論數據合理使用的理論邏輯及制度完善

中圖分類號：D913；D913.4 文獻標識碼：A文章編號：1673-8268（2025）03-0077-11

數字經濟時代，數據作為新質生產力的優質生產要素，在推動產業進步、促進社會發展方面發揮著重要作用。作為數字經濟的內核，數據流通是充分釋放數據價值、賦能數字經濟發展的關鍵。當前我國數據權屬尚未厘清，現實中數據處理者基于實際占有對數據實施排他控制，司法實踐也普遍認可其享有一定的數據權益。然而現有規則體系下，數據處理者的主動共享意愿不強、動力不足，習慣性地將數據管控起來，加之數據授權使用成本過高，致使數據流通尚未被充分激活。數字經濟時代，數據的價值在于流動利用，而不在于排他占有[1]。面對當前的流通困境，一個可行的路徑是建立數據合理使用制度，對數據處理者的權益進行一定的限制，允許他人對數據進行合理使用。合理使用來源于著作權法對著作權權能的限制規定[2;實踐表明，合理使用制度通過均衡保護的路徑，有效促進了科學文化事業的發展，推動了整個社會的創作繁榮。數據與著作權作品同屬具有公共產品屬性的無形資源，同樣事關人類社會的進步。面對日益強烈的數據流通需求，可借鑒著作權合理使用制度，建立起與發展數字經濟相適應的數據合理使用制度——允許他人在特定條件下自由使用數據，而不必征得數據處理者的同意，也不必向其支付報酬，以此打破數據壟斷格局，促進數據高效流通利用。

我國學界尚未就數據合理使用制度展開充分討論，相關研究正處于起步階段，且多集中于文本與數據挖掘的合理使用規則構建等領域，專門圍繞數據合理使用制度的研究寥寥無幾，未能就制度構建中精準把握其制度精神提供參考。基于此，本文試圖針對數據處理者控制的數據，厘清其數據合理使用制度的理論邏輯，據其制度精神發掘并考察已體現數據合理使用理念的具體立法及司法實踐，在明確現存問題的基礎上，總結提煉相關建議，以供立法和實務參考。

一、數據合理使用制度的理論邏輯

數據合理使用允許他人在特定條件下自由使用數據，明確這種自由使用行為本身的合法性和法權性質是制度構建的理論前提，在此基礎上厘清數據合理使用制度的正當性基礎是制度構建的邏輯起點。

（一）數據合理使用的性質分析

1.數據合理使用的法律屬性

數據合理使用的法律后果是使用者未經許可使用了他人的數據而無需承擔法律責任，這種行為本身的性質有待探討，也即合理使用是屬于合法行為、還是屬于侵權行為但構成違法阻卻。日本學者勝本正晃認為，權利的公平使用本應屬于不法行為，但由于其違法性失效，因而成為非違法行為，合理使用即為阻卻違法性的事由[3]109。依據侵權行為法理論，行為的侵害性在于使某人受到法律保護的權益遭到某種不利益的影響，因此數據合理使用行為本身的合法性界定取決于數據處理者權益的范圍。現行法律為了保障數據處理者的生產創造動力，對其數據權益加以保護;但考慮到社會效益和利益平衡，對這種權益的授予不應過于絕對，而應受到制約，故數據處理者享有的是一種有限制的專有性權利。這種限制意味著其應對社會承擔一定的義務，以促使數據被社會更廣泛地利用。從這個意義上看，數據合理使用其實是法律適當限制數據處理者權益范圍的結果。因此，合理使用的范圍便是使用人自己的利益范圍，合理使用行為本身無所謂侵害他人利益可言，而是使用人依法實現個人利益的合法行為。

2.合理使用數據的權利界定

合理使用屬于使用人對他人數據所享有的不經同意、不必付酬而加以使用的某種利益，明確這種使用利益的性質是劃定數據處理者和使用人之間自由的界限、從而實現社會關系有序化的關鍵。按照耶林的觀點，并不是所有旨在保護利益的法律都能賦予利益人以主觀意義的權利，即法律請求權[4]。綜合傳統法學對權利本質的認識，作為法律制度基本元素的權利至少應具備三種成分：法律所允許的行為自由、法律所保護的利益、法律所認可的意志[3]11-115。數據合理使用賦予使用人在法律設定的特定范圍內適當地無償使用他人數據的相對意思自由，使用人通過行使這種自由使得自己使用數據的需求和利益得以滿足，由此具備實現利益的可能性，同時使用數據的個人意志得到了社會關于促進數據流通和增進社會效益這一整體意志的許可和承認，由此具備了構成權利的基本要素，在數據處理者和社會公眾之間產生了權利義務關系。在這一法律關系中，使用者享有在合理范圍內自由使用數據的權利，數據處理者負有不妨礙使用人權利實現的義務，否則使用人可以尋求訴訟法上的救濟以恢復使用權益的自由。因此，數據合理使用的本質是一種對他人數據以合理方式加以使用的權利，它既是對數據處理者權益設定的負擔，起著限制數據處理者權益的作用;同時也是對他人數據所享有的利益，具有利用他人財產性權利的功能。

