城投公司運營模式市場化轉型路徑研究

摘" 要：城投公司是一種特殊的市場經營主體，其在城市基礎設施投資建設及相關領域中發揮了至關重要的作用。在新時期背景下，城投公司只有創新運營模式，積極向市場化轉型，才能更好地適應激烈的市場競爭，滿足城市建設發展的需要。本文在闡述城投公司運營模式市場化轉型必要性的基礎上，從目標原則、整體規劃兩個層面，深入分析城投公司運營模式市場化轉型的具體思路，提出城投公司需要前瞻性地編制企業轉型規劃，做好企業業務轉型設計，同時還要建立現代化公司治理體系，準確開展公司融資工作，并且在調整企業股權結構，加強企業資源配置利用的同時，做好市場化轉型效果評估，以期能有效推動城投公司市場化轉型，推動城投公司健康持續高質量發展。

關鍵詞：運營模式；城投公司；市場化

【DOI】10.12231/j.issn.1000-8772.2025.12.007

2015年財政部發布《關于對地方政府債務實行限額管理的實施意見》（以下簡稱《意見》），明確指出要取消城投公司等融資平臺所具備的政府融資職能，大力促進這些融資平臺的市場化改制。這為城投公司的運營發展指明了道路，實現自身運營模式的市場化轉型已經成為城投公司發展中迫在眉睫的關鍵任務。當前部分城投公司在市場化轉型中存在一些問題，集中表現在市場化轉型目標原則不夠清晰，轉型過程缺乏整體規劃，轉型路徑不合理等方面。對此，本文深入研究城投公司運營模式市場化轉型的具體路徑和方法，以供參考。

1 城投公司運營模式市場化轉型的必要性

1.1 國家政策調整的需要

自《意見》實施以來，城投公司的生存環境發生了巨大的變化，倒逼著城投公司加快開展運營模式向市場化轉型升級的工作。在整個城投公司必須發展規范過程中，新政策的出臺和實施要求城投公司重視以下要點控制：一是要加強新建設城投公司的貸款管理，確保城投公司運行管理的規范化、科學化，只有準確推進自身運營模式市場化轉型，規范落實集中審批制度，控制貸款期限和還款日期、方式，才能滿足新時期的管理需要；二是新政策要求加強城投公司貸款后清理整改工作，重點關注城投公司存量貸款合同整改，開展此項工作同樣需要城投公司調整自身的運營模式，完成市場化轉型工作；三是《意見》強調，要在城投公司發展中監測城投公司平臺類債務轉化為一般公司類貸款的風險，規范城投公司的平臺類公司債務退出管理。為進一步明確債務轉換風險，嚴格退出條件審查，需要準確推進城投公司運營模式的市場化轉變，以此來實現新增債務風險的準確測評，為城投公司的穩步發展奠定良好基礎[1]。

1.2 行業發展的需要

在國家嚴格防控地方政府債務風險的背景下，城投公司等融資平臺類的債務不再享受政府財政兜底，整個城投行業因此受到了較大的影響。因此，城投公司開始了大規模的清理規范和轉型工作。市場化是城投公司轉型發展的重要方向，按照市場化發展的相關要求，在公司運營中重視投資項目的經濟和社會效益，嚴格控制本公司的債務規模，選擇最佳的投資和融資方案，是促進企業健康可持續發展的物質基礎。從這一層面來看，實現市場化轉型已成為城投公司發展的必然趨勢。

1.3 城投公司自身發展的需要

在傳統的管理模式下，城投公司的經營管理活動具有粗放型的特征，不僅影響了公司本身的經濟效益增長，而且使公司整體的債務規模持續擴大。在《意見》出臺后，為確保自身的健康可持續發展，城投公司需要轉變經營管理方式，融入精細化管理理念，唯有如此，才能更好地防控企業盲目投資融資帶來的債務危機。推進城投公司運營管理模式的市場化轉型，只有在轉變管理理念的前提下，才能構建起可持續的投資融資模式，增加運營現金流，從而增強金融機構、投資者對公司的信賴程度，營造良好發展環境，實現企業投資效益的最大化[2]。

