區(qū)已完工專項(xiàng)債券項(xiàng)目出現(xiàn)收益不及預(yù)期難以覆蓋本息的現(xiàn)象，還本付息面臨壓力。例如一些地區(qū)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)項(xiàng)目對(duì)市場(chǎng)需求和產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)前瞻性分析不足，建成后入駐企業(yè)數(shù)量較少，項(xiàng)目收益低，無(wú)法按時(shí)償還本息。這需要采取更多方式提高園區(qū)利用率，拓展使用功能。

對(duì)策建議

在財(cái)政政策進(jìn)一步發(fā)力帶動(dòng)下，2025年地方政府專項(xiàng)債券額度增至4.4萬(wàn)億元，創(chuàng)歷史新高。未來(lái)專項(xiàng)債在重大區(qū)域戰(zhàn)略推進(jìn)、新質(zhì)生產(chǎn)力培育及民生補(bǔ)短板等領(lǐng)域?qū)⒊掷m(xù)發(fā)揮重要作用。為進(jìn)一步規(guī)范專項(xiàng)債使用，更好助力經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局，提出如下對(duì)策建議。構(gòu)建“動(dòng)態(tài)適配 + 精準(zhǔn)調(diào)控”框架，優(yōu)化專項(xiàng)債額度分配。一是建立差異化分配指標(biāo)體系?？紤]在“因素法”中增設(shè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力系數(shù)與項(xiàng)目成熟度權(quán)重，對(duì)中西部重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域給予適度彈性加成。二是創(chuàng)新額度動(dòng)態(tài)調(diào)劑機(jī)制。創(chuàng)設(shè)跨周期專項(xiàng)債調(diào)劑池，并建立周期性評(píng)估機(jī)制，對(duì)新型城鎮(zhèn)化示范區(qū)、國(guó)家級(jí)新區(qū)等戰(zhàn)略區(qū)域?qū)嵤╊~度動(dòng)態(tài)追加。三是強(qiáng)化項(xiàng)目?jī)?chǔ)備能力建設(shè)。地方應(yīng)對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)模式、產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向有系統(tǒng)合理的判斷及統(tǒng)籌規(guī)劃，并適當(dāng)進(jìn)行超前項(xiàng)目布局。為確保項(xiàng)目有效落地，可設(shè)立專項(xiàng)債項(xiàng)目孵化基金，并鼓勵(lì)東部與中西部省份項(xiàng)目庫(kù)實(shí)現(xiàn)共建共享，支持中西部地區(qū)開(kāi)展項(xiàng)目可行性研究、收益平衡方案設(shè)計(jì)。四是完善市場(chǎng)化配套機(jī)制。在債務(wù)壓力較高地區(qū)推廣“專項(xiàng)債 + REITs”組合融資模式，允許將符合條件的項(xiàng)目未來(lái)收益提前證券化，提升流動(dòng)性水平。五是建立使用效能與下年度額度分配掛鉤機(jī)制，對(duì)資金沉淀期過(guò)長(zhǎng)地區(qū)的下年額度進(jìn)行核減，提升債務(wù)額度分配的合理性。完善債務(wù)管理體制，明確主體責(zé)任。上級(jí)政府充分發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，加強(qiáng)指導(dǎo)和監(jiān)督，確保專項(xiàng)債發(fā)行符合地方整體發(fā)展規(guī)劃和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控要求。用債和償債主體應(yīng)切實(shí)承擔(dān)項(xiàng)目實(shí)施和債務(wù)償還直接責(zé)任，制定詳細(xì)的項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃和償債方案，確保專項(xiàng)債資金使用規(guī)范、高效，按時(shí)足額償還債務(wù)本息。委托專業(yè)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)，對(duì)專項(xiàng)債項(xiàng)目進(jìn)行獨(dú)立、客觀評(píng)估和甄別，對(duì)各地發(fā)展前景良好，確有合理收益且收益率相對(duì)接近的項(xiàng)目，可采用組合發(fā)行模式，“以項(xiàng)目定利率”，在更好助力區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、避免部分地區(qū)為獲取資金匆忙上馬項(xiàng)目的同時(shí)，合理平衡各地債務(wù)償付壓力。加強(qiáng)項(xiàng)目全流程管理，確保資金使用與項(xiàng)自推進(jìn)速度保持一致。一是做好項(xiàng)目前期規(guī)劃和論證。組織專業(yè)力量對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行深入調(diào)研和可行性研究，分別考慮其經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局合理確定項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模、內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)項(xiàng)目技術(shù)可行性、經(jīng)濟(jì)合理性、財(cái)務(wù)可持續(xù)性等進(jìn)行全面評(píng)估，確保項(xiàng)目具有良好發(fā)展前景和預(yù)期收益。