（二）數據合理使用制度的正當性分析

認識各種利益是法的創制活動的起點，對各種利益作出取舍協調是法的創制的關鍵[5]。菲利普·赫克提出，法律的產生源于利益，法律關系實質上就是對利益的安排和平衡[6]。基于數據處理者對數據的實際占有，其利益與公共利益之間存在沖突，這種矛盾表現隨著數字經濟的發展日益激烈，在客觀上需要以有效的方式加以協調，對數據分配和利益分享做出合理的安排。因此，數據合理使用制度具有正當性。

1.有助于調節利益平衡，促進公平正義

依據洛克財產權勞動理論，數據處理者因生產勞動而有權對數據獲得一定的財產性權益[7]。然而，歐盟的實踐已經表明，如果數據立法對數據處理者權益給予過強的保護，就會產生集權效應，出現“反公共地悲劇”，嚴重影響數據流通和公共利益[8]。相反地，如果數據立法一味地保護公共利益，又會使數據處于“公地”，導致大量\"搭便車\"行為出現，從而減損數據生產動力，最終阻礙科技進步和社會發展。面對“沒有合法的壟斷就不會有太多的信息被生產，有了合法的壟斷又不會使太多的信息被使用”9的困境，數據立法應在更高的價值目標上進行制度設計，在私人利益和公共利益之間進行理性的平衡[10]。“發達的法律制度經常會試圖阻滯壓制性權力結構的出現，其依賴的重要手段便是通過廣泛分配權利達到權力的分散和平衡。”[11]數據合理使用制度之所以產生，就是為了通過協調數據處理者和他人之間的利益關系，化解權利對峙與矛盾沖突。這種利益分配、法律選擇與整合，因能夠促進社會資源的公正分配和公平正義而具備充分的正當性。

2.有助于釋放數據價值，增進社會效益

首先，數據合理使用制度符合數據價值的實現邏輯，可以實現資源配置的最優效益。數據作為典型的公共產品，具有天然的共享性和極低的邊際成本，某一人的使用并不妨礙他人的同時使用，甚至越多的人以不同的方式使用數據，越能發揮數據的價值[12]38-39。此外，鑒于數據的時效性，數據處理者并不總是發揮數據價值的最優者，將數據置于其排他占有狀態下，將導致社會資源的浪費和重復勞動[12]41。因此，在相同數據上進行多主體、多層次、多元化的開發，是數據價值實現的基本邏輯[13]。數據合理使用制度能夠滿足這一價值邏輯，實現對數據的深度挖掘與利用，充分釋放數據價值[14]。

其次，數據合理使用制度本身符合經濟學效益標準。微觀經濟學帕累托最優理論認為，效益的提高必須對各方都有利，以損害一方利益為代價改善另一方利益的資源配置是非效益的[15]。在數據生產使用過程中，某一數據處理者因吸收利用他人數據而取得“收益”，其生成的數據又將為他人提供原料而“支出”，各個主體在合理使用中都有“支出\"同時又有“收益”[3]64。因此，數據合理使用制度并不是損害數據處理者利益來增進使用人利益，而是使各方均獲得收益，故符合經濟學效益理論。

最后，數據合理使用制度能夠有效降低交易成本、避免市場失敗。根據經濟學交易成本理論，使用數據前逐一征求許可將大大增加交易成本且不具有現實可能性。在這種交易成本阻礙交易形成的情形下，合理使用制度正是克服市場失敗的有效途徑[16]。數據合理使用制度可以有效降低信息搜尋、合同磋商等交易成本，同時保障數據得到更富有效率的使用，這種更富有效率的做法即為數據合理使用制度在經濟學上成立的正當理由[17]。

