行政公益訴訟可訴性標準體系及實現(xiàn)路徑

摘 要：增強可訴性是行政公益訴訟強化訴訟化監(jiān)督特征以區(qū)別于一般治理類檢察工作的關(guān)鍵，也是提升辦案質(zhì)量、完善訴訟制度的重要環(huán)節(jié)。行政公益訴訟中檢察辦案的可訴性應(yīng)當聚焦提升辦案精確性和規(guī)范性展開，構(gòu)建細化標準體系，準確把握“適格訴訟主體”“違法行為”“公益損害事實”“法律明確授權(quán)”四個要素，堅持將可訴性標準貫穿辦案始終，確保實體公正和程序公正。

關(guān)鍵詞：檢察公益訴訟 可訴性 精準性 規(guī)范性

一、影響行政公益訴訟可訴性的若干因素

當前，檢察公益訴訟逐步由過去的高增速發(fā)展轉(zhuǎn)向質(zhì)量效益優(yōu)先的高質(zhì)量發(fā)展階段。［1］理論界和實務(wù)界在充分肯定這項中國特色司法制度取得成效的同時，也客觀指出了實踐中的不足，以行政公益訴訟為例，突出問題包括：一是訴訟主體不適格。實務(wù)中，由于職責交叉或行政執(zhí)法體制改革導(dǎo)致的職責不明確等問題，可能會對被監(jiān)督對象的精確認定造成阻礙，例如某二審法院認為，地方性法規(guī)僅宏觀規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的環(huán)保工作職責，因而不受行政訴訟法調(diào)整，據(jù)此裁定原審人民法院以被告不適格駁回起訴，并無不當。［2］二是行政機關(guān)未依法履職的審查和認定不全面、不準確。三是公益損害事實的調(diào)查和認定不全面、不準確。比如，未能清晰界定簡案和繁案，將復(fù)雜案件作為簡易案件進行辦理，未通過委托鑒定或者咨詢專家意見等方式準確認定公益損害的現(xiàn)實性或危險性、損害類型以及范圍、程度等。又如，重事實調(diào)查，輕因果關(guān)系論證。比如，在部分涉耕地、林地保護案件中，行政相對人已被責令恢復(fù)土地原狀，但未被處以行政處罰，檢察機關(guān)則以行政機關(guān)未依法履行職責為由啟動訴訟程序。又如，與傳統(tǒng)行政訴訟不同的是，行政公益訴訟中對行政機關(guān)職責的認定有其特殊性，既包括具體行政執(zhí)法行為，也涵蓋運用行政力量對具體行政事務(wù)進行處置、實施治理的活動，但后者在傳統(tǒng)訴訟視野中往往被認為不受行政訴訟法調(diào)整，因而一度被人民法院裁判敗訴。四是案件領(lǐng)域缺乏法律明確授權(quán)。針對法律法規(guī)沒有明確列舉的領(lǐng)域，能否開展公益訴訟法律監(jiān)督的討論從2017年7月1日行政公益訴訟制度正式實施之日起，便已展開且有爭議，進入訴訟可能帶來對檢察院是否存在訴權(quán)以及法院是否具備案件審查權(quán)的質(zhì)疑。［3］

上述問題的產(chǎn)生既有制度性的原因，比如我國《行政訴訟法》，“兩高”《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》等規(guī)定，雖然提供了原則性和程序性的依據(jù)，但這些規(guī)定尚不足以充分支持檢察公益訴訟審前程序與法院司法審查的有效銜接；也有實踐性的因素，如在辦案過程中法律意識、訴訟理念、要件思維不足，造成案件不可訴的局面。

