可訴性視角下行政公益訴訟適格訴訟主體的精準確定

摘 要：適格訴訟主體是檢察公益訴訟案件可訴性要求的關鍵要素。準確認定行政公益訴訟的監督對象不僅是有效實現行政公益訴訟制度初衷的必然要求，而且對依法行使檢察權、順利推進案件辦理具有重要意義。當前司法實踐中，個別情況下檢察機關還存在較難準確把握行政公益訴訟適格訴訟主體即監督對象的情況。以可訴性要求準確厘清行政公益訴訟監督對象，可以從法定監管職責、履職必要手段、最佳監督效果三個層次進行判斷。

關鍵詞：行政公益訴訟 適格訴訟主體 法定職責 履職手段 監督效果

當前，檢察公益訴訟制度從高增速發展邁向高質量發展的新階段，在“高質效辦好每一個案件”理念的總體牽引下，最高檢按照黨中央部署要求，回應人民群眾新期待，深入推進檢察改革，在檢察公益訴訟立法關鍵時期，明確提出以“可訴性”提升公益訴訟案件質效。按照目前權威解釋，行政公益訴訟案件可訴性要求包括適格訴訟主體、行政違法行為、公益損害事實、法律明確授權四要素，適格訴訟主體是可訴性要求著重強調的關鍵性問題。［1］我國的行政公益訴訟有著特殊的作用場域和運行邏輯，其本質是檢察機關通過行使檢察權，以司法辦案形式督促行政機關依法行政、維護國家利益和社會公共利益的法律監督行為。行政公益訴訟中準確認定適格訴訟主體往往涉及負有監督管理職責行政機關的有效判斷甄別，準確認定適格訴訟主體即監督對象尤為重要。本文主要結合司法實踐，重點對可訴性要求下行政公益訴訟適格訴訟主體即監督對象的認定問題予以分析。

一、遵循可訴性要求準確認定行政公益訴訟監督對象的重要意義

（一）確保行政公益訴訟制度初衷有效實現

檢察公益訴訟是破解公益保護世界難題的“中國方案”，特別是行政公益訴訟“基于中國特色社會主義政治制度和司法制度”形成了“權力監督制約新方案”，在助推依法行政方面發揮積極作用。［2］實現行政公益訴訟制度初衷，既要求檢察機關不能放任破壞法律秩序、損害公共利益的違法行政行為，又要求檢察機關遵循不同公權力的權力屬性，依法履職不影響行政權的正常行使。顯然，檢察機關在辦理行政公益訴訟案件時客觀精準認定監督對象，進而督促其依法全面履職，既不干擾行政權行使又不怠于履行法律監督職責，方能確保將行政公益訴訟制度優勢轉化為制度效能，助推國家治理體系和治理能力現代化。

（二）確保檢察權依法規范行使

檢察權的行使具有謙抑性、客觀性、程序性等特征，行政公益訴訟中檢察權上述特征表現更為明顯。依據現有程序設計，檢察機關在行政公益訴訟中主導線索發現、調查取證、立案辦理、制發檢察建議、跟進監督、提起訴訟的全過程，準確認定行政公益訴訟的監督對象是檢察權行使“秉承必要、審慎和克制的要求”的具體體現。［3］檢察機關履行法律監督職責的客觀公正義務，即檢察權行使的客觀性亦要求檢察機關能夠充分全面收集證據，對監督對象作出準確認定。

（三）確保行政公益訴訟案件順利辦理

普通行政訴訟以維護行政相對人合法權益為主要目的，行政機關與行政相對人均較為明確，可訴性問題主要圍繞某一具體行政行為是否屬于人民法院的受案范圍展開，行政機關是否適格已被涵蓋無需探討。而行政公益訴訟中由于公益損害問題具有復雜性、潛伏性、持續性等特點，對正在遭受侵害或者存在重大侵害風險的公益損害問題，檢察機關無法像行政相對人一樣能夠即時明確實施特定具體行政行為的行政機關，行政公益訴訟中準確厘清負有法定監管職責的行政機關是實質推動案件進展的首位決定性要素。檢察機關在辦理行政公益訴訟案件時以可訴性要求對監督對象進行認定，有助于銜接融合立案、審前、審判、執行等所有辦案階段，避免因監督對象不準確帶來的辦案同質化、淺表化等問題，有效提升案件辦理質效。

二、行政公益訴訟監督對象認定方面存在的問題

筆者通過認真梳理中國裁判文書網、最高檢官網公布的行政公益訴訟案件發現，由于我國監管體系當前仍處于調適變革期，各地檢察機關面臨下列情形時較難準確認定行政公益訴訟監督對象。