3.契合現有立法精神和政策導向

數據合理使用的制度內涵契合現有立法的精神主旨。其一，數據合理使用理念符合憲法精神。數據合理使用制度保障了公眾通過合理使用數據參與科學研究等活動的自由，進而有助于教育、科技、學術研究等公益性質活動的開展，契合憲法對發展科學技術等重要公共利益的重視與保護，因而具有憲法層面的正當性。其二，數據合理使用理念契合數據法的立法宗旨。數據立法承載著促進數據開放利用，進而促進數字經濟國家戰略實現的立法目的[18]67-68。如今，司法實踐已基本認同數據處理者的數據權益，如果賦予數據處理者權益的目的在于通過給予收益來激勵數據開發、從而促進數字經濟增長，那么基于相同目的進行的數據合理使用也具有正當性[19]。數據合理使用制度可以促進數據流通利用，進而促進數字經濟發展，其正當性來源于數據法的立法宗旨。其三，數據合理使用理念是個人信息合理使用制度的應然引申。為了協調個人信息保護與合理利用的關系，《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》①）第1036條和《個人信息保護法》第13條初步規定了個人信息合理使用情形，體現了個人利益適度讓位于社會整體利益的立法思路[20]。信息是數據的含義，數據僅是信息的載體。既然為了公益考量，部分個人信息都可供合理使用，那么舉重以明輕，對數據處理者所控制數據的合理使用也應具有正當性。

不僅如此，數據合理使用制度還有效貫徹了中央及地方有關數據的政策精神，契合現行政策導向。自 2015年8月31日國務院發布《促進大數據發展行動綱要》以來，我國陸續出臺了《中共中央 國務院關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》（以下簡稱《數據二十條》）等多個政策文件，各地也掀起了數據立法熱潮，紛紛探索推動數據開放利用的有益路徑。中央和地方數據政策制定工作的興起顯現了通過數據流通利用來充分釋放數據要素價值的強烈需求。在此背景下，數據合理使用制度有效回應了這種現實呼喚，對數據的流通使用形成了規范指引，契合國家和地方政策的精神內涵，因而具有正當性。

二、我國數據合理使用制度的現狀考察

我國在規范層面暫未出臺統一的數據合理使用規定，然而依據數據合理使用的制度精神，已有地方立法及司法實踐體現了數據合理使用的理念，對其進行系統梳理可以明晰現行制度存在的問題，為后續制度完善提供有益參考。

（一）我國數據合理使用制度的基本情況

1.數據合理使用的規則探索

國家立法層面雖未明確數據合理使用制度，但已有地方在數據治理中探索出了數據合理使用的初步形式。例如，《汕頭經濟特區數字經濟促進條例》第15條規定，市場主體可以依法使用其在生產經營活動中合法采集加工的不涉及個人信息和公共利益的數據;《市數字經濟促進條例》第20條規定，除另有規定或約定外，單位和個人可以依法使用其合法正當收集的數據;《河南省數字經濟促進條例》第24條規定，數據資源擁有者對其匯集的非公共數據資源依法享有使用權，但是不得侵害信息主體的合法權益。上述規定分別允許市場主體、單位和個人、數據資源擁有者使用其合法正當收集的數據，而無須征得二次使用許可，賦予了其合理使用數據的權利。

2.數據合理使用的現實路徑

各地開放政務數據或公共數據的實踐為數據合理使用提供了現實途徑。政務數據與經濟民生高度相關，潛在經濟效益高，具有廣闊的利用前景[2I]。為了激活海量沉睡中的政務數據的社會價值，我國積極展開了政務數據開放探索，《數據安全法》專章對此作出了規定，各地也通過出臺相關條例和建設政務數據開放平臺等系列行動，致力于推動對政務數據更深層次、更高質量的開發利用。近年來，我國逐漸將關注點從政務數據開放上升到了公共數據開放[22]，這種擴展表明可供合理使用的數據范圍正在擴大。截至2023年8月，我國已有226個地方政府上線了數據開放平臺[23]。在此背景下，社會公眾可在規范使用的前提下，通過公共數據開放平臺自行獲取并免費使用已公開發布的無條件開放數據，而無需逐一提出使用申請，這構成了公共數據合理使用的基本模式。