二、行政公益訴訟可訴性的特殊意涵

（一）可訴性概念的由來

目前，關(guān)于行政公益訴訟可訴性的定義主要通過最高檢、專家學(xué)者的相關(guān)闡述，以及司法解釋和司法裁判等方式間接呈現(xiàn)。最高檢應(yīng)勇檢察長在大檢察官研討班上強調(diào)，“公益訴訟檢察重在突出‘精準性’‘規(guī)范性’”“敢于以‘訴’的確認體現(xiàn)司法價值引領(lǐng)”。［4］這就要求檢察機關(guān)在辦理公益訴訟案件中要牢固樹立質(zhì)效優(yōu)先導(dǎo)向，做到“三精三嚴”，即立案精準、嚴把入口關(guān)，辦案精細、嚴把規(guī)范關(guān)，效果精優(yōu)、嚴把結(jié)案關(guān)，不斷提升公益訴訟檢察辦案的精準性、規(guī)范性，并以“精準性”“規(guī)范性”作為檢察公益訴訟高質(zhì)效的基本內(nèi)涵和要求，以可訴性作為促進提升辦案質(zhì)效的重要標尺。［5］

（二）可訴性的實質(zhì)意涵

行政公益訴訟的可訴性應(yīng)當涵蓋兩個層面：一是可以將案件提交法院審理的屬性；二是守好辦案質(zhì)量“生命線”。在將案件訴諸法庭的意涵方面，與傳統(tǒng)行政訴訟中關(guān)于可訴性問題的研究具有相似之處，但亦有所不同，這是由公益訴訟作為客觀訴訟的訴訟屬性所決定的。正如學(xué)者所言，法律監(jiān)督是一種程序性權(quán)利，一般不具有最終的處分權(quán)。［6］檢察機關(guān)在辦理行政公益訴訟案件時，應(yīng)當在審前通過磋商或者制發(fā)檢察建議督促行政機關(guān)履行職責，此種法律監(jiān)督方式雖然很大程度上實現(xiàn)了公益保護的制度價值，但“磋商”和“建議”的程序設(shè)定在實踐中也存在剛性不足的缺陷。提起訴訟是強化法律監(jiān)督剛性的有效手段，其本質(zhì)是依托訴訟將法律監(jiān)督事項提交法庭審查和裁決，并通過司法執(zhí)行確保程序性權(quán)利轉(zhuǎn)化為實體性落實。客觀上，付諸訴訟并經(jīng)司法確認的案件更能檢驗法律監(jiān)督的質(zhì)量和成色。在案件質(zhì)量的意涵方面，要堅持以可訴性提升精準性、規(guī)范性，將嚴把案件質(zhì)量、規(guī)范各辦案環(huán)節(jié)等作為全流程遵循的重要標尺，一方面，要準確把握“適格訴訟主體”“違法行為”“公益損害事實”“法律明確授權(quán)”等基本要素；另一方面，所爭議的法律問題能夠按照訴訟運行規(guī)律和程序要求進行司法裁判。

三、以要件思維構(gòu)建行政公益訴訟可訴性體系

可訴性在確保行政公益訴訟案件能夠順利提起訴訟并得到裁決方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，是評估案件是否屬于高質(zhì)效案件的核心標準。［7］明確行政公益訴訟的可訴性要件，有利于精準規(guī)范開展辦案工作。

（一）實體公正方面

1.準確把握適格訴訟主體。查明行政機關(guān)或者法律法規(guī)和規(guī)章授權(quán)組織的基本情況；審查被監(jiān)督單位的權(quán)力來源是否合法、是否存在因機構(gòu)改革劃歸職權(quán)至其他部門行使的情況；審查職責類型，即對違法行為負有行政處罰、行政強制等監(jiān)督職責抑或一般的行政管理職責；如若涉及上下級審批、職權(quán)撤銷或者變更、行政授權(quán)、行政委托等特殊情況的，應(yīng)當依照相關(guān)行政法規(guī)范確定監(jiān)督對象。