（一）事業單位作為違規（違法）主體或監管主體的情況

事業單位能否作為行政公益訴訟的監督對象是檢察機關辦案重難點問題之一，主要原因在于事業單位是違規（違法）主體抑或怠于履行監督管理職責主體極易混淆。如河南省安陽市文峰區人民檢察院辦理的督促保護國有財產案，針對某事業單位因不知悉其正式員工被判拘役仍繼續發放工資問題，向該事業單位制發檢察建議。［4］該案中事業單位確未依法依規及時對其犯罪工作人員的工資待遇作出處理及調整，但該事業單位是否負有工資支付的監督管理職責有待商榷。行政公益訴訟中涉及事業單位時，監督對象認定問題需格外注意。

（二）基層政府與縣級政府職能部門職權交叉的情況

從層級設置而言，檢察機關的主要辦案任務在基層。目前，基層檢察院在辦案中經常遇到基層政府與縣級政府職能部門交叉的情況，存在監督對象認定難問題。如河南省商城縣人民檢察院訴某鄉鎮政府案，針對該鄉存在的養殖場廢棄物違法排放問題，檢察機關向屬地鄉鎮政府制發檢察建議，要求其履行環境保護屬地管理責任，而后因污染問題未得到徹底解決，檢察機關依法提起行政公益訴訟。庭審過程中鄉鎮政府對其環境保護職責無異議，但在具體的履職內容方面認為，基層政府主要負責配合相關職能部門履行日常巡查和督促職責，不僅欠缺專業人員、專業知識，且無相應的審批權、執法權等，因此認為其不是違法企業的執法主體和監管主體。［5］實踐中，生態環境、自然資源、城鄉建設、應急管理、市場監管等領域均容易出現縣鄉政府共同承擔且層級間職責不清的情況，檢察機關較難準確確定監督對象。

（三）行政處罰職責和行政監管職責領域重合的情況

行政綜合執法權改革背景下各地行政執法權的橫向集中與縱向下沉，對檢察機關準確厘清行業監管部門與綜合行政執法部門各自職責帶來影響。如安徽省無為市人民檢察院訴市城市管理局案，因該市部分飯店在門外設置燒烤設施加工食品，油煙直排大氣造成大氣污染，無為市人民檢察院向市城市管理局發出檢察建議，在污染問題未得到有效解決后依法提起行政公益訴訟，訴請人民法院判決該市城市管理局“落實環保責任、采取必要的油煙凈化措施，使油煙達標排放”，庭審過程中市城市管理局認為其不具有大氣污染監管職責，僅統一行使行政處罰職能，大氣污染防治日常監管職責應由環保部門行使。［6］檢察機關在辦案中常常遇到執法權轉化承接過程中，需要監管與執法部門協作配合推動公益損害問題解決的情況，如何準確認定監督對象需要著重關注。

三、可訴性視角下認定行政公益訴訟監督對象的基本邏輯

可訴性既是遵循檢察權屬性的必然要求，也是提升行政公益訴訟案件質效的關鍵性舉措。按照可訴性要求準確認定行政公益訴訟的適格訴訟主體即監督對象，可以圍繞法定職責、履職手段、監督效果三個維度進行判斷。

（一）具有法定監管職責

職責法定是行政機關履職的基本原則，因此行政機關是否依法設立且具有法定監管職責是可訴性要求下檢察機關準確認定行政公益訴訟監督對象的關鍵前提，有兩個方面考量內容。

第一，組織形式符合法律規定。為實現保障公民權利和人民利益的目的和根本功能，現代國家將國家行政權力分解并落實到各級各類行政主體。目前，按照法律規定，在我國能夠行使國家權力的行政主體主要包括：一是職權行政主體，即依據憲法、行政組織法設立的國家行政機關；二是授權行政主體，即依據法律、法規、規章授權取得行政主體資格的組織，如開發區管委會、事業單位、企業單位及社會團體等。

第二，監督管理職責依據法律授權。行政主體的行政職責以行政職權為前提，行政主體在行使行政職權進行管理活動中必須承擔法定義務。從我國行政管理實踐出發，在法律、法規明確的職權范圍內，行政主體的規章、行政規范性文件以及政府會議紀要、先行行為、行政協議確定的職責等都屬于行政主體的行政職責。