3.數據合理使用的司法實踐

司法實踐中裁判者圍繞數據合理使用展開了積極探索。例如，“新浪微博訴超級星飯團案”和“新浪微博訴蟻坊案”中，法官提出“平臺經營者應在一定程度上容忍他人合法利用其已公開數據，否則將可能阻礙以公益研究或其他有益目的的數據運用” ① ，顯現了數據合理使用的司法理念。“大眾點評訴百度案”中，法官注意到“百度地圖早期的安卓版本只提供三條來自大眾點評網的點評信息且未全文顯示，同時設置鏈接指向大眾點評網”，認為“這種謹慎少量的使用不足以替代大眾點評網的服務，不會對其造成實質損害，還能提升用戶體驗、豐富消費者選擇”②，肯定了百度地圖早期合理使用數據行為的正當性。此后，“行某信息科技有限公司訴廈門固某科技有限公司案”中，法官指出“電商圖片助手批量下載行某平臺數據的行為并未對行某公司造成實質妨礙，也未破壞正常的市場選擇功能，還節約了用戶時間成本、提升了消費者福利”③，肯定了數據合理使用行為的正當性。

綜上所述，我國數據合理使用制度探索過程中，、汕頭等地率先形成了數據合理使用的初步立法經驗，其他各地也通過公共數據開放制度提供了數據合理使用的現實途徑，司法裁判中典型案例的具體論證過程已體現數據合理使用的理念。

（二）我國現行數據合理使用制度的不足

經過廣泛的立法、司法實踐，我國數據合理使用制度框架已見雛形，但是在具體實施中仍表現出不足之處。

1.統一規則缺失，未充分激活數據流通

就規范層面，目前僅、汕頭等地的數字經濟促進條例設置了數據合理使用規定，其他地區僅通過公共數據開放制度提供了公共數據合理使用路徑。盡管公共數據開放制度自然地包含了數據可供合理使用的含義，但是具體合理使用規則的缺失不利于合理使用數據權利的保障，更不利于激發數據使用動力。已有多家企業在調研中提出，相關法律制度的不足或空白使得企業不敢使用公共數據，大大抑制了創新研發動力[24]。

就具體規則來說，現有的數據合理使用規則給予了相關主體一定的激勵支持和法律保障，但受自身立法格局所限，這些規定的出發點和落腳點都集中于本地的數字經濟發展，未能顧及國家頂層設計與統一制度供給，系統性考量不足[25]36。數據使用活動多在網絡空間進行，具體使用場景下往往跨越多個行政地區。目前分散式立法模式下，各地的相關規定內容不一，為實際使用留下了諸多不確定性。一方面，制度壁壘的存在削弱了數據使用的便捷性，可能阻礙數據跨區域流動;另一方面，地方立法為提升本地企業的競爭力，容易陷入不同形式和程度的地方保護，出現排除或限制競爭的結果，不利于區域協調發展[25]39。

2.適用標準不清，未提供有效指引

目前的數據合理使用探索僅確立了數據流通利用的價值導向，列舉了部分合理使用情形，而就具體的適用要件缺乏清晰的界定。盡管司法實踐中一些裁判者進行了與時俱進的合理使用理念推理，但是由于具體適用規則的缺失，合理使用的界定仍取決于裁判者的個案權衡，在裁判上并未形成共識。例如，前述“大眾點評訴百度案”“新浪微博訴超級星飯團案”“新浪微博訴蟻坊案”“行某信息科技有限公司訴廈門固某科技有限公司案”中，法官均認可對已公開數據的合理使用，然而同樣是針對公開數據，部分法官仍持不同的看法。如“天貓訴數據搬家軟件案”中，法官就提出“公開數據并不必然自由流通，涉案數據凝結著大量的投資經營成本，平臺對其享有競爭性合法權益”④，未認可爬取公開數據的正當性。“浙江天某、淘某網絡有限公司訴廣州銳某信息科技有限公司案”中，法官也否認了被訴數據利用行為的正當性①。實踐中數據合理使用的界定因競爭關系等因素的存在而具有一定的復雜性，因此，目前裁判者對商業化合理使用的態度模糊，現行制度也未就使用主體、目的、方式、程度等作出明確規定，抽象的合理使用理念未能給具體裁判提供有效的支撐，也未向公眾提供清晰的行為指引。

3.配套措施欠缺，未形成有效銜接

發揮數據合理使用制度之釋放數據價值效用的前提和關鍵在于提供大量可供合理使用的數據。目前全國范圍內可供合理使用的數據主要限于公開數據，但是由于缺失激勵數據公開的有效機制，數據共享動力不強，數據開放范圍不足，公開數據供給量不夠。以公共數據為例，公眾可對已開放的公共數據進行合理使用，而具體的開放范圍取決于公共部門的權衡。盡管公共數據以公開共享為原則、不公開共享為例外，然而實踐中公共部門為了避免不利后果或承擔責任，就數據開放的范圍仍持保守謹慎的態度，許多有價值和急需開放的數據都被列為有條件開放數據[24]。此外，盡管相關規定鼓勵組織和個人開放自有數據資源，然而由于缺乏有效激勵，數據處理者仍傾向于將數據置于管控狀態下獨自使用。數據流通制度是系統性的制度安排，要讓數據真正流動起來，僅靠數據合理使用制度是不夠的，還需以行之有效的配套措施提高可用公開數據的供給。但是，目前尚缺乏激勵數據公開的配套措施，未形成制度間的有效銜接。

