構建保護有力監管嚴格的耕地保護新格局

濮陽市位于河南省東北部，黃河下游，冀魯豫三省交界處，是國家重要的商品糧生產基地和河南省糧、棉、油主產區之一。自2011年被確立為全國第三批資源枯竭型城市以來，濮陽市統籌推進保護資源和保障發展，建立“大耕保”工作機制，實施“全鏈條”閉環管理，全面夯實耕地保護和糧食安全基礎，助推資源枯竭城市全面轉型高質量發展。2024年，濮陽市耕地和永久基本農田保護面積分別超出省定目標18萬畝、1.16萬畝。

主要做法

濮陽市堅決扛穩耕地保護政治責任，落實最嚴格的耕地保護制度，堅持耕地數量、質量、生態“三位一體”保護，耕地面積實現四連增，耕地數量有增加、質量有提升、生態有改善、布局更優化。

明責任，構建耕地保護共同責任機制。構建“黨委領導、政府負責、部門協同、公眾參與、上下聯動”耕地保護共同責任機制，將耕地保護工作列入市政府目標考核體系，逐級簽訂耕地保護目標管理責任書，夯實地方黨委、政府主體責任，強化自然資源主管部門監管責任。推行“田長制”，按行政區域劃分田長管理單元，將耕地保護目標任務分解到各級田長，一級抓一級、層層抓落實。全市設置市、縣、鄉、村4級田長，其中，市級田長2名、縣級田長25名、鄉（鎮）級田長381名、村級田長3047名。制定《濮陽市田長網格員巡田工作制度（試行）》，由鄉（鎮）、村級田長定期巡田，及時發現、制止違法違規占用耕地行為。

優布局，強化規劃剛性約束。落實“多規合一”要求，建立統一、協調、權威的國土空間規劃體系，編制完成《濮陽市國土空間總體規劃（2021—2035年）》，科學精準劃定“三區三線”，劃定永久基本農田325.28萬畝、生態保護紅線7.25萬畝、城鎮開發邊界62.02萬畝。堅持以國土變更調查成果為底圖，統籌生態、農業、城鎮等功能布局，合理布局城鄉產業，明確重點建設項目盡量不占或者少占耕地。

強管控，嚴格耕地占補平衡管理。實行占用耕地“兩平衡”制度，嚴格限制農用地轉為建設用地，嚴格管控耕地轉為其他農用地。嚴格耕地占補平衡，對建設占用耕地的，及時補充質量數量相當的耕地，確保全部做到“先補后占、占一補一、占優補優、占水田補水田”，確保耕地數量不減少、質量不降低。落實耕地“進出平衡”，明確對一般耕地轉為其他農用地及農業設施建設用地實行年度“進出平衡”。

開展恢復類耕地摸底調查評價，建立耕地擬“轉入”“轉出”臺賬，科學合理編制耕地“進出平衡”總體方案。

嚴執法，堅決遏制違法占地行為。強化日常執法監督，嚴格開展衛片執法，充分運用“天眼”系統，對違法違規占用耕地行為實時監管。持續嚴厲打擊在耕地上非法取土行為，對破壞耕地行為依法立案查處，督促及時完善用地手續。建立耕地日常監測監管機制，印發《關于建立耕地保護日常監測監管預警機制的通知》，統一執法、耕保、調查等多部門耕地認定標準，及時督促整改并恢復耕地。

存在的主要問題

耕地保護意識不夠強。近年來，隨著經濟社會發展，建設項目占用耕地需求不斷加大，地方黨委、政府不同程度存在重使用輕管理、重發展輕保護等問題，依法用地意識不強，在實際工作中，不申報審批就施工建設，造成未批先建、以租代征等違法違規用地。耕地保護責任“最后一公里”落實不夠，鄉村干部對違法占用耕地問題不敢動真碰硬，難以在第一時間發現制止違法占地行為。

部門協同作用發揮不夠。耕地保護共同責任機制不健全，根據《土地管理法》《糧食安全保障法》規定，自然資源主管部門負責國土空間用途管制，劃定落實耕地和永久基本農田保護紅線，農業農村主管部門負責耕地種植用途管控及對違反種植用途管控行為的查處。實際工作中，自然資源主管部門與農業農村主管部門對耕地、永久基本農田保護，耕地種植用途日常管控和“非糧化”行為查處未形成有效銜接配合機制，不能及時發現、制止“非糧化”行為。