針對實踐辦案中遇到的事業單位能否作為監督對象問題，可以結合上述兩方面進行判定。事業單位是依照法律規定由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的服務社會公益事業發展的社會組織。［7］而隨著國家行政管理領域不斷拓寬，部分事業單位在特定領域依照法律授權具有相應的行政管理職責。如果事業單位在特定領域法定行政管理職責范圍內怠于履職，則可以將其作為行政公益訴訟監督對象，如果事業單位在特定領域不具有法定行政管理職責，則應認定事業單位是違規（違法）實施特定行為的的主體，而非違法行使職權或怠于履職的監管主體。

（二）具有履職必要手段

實施行政行為是行政機關履行法定職責的具體方式，對于辦案中經常遇到的需要行政機關積極履職排除妨礙、消除危險維護公益的情況，準確認定監督對象需要結合行政機關的行政行為和履職能力進行實質考量。

第一，區分行政強制執法行為和非強制執法行為。行政機關履行監督管理的行政執法行為，依據是否具有國家強制力保障，可以分為行政強制執法行為和非強制性執法行為，前者包括行政處罰、行政強制、行政檢查等，后者包括行政指導、行政獎勵等。普通行政訴訟以行政行為為核心，相關司法解釋明確規定不具有強制力的行政指導行為不屬于人民法院的受案范圍。［8］行政公益訴訟中由于公益保護的特殊性，司法實踐更著重強調行政機關是否具有法定職責，而非履職行為是否具有強制性。如上文提到的商城縣人民檢察院訴某鄉鎮政府案，人民法院在判決書中明確提出屬地鄉鎮政府負有的“采取措施改善、扶持、協助、制止等行為，在性質上屬于行政指導”，相關法律、法規、規章的概括式規定（包括行政指導等）屬于行政機關的法定職責范疇，基于此判決屬地鄉鎮政府限期完成違法排污治理工作。［9］而在行政機關監督管理職責相互交叉情況下，特別是屬地鄉鎮政府主體職責與縣級政府職能部門職責相互交叉時，從履職的可能性出發建議優先選擇具有履職手段和措施的行政機關作為監督對象，可以推動問題更快更好解決。

第二，區分行政機關行政強制執法行為的實際履職能力。雖然上文提出建議優先選擇具有履職手段和措施的行政機關作為監督對象，但也不能一概而論，特別是涉及基層政府綜合執法權改革的情況。2019年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推進基層整合審批服務執法力量的實施意見》以及2021年新修訂《行政處罰法》對行政處罰權下放鄉鎮政府作出規定后，全國各地陸續將城市管理、環保、水利等領域行政處罰權下放鄉鎮。但隨著行政執法任務加大、專業性增強，部分鄉鎮、街道存在“接不住、用不好”的情況。［10］因此，以可訴性要求認定行政公益訴訟的適格訴訟主體，還應當結合行政機關實際履職能力認真客觀判斷。

（三）具有最佳履職效果

履職效果是檢察機關準確認定行政公益訴訟監督對象的第三層次考量內容，特別是需要行政機關協同推動問題整改時，應當從監督效果出發明確適格訴訟主體。

第一，行政機關橫向監督管理職責交叉的情況。近年來，隨著行政執法體制改革持續深化，出現了行政許可審批、行政執法及日常監管權分設的情況，對此準確認定行政公益訴訟監督對象，應當分類認定某一具體事項所涉行政機關的監管職責，如涉及行業監管部門與綜合行政執法部門職責交叉時，從監督效果出發應區分日常監管職責、末端執法職責。以上文提到無為市人民檢察院訴市城市管理局案為例，如果是日常監管不到位問題，應當由環保部門負責；如果是行政處罰未實施問題，即負有法定監管職責的環保部門在日常監督管理中發現行政相對人有違法行為，在違法事實清楚、證據確鑿的情況下將案件移交城市管理部門實施行政處罰，但城市管理部門未處罰，則應以城市管理部門為監督對象。

第二，行政機關縱向監督管理職責交叉的情況。上下級行政監管部門均負有監督管理職責時，首先應關注環保、經濟、金融管理、安全生產等領域政府機構改革實施垂直管理后，基層部門是否具有行政主體資格。其次，按照多級政府公共服務事權劃分邏輯，應當對公共服務供給的受益范圍、具體事項處理復雜程度等進行綜合分析，優先以屬地政府及其職能部門為監督對象。但如果上級政府職能部門能夠牽頭推動解決公益損害問題、最大化保護公益的，也可以將其作為監督對象。檢察機關在辦案中應當客觀全面地分析研判監督對象，避免機械辦案。