三、我國數據合理使用制度的完善建議

現行數據合理使用制度的實際效果尚未滿足數字經濟時代的法律需求。為更好地發揮其制度功能和效果，亟待圍繞現存問題針對性地采取改進措施：制定統一、明確的專門規則，推動實施機制建設，同時完善配套措施、做好制度銜接。

（一）立法路徑及模式選擇

1.出臺數字經濟促進法，吸納數據合理使用制度

作為制定法國家，我國只有將數據合理使用制度納入法律明文規定之中，才能更好地規范和促進其功能的發揮。我國調整數據關系的法律主要是《數據安全法》，該法注重“安全”，側重于通過規制數據處理行為來維護國家安全。而數據合理使用制度注重“效益”，其側重點在于數據利用帶來的社會經濟價值，故不宜將其納入《數據安全法》，可以嘗試將視角轉向數字經濟促進立法。發展數字經濟是把握新一輪科技革命和產業變革新機遇的戰略選擇[26]。數字經濟促進立法旨在釋放數據的創新引擎功能、促進以數據驅動的數字經濟發展，數據合理使用制度的價值內涵與之不謀而合，、汕頭等地的數據合理使用規則也是規定在數字經濟促進條例中。不過，目前的地方分散式立法容易因重復立法造成資源浪費，也不利于數據跨區域流動。基于系統性考量，建議全國人大常委會統籌數字經濟促進立法，總結提煉地方立法中的有益經驗，形成統一的數字經濟促進法，將數據合理使用制度納入其中，助力我國數字經濟長遠發展。

2.設立專門條款，采用“概括 + 列舉”立法模式

具體規則的缺失導致數據合理使用存在諸多問題，亟需設置專門條款以明確制度內涵及具體適用要件。關于合理使用的規則設計，主要有列舉、概括、列舉加概括這三種立法模式。列舉模式明確且易于操作，但是未給法官留下自由裁量空間，也無法適應社會形勢變化。數據合理使用的實際應用時刻伴隨著技術的創新發展，而當下的類型化列舉不可能全面預測未來的新情形。概括模式雖然高度靈活，但也會導致難以平衡和自由裁量過度的問題。概括加列舉模式可以結合具體的適用情形和一定的法律解釋自由，既能保證法條的明確性，又能保證必要的彈性和開放性，更符合數據合理使用的技術邏輯。

（二）適用要件設計與分析

1.使用主體的范圍

數據合理使用制度的主要目的在于促進數據的流通利用，而基于實際效果考慮，使用主體的范圍越廣越有利于實現這一目的。具有數據使用需求的主體包括進行研究學習的個人、從事科研教育等公益事業的主體以及企業等營利性主體，其中個人和公益主體的主體適格性自不必多言，問題在于是否應排除企業等營利性主體。域外對此有不同的選擇：歐盟《數字單一市場版權指令》將以科學研究為目的的文本與數據挖掘的主體限定于研究機構和文化遺產機構，即非營利性主體;而以日本、美國為代表的多數國家均未對合理使用的主體作出限制。如今各大企業已成為最具數據使用需求且最能發揮數據價值的主體，在國家數字經濟發展戰略下承擔著重要的技術研發和應用任務，已逐漸成為推動科技創新的重要力量。數據合理使用的重要應用場景在于人工智能等技術應用中的數據訓練。除了公立研究機構需要大量使用數據訓練人工智能外，各企業設立的研發部門作為我國技術研發主力也需要大量使用數據;將其排除于合理使用之外將大大削弱制度的實際效果，也不利于我國科技進步[27]。因此，不宜對使用主體施加過多限制，而應從使用目的著手限定行為邊界。

