金融分權、地方政府債務化解與地方法人銀行研究綜述

金融分權一定程度上導致了地方政府債務風險的形成。地方法人銀行在地方政府債務形成過程中扮演了較為特殊的角色，而在中央政府主導的“一攬子”化債又對其經營業績、資產質量、監管指標等方面帶來了新的影響

防范化解地方債務風險，牢牢守住不發生系統性風險的底線，是近年來政府金融工作屢次強調的重要內容。2023年7月，中共政府制定實施“一攬子化債”方案，要求各地區全面摸查截止政府債務底數，制定化債舉措，并有序推進落實。針對全國12個重點省份在內的融資平臺公司化債以及后續退出等問題，中央政府陸續發布一系列融資平臺債務風險化解的政策。

地方政府債務

地方政府債務廣義的地方政府債務包括直接債務和或有債務，一般包括地方政府債券、地方政府有償還責任的、救助責任以及有顯性或隱形擔保責任的地方融資平臺債務、以及其他涉政類債務等；狹義的概念一般指地方政府融資平臺公司的各類融資債務，這部分債務是中央政府“一攬子化債”的主要對象。

從2008年全球金融危機開始，為扭轉經濟下行，中央政府逐步放松對地方融資平臺公司和銀行信貸的限制，地方融資平臺為地方政府舉借了大量債務，直至近年來地方債務問題不斷出現。截至2023年末，我國政府全口徑債務總額為85萬億元，其中，國債30萬億元，地方政府法定債務40.7萬億元，隱性債務14.3萬億元，政府負債率為67.5%。

地方政府債務已超地方政府自身財力，地方政府的財政收入和地方國企的經營收入在扣除必要支出后，已經無法支付地方債務利息，更無力還本，迫切需要中央政府進行干預。貴州等12個化債重點省份，融資平臺債務壓力較重，且與地方經濟和財力不相匹配，債務違約事件頻發。

金融分權

金融分權研究起源于央地關系理論研究，一般認為金融分權理論的提出是與財政分權相對應，主要包括金融發展與創新權、金融控制權和金融監管權——即中央向地方的分權（金融分權Ⅰ）和政府向民間的分權即金融民營化或市場化（金融分權Ⅱ）。

本文研究的金融分權主要為金融分權Ⅰ。分稅制改革，形成了財權集中、事權分散的中央地方框架，這個框架對于地方籌集資金、擔負支出責任提出了更高的要求和期待。2008年以來，以中央政府允許地方投融資平臺成立并進行融資運作為標志，中國的金融體制實際上完成了一次金融分權。中央給予地方金融發展權，使得地方金融快速發展，但當時并未給予其有效的金融監管分權。地方金融發展權與金融監管權的錯位使得地方金融發展亂象叢生，風險聚集。

地方法人銀行

地方法人銀行不是一個嚴格的法律概念。一般認為，地方法人銀行與全國性銀行相對應，主要指城市商業銀行和農村商業銀行，廣義上也可涵蓋農村合作銀行、農村信用社等參照商業銀行管理的農村合作金融機構。地方法人銀行實際控制人一般為地方省、市兩級政府，自2019年包商銀行破產之后，地方政府進一步加強了對屬地城商行的控制。

伴隨著地方政府支出的顯著增加，地方法人銀行負債規模占銀行業金融機構負債總規模和總資產比例迅速上升。截止2024年四季度，城市商業銀行和農村金融機構資產份額共計銀行業資產份額的27.10%。 同時地方政府債務余額上升與地方性商業銀行不良貸款比例上升之間也存在顯著的相似趨勢。

參與化債：不是主力的主力

中央政府鼓勵國有大行與政策性銀行作為“一攬子”化債的主力。地方法人銀行雖不是化債主力，但地方政府債務治理被納入地方官員政績考核，直接影響地方官員的職位晉升。地方法人銀行是地方政府能夠直接控制的化債主力，是其調劑補缺的“錢袋子”。

地方法人銀行參與化債主要有兩個方向——財政化債和金融化債。財政化債主要是指中央政府允許地方政府財政發行特殊再融資債券或專項融資債券，用于償還地方政府隱性債務。2024年年中央政府安排6萬億元債務限額置換地方政府存量隱性債務；從2024年開始，連續5年每年從新增地方政府專項債券中安排8000億元專門用于化債，累計可置換隱性債務4萬億元；2029年及以后年度到期的棚戶區改造隱性債務2萬億元，仍按原合同償還。地方法人銀行通過購買地方政府債券支持地方政府完成債券發行，債券發行募資后，地方政府能夠以最直接的方式進行債務化解。

