政府投資信息化項目全過程咨詢控制要點及提升策略分析

政府投資信息化項目是指政府為了實現其職能，滿足社會公共需要，利用財政資金或政府性債務資金建設的信息化項目。這些項目對于推動政務服務創新、提升政府治理能力起著關鍵作用。隨著數字經濟、數字政府、智慧城市概念的推進和信息技術的快速發展，政府投資信息化項自的數量、規模都在不斷加大。相比傳統工程按圖施工的特性，信息化項目具有業務需求多變、技術更新快、協調環節眾多等特點。傳統的、割裂的咨詢服務模式在面對復雜多變的信息化項自時，逐漸暴露出諸多弊端。隨著全過程咨詢服務模式的不斷推廣，政府部門對全過程咨詢在項目建設中的應用認知也在逐漸加深，希望通過整合信息化項目建設全過程的各項專業服務，實現資源的優化配置，提升項目的整體質量和效益。

信息化項目全過程咨詢的內涵

信息化項目全過程咨詢是指由一家有綜合能力的咨詢機構或者多家專業機構組成的聯合體，在項目建設過程中，靈活采用多種服務組合的方式，為業主提供兩個及以上階段或者同一階段內多項經濟、技術和管理綜合性集成服務的咨詢服務模式。

信息化項目全過程咨詢并非傳統單項咨詢服務的簡單拼湊、疊加，而是在項目建設進程中，綜合考慮需求、質量、投資、進度等關鍵目標，借助范圍管理、合同管理、變更管理、信息管理、技術管理、風險管理以及溝通管理等手段達成多階段的集成化管理，進而為業主提供一站式的增值服務。

對于咨詢公司而言，信息化項目的前期咨詢、設計咨詢、信息系統工程監理、軟件造價等業務具備完備的技術和管理標準，并不會因為提供全過程咨詢而發生改變。但在全過程咨詢服務模式下，咨詢機構需要對各項專業服務進行統籌規劃、協調推進和深度整合。因此，項目建設各階段咨詢工作的組織形式、工作流程等必然會產生相應變化。

全過程咨詢模式的推行，旨在破解碎片化咨詢模式下建設項目績效低下的難題。通過整合咨詢服務，提升建設單位的技術管理和綜合集成能力，進而提升項目建設績效。然而，它并非適用于所有信息化項目，業主在選擇該模式時，需要全面考量政策導向、市場成熟度等外部因素，項目規模、技術復雜度等項目自身條件，以及業主自身管理能力等多方面因素。

“1+1+N^′′ 的信息化項目全過程咨詢服務模式

當前，全過程咨詢服務模式仍處于探索發展階段，根據國家及地方出臺的政策文件、業內專家的專業觀點以及典型案例，可將現階段全過程咨詢服務模式歸納為四種主要形式，包括以設計為引領的全過程咨詢、項目管理主導的全過程咨詢、多個專項業務組合的全過程咨詢，以及單項業務多階段咨詢。

政府投資的大型信息化項目與按圖施工、流程相對固定的傳統工程項目截然不同，其技術架構復雜、技術迭代更新速度快，且協調部門眾多，最顯著的特征是需求多變。具體表現為以下三個特點。

首先，在項目建設初始階段，項目團隊需要建立詳細的需求清單，明確、完整地理解項目目標。隨著項目逐步推進，需求逐漸變得明晰、細致且具體，使得在前期難以精準確定的項目規模、建設范圍不斷進行調整，項目周期呈現較大彈性。

其次，在項目建設過程中，受政策調整、技術更新換代、業務流程優化、多部門協同合作等因素的影響，需要對需求進行動態調整，以契合整體目標。

最后，項目建設的甲乙雙方以及部門之間由于溝通方式、專業背景、需求分析的視角、承擔職責及關注重點的不同，難免出現溝通障礙。需要隨著項目推進對需求再次進行相應調整和變更。

根據以上特點，項自管理主導型的全過程咨詢模式對信息化項目更為合適。在項目管理過程中，需求管理至關重要，需要將其深入融合到項目建設過程中的各個環節，以確保需求管理的連續性與有效性，保障項目的順利推進和實施。因此，可以采用4 1+1+N^′′ ，即“需求管理 1+ 項目管理 ¹⁺ 專項服務N”的全過程咨詢服務模式。具體內容包括以下三個方面。