2.使用目的及主要使用情形

數據合理使用是一項理性的公平主義制度，其出發點和落腳點均在于增進公共利益，故使用目的應主要限于公益目的。此外，出于個人研究學習目的的數據使用可以滿足公眾對數據和信息的獲取需要，也是對公共利益的一種兼顧，而且這種個人使用的數量有限且范圍較小，影響范圍也僅限于私人領域，同樣具備相當的正當性。基于上述個人研習及公益使用目的，數據合理使用的具體情形可分為以下幾種：（1）個人基于輔助學習研究、獲取并分析信息等研習目的使用數據;（2）為學校課堂教學使用數據;（3）在科研階段為促進科技和知識進步使用數據;（4）為新聞報道、傳播公益資訊使用數據；（5）行政機關出于公共管理以及維護、增進國家利益使用數據，為保障國家管理、宏觀調控、政策制定、重大事件監測溯源、疫情動態檢測及防控措施匹配、統計存檔等事務提供數據支撐；（6）為提升公眾福利等其他公益用途使用數據。

值得注意的是，公益目的并不當然地排斥商業目的，部分數據使用行為可能同時具有商業目的和公益目的。例如，企業使用大量數據訓練其人工智能產品或服務的行為，不僅是出于商業收益的考量，也是為了改善并提供更好的產品或服務、提升用戶福利和體驗，即不僅具有增加商業利益的商業目的，也具有促進科技進步和社會發展、增進社會福利的公益目的。商業化數據使用行為不應被一概限制，否則既不利于發揮數據應用優勢，也不利于公共利益的增進，但在相關產品或服務商業化應用后，應合理補償在先權利人。對于僅能為使用人帶來收益、于公共利益無所助益的數據使用行為，應被排除在合理使用范圍外。

3.可供使用數據的性質及范圍

由于數據合理使用是一種不經同意即可進行的數據使用行為，為避免這種自由使用造成損害，應合理限定可使用數據的性質及范圍。我國《數據安全法》創設了數據分類分級保護制度，之后各類數據立法和國家標準均沿用了這一規定并將其作為一項數據基礎制度。根據數據在經濟社會發展中的重要性以及被非法獲取使用的危害程度，可將數據分為核心數據、重要數據和一般數據。其中，核心數據直接關系國家安全和發展，因而對其非法獲取和使用將造成重大危害[18]144145。為避免給國家安全、國民經濟命脈和重大公共利益造成損害，應禁止對核心數據的合理使用，并嚴格限制對非核心數據的使用范圍。

可供合理使用的非核心數據應限于已公開的數據。已公開數據包括開放數據和其他處于公開狀態的數據。開放數據是經公共部門研判后通過公共數據開放平臺主動公開的數據，其本意即在供社會公眾獲取使用，因此當然屬于可供合理使用的范圍。此外，其他處于公開狀態的數據也應被允許合理使用。數據處于公開狀態時，數據處理者能夠預見他人的使用行為，使用人可以通過合法訪問的渠道獲取并使用數據。未公開數據大多是數據處理者無意與他人共享的數據，往往處于數據處理者的絕對控制范圍，這使得使用人難以通過正當渠道獲取，大多需要憑借技術手段突破數據保護措施，由此伴隨著難以預見和控制的損害后果，故應將其排除在合理使用范圍之外。

此外，已公開的非核心數據涵蓋數據范圍較廣，并非都適宜合理使用。涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私及其他法律法規規定的敏感數據因安全需求高、經合理使用后產生影響大，不宜被列人合理使用范圍。對于除此之外的其他數據，可開放合理使用，允許他人自由使用。綜上，可供合理使用的數據應限定為“已公開的非敏感、非核心數據”，由此實現《數據二十條》強調的“把該管的數據管住、該放的數據放開”。

4.使用方式及使用程度之限制

就使用方式而言，數據的合理使用應限于合法、正當、善意、安全的使用。首先，使用行為應依法合規，遵守法律法規規定，不得不合理地損害個人、組織的合法權益，不得從事危害國家安全、公共利益的數據使用行為。其次，應采用正當的使用手段，遵守通用的技術規則，不得利用爬蟲等技術手段不當獲取不屬合理使用范圍的數據。再次，使用行為應以善意的方式進行，遵循基本的社會道德和公序良俗；使用后形成數據產品、研究報告、學術論文等成果的，應在成果中注明數據來源。最后，使用數據過程中應采取負責任的安全保護措施，保障使用、存儲、刪除等各環節中的數據安全，避免發生數據安全事件并給相關主體造成不利影響。