2 城投公司運營模式市場化轉型的目標和原則

城投公司運營模式的市場化轉型是一項長期性、系統性、關鍵性工作，其直接關系著城投公司的發展利益。在轉型過程中，首先需要科學地設計轉型的目標和原則。

2.1 轉型的目標

城投公司運營模式的轉型不僅關系著自身的發展前景，還對城市基礎設施建設等領域具有較大的影響。因此，在轉型過程中，城投公司需要重視轉型目標的準確設計。目前，城投公司運營模式的市場化轉型需要重視以下三個層面的目標實現。

一是在國家政策引導下，城投公司需要通過市場化轉型來準確地分析市場經濟發展的大環境，需要扭轉傳統的發展模式和管理理念，明確自身的市場和價值定位，逐步朝著創造經濟效益、社會效益和生態價值等多元化的目標發展；二是在宏觀經濟大背景下，城投公司轉型應將培養和提高自身健康可持續高質量發展能力作為核心目標。城投公司應立足本地經濟社會發展現狀和趨勢，通過持續優化內部資源、積極吸收外部優質資源調整業務結構，盤活存量、做優增量，以此來提高公司的投資效益和融資能力，實現現金流穩定可持續，提高自身造血能力。三是城投公司需要將自身的運營模式和運營理念轉型作為重要目標。持續優化公司治理結構、決策機制、管理體系，建立完善經營業績考核制度體系，加強員工薪酬激勵和約束，統籌投資融資相關的項目和資金管理，以爭取實現人力、物力和財力的有機統一和高效運轉，促使公司的市場化轉型與發展步入科學的管理軌道，增強企業核心競爭力，增加企業整體效益[3]。

2.2 轉型的原則

城投公司運營模式的市場化轉型具有專業性，在轉型過程中還必須滿足以下三項原則和要求。

一是在公司運營模式轉型之初，管理者需要明確公司性質，梳理企業和政府之間的關系，在此過程中，既要與政府部門保持良好公共關系，爭取享受政府優惠政策帶來的紅利，還要竭力避免轉型后存在政企管理不規范等問題，為城投公司的轉型發展創造良好環境；二是在傳統的管理模式下，城投公司的人員結構復雜，除公務員、事業編制人員外，還包含編外人員，進一步加劇公司人力資源管理難度，易出現人員管理混亂、人員流失等問題。對此在轉型發展中，城投公司需要確保公司人員隊伍穩定，通過搭建人力資源管理體系，嚴格控制職工招聘、培訓、任用、考核、激勵、薪酬方法等，為城投公司發展提供人員保障；三是城投公司的市場化轉型還面臨一定的風險，對此，在轉型過程中，還需要遵守“合理控制轉型風險”的原則，對公司財務、業務活動進行統一規劃，科學設計公司轉型目標，規范運營模式市場化轉型操作，使企業各類風險得到有效控制，實現國資、民資的共贏[4]。

3 城投公司運營模式市場化轉型的實現路徑

3.1 前瞻性地編制整體轉型規劃

在運營模式市場化轉型初期，城投公司必須前瞻性地編制公司整體的市場化轉型規劃。

一是在規劃編制的起步階段，城投公司需要明確自身的市場定位。城投公司在過去一直扮演著地方政府融資工具的角色，而在市場化轉型后，應將企業自身定義為一般經營類市場主體，這是城投公司轉型發展的認識基礎；二是城投公司需要重視規劃目標的設置。要系統全面地考慮企業運營特點，結合市場發展趨勢，科學地制定本企業的規劃目標。目標應具有前瞻性、有效性、科學性的特征，同時還需要確保公司整體目標與財務、業務及其他管理活動的分目標保持一致，能為城投公司后期的運營發展提供正確的導向；三是轉型規劃需要分階段地制定轉型具體方案。在城投公司轉型發展前2年是探索形成期，需要按照市場化、規范化原則，重塑企業組織結構，合理分配資源要素。轉型發展的3—5年是企業快速成長期，在這一時期，城投公司需要發展自身優勢業務，擴大企業的規模，加快企業發展速度。接下來的5—10年是成熟穩定期，需要在業務創新的基礎上，打造自身的品牌優勢，通過重組、合并、整合的方式，拓展企業的經營范圍，推動企業的多元化發展。