2.準確把握違法行為。注意查明職權(quán)交叉情況下不同行政機關(guān)的職責分工；對基于行政機關(guān)的先行行為等而形成的職責，應(yīng)重點審查行為產(chǎn)生的結(jié)果是否超出合理范圍；準確界分違法行使職權(quán)、不作為或者完全不履職、履職不到位等情況；明確行政許可、行政強制、行政處罰和簽訂行政合同等行政行為的性質(zhì)；須正確適用認定行政機關(guān)存在違法行使職權(quán)或者不作為事實的法律依據(jù)，對于沒有明確法律依據(jù)而實施類推適用的，應(yīng)當進行充分說理。

3.準確把握公益損害事實。調(diào)查公益損害的時間、地點、過程、表現(xiàn)形式等，厘清實然損害、損害危險與損害風(fēng)險［8］；識別損害的具體類型，明確案件所涉領(lǐng)域，為后續(xù)選擇準確的監(jiān)督程序及采取相應(yīng)措施提供條件；咨詢專業(yè)人員、相關(guān)部門或者行業(yè)協(xié)會等對專門問題的意見；采取委托鑒定、評估、審計、檢驗、檢測及其他必要的調(diào)查方式，精準量化國家利益或者社會公共利益損害事實。

4.準確把握法律明確授權(quán)。截至目前，我國《行政訴訟法》《英雄烈士保護法》等單行法授權(quán)檢察機關(guān)在“4+10+N”領(lǐng)域開展行政公益訴訟法律監(jiān)督工作。此外，檢察機關(guān)根據(jù)黨的十九屆四中全會“拓展公益訴訟案件范圍”部署要求，對有中央文件和省級人大及其常委會決定等依據(jù)的新領(lǐng)域開展探索，檢察機關(guān)在立案前應(yīng)當嚴格遵守相關(guān)請示報備制度，綜合研判監(jiān)督必要性和案件辦理“三個效果”后作出處理決定。

（二）程序公正方面

落實行政公益訴訟可訴性，不僅在實體上應(yīng)當追求“精準性”，在程序性環(huán)節(jié)也應(yīng)當確保履職辦案規(guī)范推進。應(yīng)當嚴格規(guī)范確定案件管轄；結(jié)合法定的證據(jù)種類，依照法定程序開展多元化的調(diào)查取證，制作相應(yīng)法律文書，將取證過程記錄留痕；開展聽證應(yīng)當符合規(guī)定，規(guī)范制作筆錄，全程錄音錄像；與行政機關(guān)磋商時，應(yīng)當制作磋商函、會議紀要等書面材料，磋商后行政機關(guān)仍怠于履職，致使受損公共利益未及時得到有效維護的，應(yīng)當及時制發(fā)檢察建議并規(guī)范備案審查；檢察建議書送達及后續(xù)可能涉及的審查起訴環(huán)節(jié)應(yīng)當符合法定程序和期間。

四、以可訴性標準貫穿行政公益訴訟辦案全過程

行政公益訴訟案件在線索發(fā)現(xiàn)、立案審查、調(diào)查核實、提出檢察建議、提起訴訟等各環(huán)節(jié)，均需圍繞可訴性進行動態(tài)審查和實質(zhì)判斷，這一要求既是對訴訟規(guī)律的遵循，也是對公益司法保護的深化。

（一）線索評估階段

“公益訴訟案件線索的篩選、甄別本質(zhì)上是公益訴訟調(diào)查活動與辦案情報信息工作并行的綜合評估工作。”［9］實踐中，主要聚焦對線索“真實性、可查性、風(fēng)險性”［10］的判斷。辦案人員在案件初查階段能否對線索進行精準篩選，往往事關(guān)后續(xù)調(diào)查環(huán)節(jié)能否精準確定方向，厘清履職思路。例如，當公益受損情形呈現(xiàn)為“多因一果”“一因多果”時，其問題根源通常較為疑難復(fù)雜，此時應(yīng)當通過“抽絲剝繭”進行溯源，找準問題癥結(jié)，而不宜因損害后果清晰，僅就表象問題督促整改。又如，對于無法通過一次取證固定公益侵害事實或者囿于技術(shù)原因暫無法取證到位的線索（如噪聲污染、光污染），不宜草率篩除，應(yīng)進一步結(jié)合人民群眾反映問題的頻次、委托鑒定結(jié)論和公益侵害的持續(xù)性，決定是否立案處理。