就使用程度而言，使用數據應當限于必要程度，以剛好滿足目的為限。在著作權合理使用制度中，作品的合理使用限于適當、有限的非實質性使用，大量的使用或進行實質性內容的使用不被視作合理使用[3]173-16。然而，數據的獨特屬性決定其價值釋放有賴于大規模聚合后的開發利用，少量或部分數據并不能達到挖掘數據價值的效果，因而沿用著作權合理使用制度的使用程度限制并不符合實際情況。以人工智能研發場景為例，海量使用公開數據作為訓練材料是研發核心環節，投入訓練的數據越多，人工智能就越強，所以，限制使用數量將無法實現技術創新的目的。因此，為協調數字經濟的發展需求，應采用靈活包容的使用程度限制，引入比例原則，將使用程度限定在達成使用目的所需的必要限度內即可。

值得特別討論的是企業間的數據合理使用。依據合法使用原則，某一企業在合理使用其他經營者數據時不得損害他人合法權益;此權益包括競爭性財產權益，也即使用人不得對被使用人的市場造成損害，影響其正常經營。然而，即使在與公益性目的相匹配的必要范圍內使用其他經營者數據，這種“搭便車”式使用仍有可能因對被使用人的產品或服務造成實質性替代從而對其權益造成損害。美國法官曾在合理使用判斷標準中提出“轉化性使用”，要求合理使用應限于轉化性的、不同于原作品的使用。轉化性使用規則可以通過引導創新性使用，使數據在使用中被賦予新的價值、功能或性質[28]，契合數據合理使用的價值理念。為避免替代性使用給原經營者的權益造成損害，可參考轉化性使用規則，將企業間的數據合理使用限于使實質性加工后的數據不同于原數據的創新性使用，如此可以有效提高數據的開發利用程度，同時不損害數據處理者的正當權益。

（三）實施機制的框架與構思

要完善合理使用制度，還需對其實施機制的框架進行構建，具體構思包括四個方面。

1.信息披露機制

為了打破使用人與被使用人之間的信息不對稱，保證被使用人的知情權，應設定使用信息披露義務。考慮到多數場景下使用數據的集合十分龐大，若要求逐一列舉、詳細披露，有違數據合理使用的經濟邏輯。可借鑒國際上的先進做法，如《歐盟人工智能法》將人工智能訓練數據披露內容限于版權信息概要。我國也可考慮將披露義務限于一般性的數據來源、類型、規模的摘要性說明[29]。就披露義務的具體落地，國家數據局還應出臺具有操作性的行為準則，提煉披露信息記錄標準、技術標準等在內的最佳做法，形成規范模板，確保披露內容的有效性和可用性。

2.執法機制

規范數據合理使用不僅需要靜態的權利范式，還需要動態的行為規制范式。國家數據局和網信部門作為主管部門，應協作構建動態監管模式，采取技術手段動態監控并追蹤數據使用鏈條，動態監測數據濫用等安全風險;針對疑似違法違規的主體進行重點監測，并根據實際情況及時進行風險提示。此外，有關部門還應根據數據使用場景的風險等級，動態匹配監管強度，實現分類分級精準治理，定期調整實踐指南，及時回應技術變革。

3.司法機制

針對數據合理使用帶來的新情況新挑戰，司法機關應加強應對研究，積極完善新類型案件的裁判規則。一方面，要通過司法活動闡釋數據合理使用的判定標準和行為邊界，推廣具有典型意義的司法判例，發揮典型案例的指導作用。另一方面，也要完善侵權救濟機制。由于數據的非物質性特征，在合理使用侵權訴訟中，被使用方往往面臨較大的舉證困難。為平衡使用人與被使用人間的權利義務關系，應將舉證責任適當轉移給使用人。使用人通過舉證全面展示數據使用全流程的合規性，也有助于法官更全面地了解案件事實[30]。

4.企業合規機制

對于作為數據合理使用重要主體的企業，有關部門應引導其增強數據合規意識，要求其引人數據安全與隱私保護影響評估、明確數據使用各環節的操作規范與責任主體，推動數據合規管理成為企業自覺行為。在使用海量數據前，企業應根據具體使用情況進行安全風險評估，以確定采取的安全保護措施和程序[31]。評估應有適當的文件記錄，以用于向監管機構證明合規能力及水平[32]。此外，企業還應及時升級安全保護能力，確保在合法合規的框架內實現數據的合理使用。