首先，“需求管理1”是指采用國際上廣泛認可的國際功能點方法（NESMA），在信息化項目建設的全生命周期中，依據項目所處的不同階段特點，靈活運用不同精度層級（預估功能點法、估算功能點法、詳細功能點法）的手段進行需求梳理與費用測算工作。該方法使甲乙雙方站在同一視角，對項目需求進行全面、清晰的分析，并最終得出準確、詳細的需求清單，有效避免因需求理解偏差而導致的項目推進障礙。同時，還可基于需求清單對軟件開發費用進行科學、合理的測算。該方法適用于涵蓋軟件開發的各類信息化項目，助力項目在需求明確、成本可控的基礎上高效實施。

其次，“項目管理1”是指全過程項目管理在信息化項目咨詢中起著總控作用，即全面整合經濟、信息、技術、人才等要素，統籌調配前期決策、設計、實施各階段所能提供的各種資源和技術服務，實現無縫對接，使整個信息化項目在科學統籌下穩步推進，達到預期目標。

最后，“專項服務N”是指信息化項目建設各階段所能提供的各項技術服務，如項目建議書編制、項目可行性研究報告編制、項目初步設計及概算報告編制、施工圖設計、信息系統工程監理、竣工決算報告編制等。

政府投資信息化項目全過程咨詢控制要點

一般而言，政府投資信息化項目全過程可劃分為投資決策階段、設計階段和實施階段（包括招投標、施工、竣工驗收）。

首先，投資決策階段是信息化項目立項審批的重要節點，也是貫穿全過程咨詢的核心階段。該階段的咨詢服務內容應聚焦項目建議書、項目可行性研究報告的編制以及立項管理工作，為政府部門的決策提供科學依據，避免盲目投資。該階段應重點關注項目需求、建設必要性、技術可行性和投資合理性。具體包括以下四項內容。一是精準把握項目需求。要與建設單位進行充分溝通，深入調研業務需求，明確項目建設邊界，確保項目建設功能與實際業務需求相一致。二是深度論證建設必要性。從政府職能角度出發，結合國家、行業等相關政策和項目建設單位自身實際情況進行分析論證，論證要做到有理有據。三是制訂經濟可行的技術方案。技術方案是信息化項目建設的核心，不僅關系到項目的功能實現和設備選型，也是政府投資信息化項目審批前置評審的重要內容。因此，需要在全面分析項目需求的基礎上，提出可實現的的建設方案。四是合理進行投資估算。投資估算是項目主管部門的審批依據之一，也是設計階段編制設計預算、確定限額設計的主要依據，要確保建設方案中的每一項內容都要在工程費中得以體現，并提供計細的以備相切能俏單。

其次，政府投資信息化項目可行性研究報告經批復后，要進行初步設計方案及概算的編制工作。該階段的咨詢服務內容應聚焦初步設計及概算報告的編制以及設計管理。需要注意的是，全過程咨詢服務中，設計管理服務不應局限于設計階段，還需要延伸到項目施工環節乃至竣工驗收階段。通過科學有效的管理手段實現各專業設計之間、設計與實施階段的協同，確保項目順利推進。該階段應重點關注協同設計、限額設計和變更分析。具體包括以下三項內容。一是協同設計。通過深入調研，對投資決策階段的需求進行細化，實現各專業設計的無縫對接，避免因溝通不暢而導致設計沖突，還要從項自全生命周期的視角進行考量，將項目后期實施、運維階段的潛在需求納入設計，以提升項目的整體性能，減少后期變更的頻次。二是限額設計。初步設計概算應嚴格遵循限額設計的原則，確保總投資金額不超過批復可行性研究報告的額度。在概算的編制過程中，要做到不漏項、不虛冒。每項費用都要有工程量、計價依據的支撐，有歷史合同的參考合同價，無合同的要進行市場詢價，設備需明確名稱、核心參數、參考型號、計量單位、單價、數量。軟件開發內容要形成詳細的功能清單。初步設計及概算報告既要滿足主要設備及軟件招標，又要為施工準備提供切實可行的指導。三是變更分析。設計內容與批復的可行性研究報告要進行全面的差異分析，精確闡述變更的必要性和合理性，明確建設方案對變更內容的支撐情況，核對投資概算與變更的契合度，確保變更處于可控范圍。