3.2 科學開展業務轉型設計

具體業務的轉型設計方案是城投公司運營模式轉型的核心內容，是指導城投公司日常業務運營和發展的依據。

一是城投公司需要重視整體業務體系的搭建，包括擬開展的業務板塊、業務類型、業務模式，盡量選擇具有較強政策性的業務模式，選擇市場競爭相對不充分的行業，保證企業在滿足自身發展需要的同時，有利于獲取更多的政府投資和政策傾向，實現企業經濟效益、社會效益和生態效益有機統一；二是城投公司要考慮自身資產規模、資金實力和融資能力，要著眼于發展前景明朗、現金流充沛、市場競爭格局相對較弱的經營性業務，確保自身的造血能力強，經濟效益良好；三是城投公司還需要重點關注現有的業務轉型。城投公司涉及的業務類型眾多，除土地開發、房地產開發項目外，文化旅游、廣告傳媒、金融等都是城投公司涉及的重要業務。要充分結合市場發展規律，科學調整業務結構比例，規范開展投資工作，確保企業業務管理合理化、標準化[5]。

3.3 合理優化公司治理體系

優化城投公司治理體系，加強治理能力，能從內部推動城投公司運營模式市場化轉型工作順利開展。

一是應完善企業公司制下的治理結構，建立健全企業黨組織、董事會、監事會、管理層，確保組織架構符合企業轉型發展的需要，權衡各相關方利益，保持公司平衡發展；二是城投公司需要建立統一的業務管理模式，對企業投資融資、運營管理、監督管理、風險防控等各項工作進行有效實施，及時發現各項活動中的問題，合理評價業務開展質量；三是城投公司需要創新財務管理模式，做好財務預算、核算、會計管理、績效考核等，通過這些控制活動降低企業運行成本，增加企業的經營效益；四是城投公司的轉型發展離不開人才的支撐，只有建立健全完善的人力資源管理制度，建設打造專業化的人才隊伍，才能為企業轉型發展保駕護航。

3.4 創新優化企業融資管理

城投公司的經營發展需要大量資金的支持，在運營模式市場化轉型中，公司應該非常注重融資工作，通過擴展融資渠道、降低融資成本，為企業轉型提供足夠的資金。

一是城投公司需要創新融資管理模式，結合項目的特征，規范使用BOT、TOT、ABS、融資租賃等模式拓寬企業融資的渠道，確保資金充足；二是在具體的融資過程中，需要制定科學合理的融資方案，實現長期資金與短期借貸相互補充，并實施企業存量資金預判和債務置換，避免出現資金短缺的問題；三是城投公司需要對自身的償債機制進行調整優化，除了合理安排資金確保能按時還本付息，還可通過債轉股等方式的有效應用，更加靈活地提高企業的償債能力。

3.5 規范調整公司股權結構

在市場化轉型背景下，城投公司需要按照政企分離的要求，確保自身投資經營的獨立性，并且在此過程中，城投公司還需要積極推進自身的股權改革，以此來不斷適應新時期改革發展的需要。