金融化債則是指銀行為代表的金融機構在化債政策的支持下，通過金融產品，與地方融資平臺公司合作，以市場化方式參與地方債務化解。具體形式為——對貸款和非標等資產通過展期、續貸、降息、調整結息方式等措施進行債務重組；對公司類信用債等公開市場的投資資產，通過購買發新還舊債券接續舊債、行權期續持債券、以及通過降息、配合發行人提前還款等方式緩解債務人的償債壓力。

財政化債與金融化債主要有以下特點：

疏解燃眉之急，獲得短期還本收息利好

化債政策一方面解決地方政府的“燃眉之急”，緩釋地方化債壓力、減少利息支出，另一方面在讓地方法人銀行在短期內收回了部分隱債置換的本息，甚至收回以往部分“老大難”資產的本息，提升了收息率和流動性。相較于農村商業銀行，城市商業銀行風險承擔水平受地方政府債務治理的影響更大。在隱債置換政策明朗的背景下，部分地方法人銀行甚至認為隱債資產是“優質資產”，部分銀行盡量延緩隱債提前償還的時間，拉長隱債資產的存續期以獲取更多的利息收入。

發展空間受擠壓，流動性管理面臨挑戰

國有大型商業銀行和全國性股份銀行借助化債政策，利用資金成本和規模的絕對優勢，向地方提供了大量長期低利率資金投放，擠占了地方法人銀行市場份額。疊加經濟下行引起的社會投資減少，社會融資需求不旺，尤其12個重點省份被中央要求從2024年起嚴控新增項目，停緩在建項目，導致政府新增投資受限，和地方政府深度綁定的本地法人機構發展空間受到嚴重擠壓。此外，地方政府發行的債務置換債券多為20年和30年的長期債券，地方法人銀行作為持有人之一，在管理流動性方面面臨更大的挑戰。

息差收窄，部分監管指標持續承壓

在銀行凈息差持續收窄的背景下，2023年全國商業銀行平均凈息差1.69%，同比下降0.22個百分點，地方法人銀行亦難以獨善起身。涉政債務降息后，部分政府平臺企業仍然存在無法保障利息支付的情況。政府平臺公司新增融資只能用于償還存量債務，進一步影響銀行的收入。部分地方法人銀行面臨資本耗用增加、利差減少、資產質量無明顯好轉等問題，相關監管指標持續承壓的問題。

在12個重點省份中，2024年貴州銀行不良貸款率連續三年攀升，凈利差則連續四年下降；重慶銀行2024年凈利差為1.22%，較上年下降17個基點，凈利息收益率僅為1.35%；哈爾濱銀行核心一級資本充足率、一級資本充足率、資本充足率分別較上年下降；盛京銀行營收下降14.6%；歸母凈利潤下降15.2%，不良貸款率與上年持平，不良貸款總額上升；青海銀行不良貸款率2.65%，遠高于2024年末城市商業銀行1.76%的平均水平；甘肅銀行貸款五級分類中正常類貸款僅為93.8%，超6%的貸款存在問題。

打破困局，增進地方法人銀行與市場主體的聯系

債務治理的目的從來都不是讓地方債務清零，而是要化解地方債務風險，遏制風險蔓延。債務化解應推動地方平臺企業、銀行機構、非銀行主體“三角”債權債務歷史遺留問題的解決，著力解決欠薪欠資、銀行資產處置、社會經濟活力不足等痛點；應促進地方法人銀行與企業主體需求精準對接，打破地方“守著資產負債”和地方法人銀行“押著資產惡化”的困局；盡早建立退平臺監測機制，一企一策橫推動同類型平臺公司兼并重組，通過集約化經營和規模化發展進一步降本增效，通過形成自身造血功能，從而提升地方法人銀行資產質量及風險防范能力。

注入動能，增強地方法人銀行抗風險能力

債務治理需要在發展中進行和實現。在一攬子化債政策支持下，要整合各種資產、資金、資源為負債平臺注入更多動能，使得投資流動性能最大化留在本地；嘗試在一定時期內對地方法人銀行在異地貸款限制、小微企業貸款占比、普惠貸款增速、新增可貸資金比例考核、金融網點覆蓋面補缺、銀行股權入股門檻等方面實施差異化監管；試點央行再貸款等貨幣政策工具向地方金融機構開放，通過專項債為地方法人銀行補充資本，增強地方法人銀行的抗風險能力。

居安思危，持續摸排平臺名單外涉政債務

由于各地統計報送口徑等原因，在“一攬子化債”融資平臺債務之外，部分地方政府還存在未納入隱性債務但實際承擔償還責任的債務。此類債務主體多由地方融資平臺企業實際控制，或者是“多塊牌子，一套人馬”，其債務亦由融資平臺實際償還。因其主體和債務未列入國務院統計名單，導致此類主體的債務問題更為嚴峻，存在較大的債務風險隱患，需進一步摸排并探索其債務化解的可行性方案。

（責任編輯" 莊雙博）