二是加強(qiáng)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備和申報(bào)管理。根據(jù)國(guó)家政策導(dǎo)向和本地實(shí)際需求，積極謀劃和儲(chǔ)備符合專項(xiàng)債投向要求的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目；對(duì)儲(chǔ)備項(xiàng)目分類管理，按照項(xiàng)目成熟度和前期工作進(jìn)展情況對(duì)儲(chǔ)備項(xiàng)目進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，及時(shí)更新和調(diào)整項(xiàng)目信息，確保項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)的時(shí)效性和實(shí)用性；加強(qiáng)對(duì)申報(bào)項(xiàng)目的審核和篩選，優(yōu)先支持前期工作充分、條件成熟、效益顯著的項(xiàng)目。三是嚴(yán)格項(xiàng)目審核和審批。按照國(guó)家政策和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告、項(xiàng)目實(shí)施方案、財(cái)務(wù)評(píng)估報(bào)告等進(jìn)行審核，重點(diǎn)審查項(xiàng)目的合規(guī)性、可行性、收益性和風(fēng)險(xiǎn)防控措施等。加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目審核過(guò)程的監(jiān)督和管理，建立審核責(zé)任制，明確職責(zé)和權(quán)限。嚴(yán)控審批關(guān)，從源頭上杜絕不符合要求的項(xiàng)目進(jìn)入專項(xiàng)債項(xiàng)目庫(kù)。對(duì)一些符合國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，但可能短期難以見(jiàn)效的項(xiàng)目，在論證充分條件下可考慮單獨(dú)向國(guó)家項(xiàng)目主管部門報(bào)備，發(fā)行“特殊新增專項(xiàng)債券”進(jìn)行融資，并在發(fā)行利率或資金償還來(lái)源等方面根據(jù)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)情況給予財(cái)政補(bǔ)貼等支持性政策。四是加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)督。加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)度、質(zhì)量、資金使用等方面的監(jiān)督和檢查，定期對(duì)項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估和分析；建立項(xiàng)目進(jìn)度報(bào)告制度，要求項(xiàng)目單位定期報(bào)送項(xiàng)目進(jìn)度信息，確保項(xiàng)目進(jìn)度可控;加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目資金使用的監(jiān)管，確保專項(xiàng)債資金?？顚Ｓ?，防止資金挪用和浪費(fèi)。完善專項(xiàng)債資金使用機(jī)制，不斷提升資金使用效率。一是加強(qiáng)資金使用監(jiān)管。對(duì)專項(xiàng)債資金的流向、使用進(jìn)度、使用范圍等進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，實(shí)現(xiàn)對(duì)資金使用全過(guò)程監(jiān)管；定期對(duì)專項(xiàng)債資金使用情況進(jìn)行審計(jì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正資金使用中的違規(guī)行為；杜絕挪用、截留、浪費(fèi)專項(xiàng)債資金等現(xiàn)象。二是確保項(xiàng)目績(jī)效合理合規(guī)。結(jié)合市場(chǎng)現(xiàn)狀、成本風(fēng)險(xiǎn)等因素對(duì)項(xiàng)目收益預(yù)測(cè)進(jìn)行審核，確保真實(shí)合理；拓展多元償債渠道，如針對(duì)項(xiàng)目屬性設(shè)立專項(xiàng)稅費(fèi)，或通過(guò)項(xiàng)目收益票據(jù)、資產(chǎn)證券化等方式盤活項(xiàng)目資產(chǎn)，補(bǔ)充償債資金；設(shè)立償債資金池，對(duì)于特殊原因影響導(dǎo)致項(xiàng)目收益難以達(dá)到預(yù)期的情況可從基金池中進(jìn)行墊付，維護(hù)政府信譽(yù)。三是提高資金使用透明度。及時(shí)公開(kāi)專項(xiàng)債資金投向、項(xiàng)目實(shí)施情況、資金使用效益等信息，接受社會(huì)監(jiān)督。加強(qiáng)對(duì)公開(kāi)信息的管理和監(jiān)督，確保真實(shí)性、準(zhǔn)確性和完整性。通過(guò)提高資金使用透明度，增強(qiáng)公眾對(duì)專項(xiàng)債的信任度，促進(jìn)專項(xiàng)債市場(chǎng)健康有序發(fā)展。

（梁斯為中國(guó)銀行研究院研究員，魏炫丞為對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)中國(guó)金融學(xué)院碩士研究生。責(zé)任編輯/周茗一）