一是在城投公司股權治理過程中，公司本身應樹立市場化經營管理的理念，科學規范地設置企業法人，由法人負責企業的治理工作。在開展市場化股權改革和管理的過程中，還需要通過投資入股的方式，引導其他市場主體參與到本公司的經營中，以此來優化自身的股權結構。譬如，城投公司在經營過程中可引入戰略投資者，同時引導上市公司、金融機構等機構以股權投資等方式直接參與本公司的經營管理，這樣能增強企業股權管理的專業性，同時能優化企業資源配置，增強企業整體競爭能力；二是在日常經營中，城投公司可在考慮自身經營實際的基礎上，通過定向增發等方式吸引市場投資者，并且當企業的資產規模、經營業績、發展前景達到一定程度后，可引導企業通過公開發行股票等方式上市融資，進一步增強企業市場化轉型的效果，提升企業市場化治理與發展的整體水平；三是在股權結構調整中，城投公司可借鑒市場其他企業的股權管理方法，通過員工持股的方式來引導企業員工參與公司治理，這樣能真正實現企業與員工利益、發展的有效捆綁，使員工切實享到受企業發展的紅利，有效激勵員工，進而為企業的長期發展夯實人才基礎，提高公司經營發展的穩定性，有效預防市場波動風險，長期推動公司的市場化轉型。

3.6 科學配置城市資產資源

城投公司依托過去的經營模式，開展的投資融資業務與城市基礎建設項目高度相關，準確開展這些投資項目的管理，不僅能推動城市產業發展，而且能提高城市居民的生活品質。在市場化背景下，城投公司參與的城市建設項目持續增加，所需的資源也在不斷增多，對此為更好地適應市場化轉型需要，城投公司需要高效合理地使用城市有限的各類資源。

一是在初期階段，城投公司需要做好城市各類資源的評估工作，在考慮城市土地、能源、水資源的基礎上，應對城市交通、人員、技術等要素進行準確分析，為自身的項目投資和市場化發展提供數據支撐；二是開展具體項目投資時，城投公司需要對城市基礎設施建設與城市發展的需求進行分析評價，在此過程中，應結合城市基礎設施建設、環境保護和社會福利等層面的要求，分析項目建設與所需資源的關系，并以此來判斷本企業的資源供需狀況和能力，為具體項目的投資和后續建設提供基礎數據；三是在城市項目投資建設中，為有效提升城市基礎資源利用水平，城投公司還需要準確規劃自身參與市場投資的方向和項目類型，進一步明確自身優先發展的領域，并對該領域項目投資的實施方案進行設計，在提升資源利用效率的基礎上，對企業的成本效益進行深入分析，并評估判斷企業在這種投資模式下的市場競爭力，以此來提升企業市場化發展的水平與能力，促進企業的穩步發展。

3.7 準確開展轉型效果績效評價

在轉型過程中，城投公司還需要做好運營模式市場化轉型效果的準確評估。

一是企業需要建立系統完善的績效評估體系，從業務開展水平、財務效益、管理質量、社會綜合效益等多個層面開展績效評價，綜合判斷城投公司運營模式市場化轉型的結果；二是城投公司需要重視轉型后績效考評方式的應用，規范使用關鍵事件分析、關鍵指標分析和360度分析等方式，確保轉型后績效評價的準確性；三是城投公司還需要重視轉型后績效評價結果的準確應用，調整企業的管理模式和業務開展方式，竭力消除企業轉型發展中的問題。

4 結束語

科學開展城投公司運營模式市場化轉型規劃工作，能確保公司轉型工作的準確開展，做好新舊運營模式之間的準確過渡。新時期，城投公司只有深刻認識到企業市場化轉型的重要意義，結合經營實際，準確設計運營模式市場化轉型方案和實施路徑，并強化市場化轉型過程的保障措施落實，才能有效推動企業運營模式市場化轉型工作開展，增加企業效益，推動城投公司的持續、穩步發展。

參考文獻

[1]張啟聰.城投企業融資模式及風險分析[J].中國戰略新興產業，2023（30）：21-23

[2]王勝利.城投公司資本運營模式探索[J].首席財務官，2021（11）：93-94.

[3]謝正.城投集團全面預算管理的困境及對策建議[J].時代商家，2022（17）：19-21.

[4]楊梅.城投公司融資模式的創新[J].大眾商務，2021（18）：115-117.

[5]鄭華蘋.以市場化轉型為導向的區縣級城投企業改革的思考[J].財經界，2021（09）：59-60.

作者簡介：王鵬飛（1989-），男，漢族，山東濰坊人，碩士研究生，中級經濟師，研究方向：投融資。