最后，信息化項目實施涵蓋招投標、項目施工和驗收等階段。該階段的咨詢服務內容應聚焦信息系統工程監理和項目管理。全過程咨詢服務模式下可將這兩大服務內容進行深度融合，提供“監管一體化”服務。該階段應重點關注項目的質量、進度、投資和變更控制，做好合同、文檔的管理，并對實施過程中可能出現的風險進行預判和管理，防患于未然。具體包括如下四個方面內容。一是質量管控。依據項目特點和條件，提前制訂項目管理計劃，明確項目質量目標和標準，界定質量管理流程和方法，并定期進行質量檢查和測試，便于及時發現問題并予以糾正，確保項目交付符合預期質量要求。二是進度把控。項目實施前對目標、交付物、關鍵里程碑等進行明確界定，并制訂項目進度計劃。項目實施期間，定期跟蹤項目進度，對比實際進度與計劃進度的偏離度，如有偏差，應及時采取對策進行調整。三是變更控制。在項目建設過程中，要最大程度減少不必要的變更訴求。針對變更剛需，要嚴格按照變更流程進行管理，并積極協調設計單位、實施單位和供應商等各方協同工作，確保施工順利進行。四是風險預判。信息化項目錯綜復雜，全過程咨詢單位要憑借其豐富的經驗和跨領域知識，提前識別技術、安全、組織協調等風險，制定針對性預案及動態調整策略。

政府投資信息化項目全過程咨詢提升策略分析

信息化項目與工程項目需求直觀、易于界定的特性不同，受國家政策調整、技術迭代更新等諸多因素的影響，呈現出復雜多變的特點，需要全面深入調研、充分溝通，梳理出準確、清晰的項目需求，從而確定項目的功能、性能和規模等關鍵要素，避免因需求模糊或變更而導致項目重復建設，造成資源浪費和進度延誤。因此，全過程咨詢單位需要高度重視前期決策咨詢，深入分析項目需求，在此基礎上對項自建設的必要性、技術可行性和經濟合理性進行全面論證，為項目立項提供有力依據，也為后續的設計、施工提供支撐。

信息是項目建設中的重要組成部分，伴隨著項目進展而產生，最終具象化為咨詢報告、批復文件、合同及文檔等多種形式，成為記錄項目軌跡、反映項目內容的關鍵載體。政府投資信息化項目建設過程中牽涉眾多部門和參建單位，相互之間傳遞信息數量巨大且繁雜。傳統的咨詢模式因受服務專業、服務階段的碎片化及信息采集渠道單一等因素影響，造成了信息的割裂、不暢，直接導致后續咨詢服務出現偏差，影響項目推進。因此，全過程咨詢單位需要強化全過程信息思維，通過信息整合和信息延續來消除“信息孤島”，確保信息在項目建設全生命周期內連貫流通，實現各業務板塊的協同聯動，進而最大化全過程咨詢服務價值，推進項目順利開展。

在數字化時代，咨詢服務與信息技術的深度融合已然成為推動行業競爭力提升、效率提高的核心驅動力，是順應行業發展趨勢、提升服務質量、優化項自管理的必由之路。從行業發展來看，數字化轉型已成為各行業發展的必然趨勢，咨詢行業也不例外，面臨著數字化變革帶來的機遇與挑戰。信息技術的融入，能夠顯著提高工作效率，降低項目成本，優化項目方案，為全過程咨詢行業開辟全新的發展局面。因此，咨詢單位應積極探索創新，將新興技術與咨詢服務流程緊密結合，實現項目全周期的數字化管理。同時，借助二者融合帶來的信息共享與數據分析能力，為客戶提供更優質、高效的咨詢服務。

信息化項自建設過程中，由于項目類型、規模、背景及所處行業等因素的差異，不同項目往往有不同的目標定位、預算安排和時間要求，不能用單一固定的模式去服務。柔性服務作為一種高效且靈活的服務模式，能夠使咨詢機構根據項目的實際進展和突發情況，靈活調整咨詢策略和服務重點，針對項目變化，迅速做出調整。定制化服務則針對項目的特定需求，深度挖掘客戶痛點，從項目前期的規劃設計到中期的實施管理，以及后期的運維保障，提供貼合實際的解決方案，可有效避免通用方案的“水土不服”問題，提升項目的針對性和實用性，實現預期的信息化建設目標。

全過程咨詢是工程咨詢的一種新模式和趨勢，徹底打破了傳統咨詢模式下各環節相互孤立的局限，以系統性、綜合性的管理理念為信息化項目管理提供了全新的視角和方法。目前，國內多省、市積極嘗試，紛紛選取代表性的項自作為試點，探索全過程咨詢的本土化實施路徑，取得明顯成效，為行業發展積累了寶貴經驗。然而，在全過程咨詢推進過程中仍存在諸多挑戰，如市場呈現碎片化、服務標準不統一、信息技術應用不夠充分、業主認知欠缺等問題。市場的逐步成熟、標準的不斷完善、信息技術的深度融合以及各參與方的緊密協作，這些積極態勢將會為全過程咨詢注入強大的動力。在未來的政府投資信息化項目中，全過程咨詢必將發揮更為關鍵的作用，推動工程咨詢行業邁向新的發展階段。

（作者單位：北京北咨信息工程咨詢有限公司）