（四）配套制度銜接與完善

為充分激活數據合理使用制度功能，還應做好配套制度的銜接與完善，提高數據開放程度，實現從數據到可用數據的轉變，增加公開數據資源的總供給量。

1.建立健全規則體系，規范和促進公共數據開放

對于公共數據，為了規范和促進數據開放，應進一步完善相關規定，細化公共數據分類分級規則，規范各單位開放數據流程，明確數據開放全生命周期的管理規范及標準；為各公共部門培養并配備數據法專業人員，建立數據開放專人專崗管理制度，成立公共數據開放專家委員會，推動脫敏、去標識化等技術的應用[33]；同時配備反饋和監督機制，讓權利制約權力，確保數據能夠被最廣泛的公眾有效獲取和使用。

2.制定利好激勵措施，激發企業數據開放動力

對于企業數據，為激發數據開放動力，應制定利好激勵措施。一方面，可以通過財政資金支持、稅收優惠措施、市場門檻降低、監管手續簡化、勞動就業幫扶、知識產權保護等經濟、行政、法律手段[25]47，吸引企業等數據處理者公開自有數據資源;同時，對數據開放先進主體給予相應的獎勵或表彰，通過物質和精神激勵改善數據處理者公開數據的收益。另一方面，應探索通過設立企業數據財產權促進企業數據公開。在缺乏數據財產權保護的情況下，企業傾向于將其生產的數據置于秘密狀態下使用，而在通過財產權制度賦予其有限的排他權后，企業將更傾向于公開數據。因為企業將數據置于秘密狀態下使用時面臨著一旦數據被他人獲取、就不能控制他人對數據的使用的風險，只有將數據進行公開才能換來一定期限內法律所賦予的獨占權[12]44。賦予企業數據財產權后，企業由于可以預知其即便公開了數據也可以通過排他權來制止“搭便車\"者，故將更愿意公開數據[34]。

3.創新數據治理范式，統籌協調以推動數據開放

為擴大數據資源的整體供給，國家數據局作為統籌數據要素發展的重要部門，應充分發揮其職能，與網信辦等有關部門統籌協調構建數據治理新范式;完善數據流通相關規則，健全數據產權立法體系，建立數據產權運行機制[35];做好數據要素流通機制間的有效銜接，切實打通數據流通鏈路，充分釋放數據價值，服務于數字經濟建設。

四、結語

數據流通共享是推動科技和產業進步、實現數字經濟高質量發展的必由之路。數據合理使用制度有效回應了數字經濟時代的數據流通需求，既能促進數據利益的分配正義，又能通過釋放數據價值推動經濟增長，是未來社會和法治發展的必然趨勢，有望成為變革的創新良方。為更好地發揮數據合理使用制度促進數據流通利用的功能，應在現有立法、司法實踐成果的基礎上進一步完善相應制度。期待未來出臺統一的數據合理使用制度，助力我國數字經濟高質量發展，推進全體人民共享數字經濟發展紅利。

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The jurisprudential logic and institutional improvement of the fair use of data

XIE Yongjiang，YANG Xinrui

（Department of Law，Beijing University of Posts and Telecommunications，Beijing 1O2206，China）

Abstract：The fair use of data permits the public to freelyutilize data under specific conditions，assuch use constitutes a user'srightbyaligningwiththecharacteristicsoflegalrights.Inresponsetothepracticaldemandsinthedigital conomy，this institution isfullyjustifiedbecause italigns withthespiritofexistinglawsandpolicies，efectivelyuneashs the value of data，balances multiple interests，promotes equityand justice，and enhances social benefits.Areviewof egislativeand judicial practicesreveals that China’sfairuseof data institutionremains initsnascent stage，withnounified regulation yetestablishedatthe legislative level.Someregions haveexploredtheconceptof thefairuseof data，put forward preliminaryforms，andformedusefulpractical experience，buttheystillfailtomeettheneedsofdatacirculation. Key challenges include theabsence of uniform rules，ambiguous application standards，and insufficient supporting measures.Inordertofullyenhancetheefectivenessofthe institution，aunified lawonthe promotionof digital economy should be issued to incorporate thefairuseofdata intheformof special provisions，stipulating thattheopen non-sensitive，non-coredata canbefairlyusedonthebasisof personal studyand public interest，butthat theuseshould becarriedoutin alawful，legitimate，bonafideandsecure manner，andonlyto theextent necessary toachieve the purpose.To promotetheefective implementationof the institution，key measures suchas information disclosure，law enforcement， judicial processes，and corporate compliance mechanisms should be leveraged.Inaddition，comprehensive supporting measures should beformulated，soas to stimulate motivation for data openness，expand the supplyof public data resources，openup the chain of fair use of data，and boost the development of China’s digital economy.

eyWords：data circulation；data fair use；balanceof interests；public interest；data sharing；digital economy

（編輯：刁勝先）