（二）調(diào)查取證階段

調(diào)查過程中積極拓展辦案方式，有助于提升辦案質(zhì)效。一是運用公開聽證方式，促進審前程序司法化。［11］首先從聽證的效果上看，“利用公開和外部力量的參與，既可以督促行政機關(guān)正確認識職責履行情況、主動糾錯，又可以提升社會對審前程序決定的認同度”［12］。其次從銜接起訴的功能上看，適度引入審判程序中的司法元素，構(gòu)建兩造對抗結(jié)構(gòu)，根據(jù)證據(jù)情況作出判斷，有助于確保作出決定的正確性，最終決定是否提起訴訟。［13］二是借助現(xiàn)代科技和專家“外腦”，解決專業(yè)問題。［14］例如，吸收高校及研究機構(gòu)專業(yè)人員參與監(jiān)督、論證、對行政公益訴訟中的專業(yè)問題進行解答；又如，運用無人機、便攜式快速檢測設(shè)備、衛(wèi)星遙感技術(shù)等科技手段輔助調(diào)查取證，為快速發(fā)現(xiàn)問題、指引辦案重點、提高證據(jù)質(zhì)量等提供強有力支撐。［15］

（三）提出檢察建議階段

檢察建議內(nèi)容精準、規(guī)范，與后續(xù)法院審理階段的順利推進息息相關(guān)。檢察建議的內(nèi)容應(yīng)當具備三方面特點：一是完整性，二是匹配性，三是針對性與概括性的結(jié)合。其中，“完整性”要求寫明檢察機關(guān)認定的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為的事實、公共利益受到侵害的事實和有關(guān)證據(jù)、行政機關(guān)的法定職責等。“匹配性”要求檢察建議書中列明的每一項建議要與起訴階段可能提出的訴訟請求相匹配。關(guān)于“針對性”和“概括性”的把握，首先是不應(yīng)過于籠統(tǒng)，即僅建議行政機關(guān)履行好監(jiān)管職責或者做好某項工作，該表述方式可能導(dǎo)致行政機關(guān)的回復(fù)流于形式。當然，所提的建議更應(yīng)當考慮是否具備可監(jiān)督性，諸如側(cè)重表達對問題的重視程度、組織執(zhí)法人員加強學(xué)習(xí)等不應(yīng)納入建議主文。其次是應(yīng)當具體但不能逾越檢察權(quán)與行政權(quán)的邊界，如一般不宜建議行政機關(guān)采取哪些具體的監(jiān)管手段、明確罰款數(shù)額等［16］，否則有越俎代庖之嫌。當然，如果基于清晰明確的案件事實可以認定行政機關(guān)應(yīng)當采取某種合法且合理的行政處置措施方能達到公益保護目的的，可以在檢察建議中明確提出，但在制發(fā)前與行政機關(guān)溝通為宜。

（四）審查起訴階段

首先，訴訟請求的提出應(yīng)當具備充分、準確的法律依據(jù)及充分的事實依據(jù)，符合準確、具體、可執(zhí)行的標準，并與檢察建議內(nèi)容具有同一性。其次，結(jié)合不同違法情形明確訴訟請求的類型，應(yīng)當包括提出規(guī)范性文件的附帶性審查，且一般情況下不單獨訴請確認違法；行政機關(guān)已經(jīng)依法履職，全部實現(xiàn)訴訟請求的，可以撤回起訴；針對行政機關(guān)在訴訟階段已依法履職并恢復(fù)受損公益，但與檢察機關(guān)就是否負有監(jiān)管職責存在認識分歧等的情況下，經(jīng)評估認為確有必要，如問題具有系統(tǒng)性、普遍性，有必要通過個案明確行政執(zhí)法或法律適用標準的，可以變更訴訟請求，請求確認原行政行為違法。