耕地占補平衡落實困難。耕地后備資源較為匱乏，濮陽市近半數土地處于滯洪區、灘區及黃河故道沙區，耕地和永久基本農田位于滯洪區和灘區比例較高，城市發展占用土地，多數只能利用灘涂地和沙地補充，由此帶來的防洪、生態、生活和發展用地矛盾十分突出。另外，由于建設項目一般占用城鎮周邊、土質較肥沃的優質耕地，新增耕地質量不夠高，占優補劣的問題不同程度存在，耕地占補平衡落實較為困難。

耕地保護內生動力不足。隨著國家鄉村振興戰略的深人實施，發展鄉村產業成為振興農村經濟、提高農民收入的主要路徑，但農民種糧收益得不到保障，出于增收致富目的，農民自發進行農業結構調整，種植經濟利益較高的藥材、果樹和林木，保護耕地缺少內生動力，部分耕地存在“非糧化”“非農化”問題。

土地低效利用問題較為嚴重。全市批而未用土地存量大、消化難，土地閑置浪費問題突出。非凈地出讓導致交地時間延遲，項目單位無法如期進場，企業拿地后無法及時建設，造成土地閑置。受經濟下行影響，當前市、縣財政緊張，但被征收群眾對土地征收的補償期望值越來越高，給征地拆遷工作帶來諸多困難。城市發展布局調整，個別建設項目在規劃選址和用途等方面發生變化，土地報批后無法招引到合適的供地項目。

做好耕地保護工作的思考

強化耕地保護主體責任。進一步夯實縣（區）黨委、政府耕地保護主體責任和相關部門的共同責任，嚴守耕地保有量目標紅線。強化耕地保護責任目標考核結果運用，將考核結果作為領導干部實績考核、生態文明建設目標評價考核的重要內容，作為領導干部自然資源資產離任審計的重要依據。對沒有完成耕地保有量責任目標的縣（區），予以通報批評，責令限期整改，整改不到位的，核減建設用地指標，以各縣（區）儲備的占補平衡指標沖抵耕地保有量。同時，對相關責任人進行問責，對認真履行耕地保護責任目標的縣（區）予以表揚，在調配年度土地利用計劃指標時予以傾斜。

落實最嚴耕地保護制度。加強耕地用途管制，堅持農地農用原則，嚴格落實國土空間規劃“三區三線”剛性約束，嚴格非農建設項目用地占用耕地監管，嚴格建設用地審批，盡量不占和少占耕地，堅決制止耕地\"非農化”行為。落實永久基本農田保護制度，對質量好、產量高、生產潛力大且集中連片的耕地實施特殊保護。落實最新耕地占補政策，建立以市域耕地總量動態平衡為核心的占補平衡新機制，拓展補充耕地渠道，將國土變更調查成果中各類非耕地地類作為補充耕地來源，積極實施補充耕地項目。持續推進耕地日常監測監管機制，及時開展耕地預警分析評價，確保耕地變化情況早提醒、早預警、早整改。嚴格設施農用地審批程序，全面增強設施農用地從批準、建設到使用全流程監管。

建立健全體制機制。強化部門聯動，建立糧食安全和耕地保護共同監管機制，強化自然資源、農業農村、發展改革、財政、生態環境、水利、林業等部門的協同配合，按照職責分工，共同落實耕地保護職責。加快推進建立補償激勵機制，對耕地保護成效突出的縣（區）給予一定的資金獎勵，讓承擔耕地保護任務重的縣（區）經濟上“得實惠”、發展上“有保障”，切實提升保護耕地積極性。因地制宜科學設定耕地保護考核任務，深入了解各地的耕地資源狀況，準確掌握土地數量、質量、分布以及利用情況，統籌各方面法規政策規定，結合各地的經濟社會發展和土地利用總體規劃，科學合理確定耕地保護、恢復目標和任務。結合自然資源主管部門工作職責和工作實際，建立權責相一致的執法體制和執法體系，讓自然資源管理工作“有抓手、有力度、有落實”。

增強全社會耕地保護意識。增強全民耕地保護意識，形成全社會共同參與耕地保護的濃厚氛圍。把耕地保護融人國家支農惠農政策，探索與耕地質量、生態保護成效相掛鉤的支農惠農方式，創新支農惠農運行機制，整合相關部門項目資金，形成工作合力，實現耕地保護與支持“三農”發展雙贏。充分利用世界地球日、全國土地日等重要時間節點，宣傳耕地保護相關法律法規和國家政策，呼吁全社會共同踐行節約集約用地、嚴守耕地紅線理念，推動全社會形成十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地的思想共識和行動自覺。（作者單位：）