中國數(shù)字政府發(fā)展歷程及建設(shè)啟示

doi：10.3969/J.1SSN.1672-7274.2025.06.061

中圖分類號(hào)：G931 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編碼：1672-7274（2025）06-0183-04

The Development Process and Construction Inspiration of China's Digital Government

HUANGJuru，MOLijuan，WANGYue

（GovernmentServiceCenterofChinaAcademyofInformationand Communications Technology，Beijing10o086，China）

Abstract：During theaccelerating periodof global digitaltransformation，the digital government construction of China has gradually evolved from the traditional communication，construction，and supply stages to the current stage of digital government innovation.During the process， China has successivelycompleted the digital government construction stages of laying the foundation， establishing the framework，building the system and achieving comprehensive digitization，and moving towards the ultimate goal of establishing a modern government governance system and modern governance capacity now.This article provides a detailed introduction to the construction process of China's digital government firstly，and than summarizes the enlightenment of digital government construction. Finally， this article provides a Chinese experience for global digital government construction.

Keywords： digital government; development process; development experience; construction inspiration

0 引言

電子政務(wù)是數(shù)字政府建設(shè)的初期形態(tài)，為數(shù)字政府深化發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。數(shù)字政府是電子政務(wù)數(shù)字化、智能化發(fā)展的新形態(tài)，是適應(yīng)科技革命和產(chǎn)業(yè)革命的必然趨勢(shì)，其在電子政務(wù)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步利用云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、人工智能等新一代信息技術(shù)深化政府管理與服務(wù)，促進(jìn)政府治理流程的優(yōu)化、模式的創(chuàng)新以及履職能力的提升，進(jìn)而構(gòu)建協(xié)同高效的政府?dāng)?shù)字化履職能力體系，全面推動(dòng)了政府治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

《聯(lián)合國電子政務(wù)調(diào)查報(bào)告2024》通過電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)（EDGI）對(duì)世界各國電子政務(wù)建設(shè)成果進(jìn)行評(píng)價(jià)，總體而言，各國家電子政務(wù)建設(shè)水平順序?yàn)闅W洲、亞洲、美洲、大洋洲、非洲。具體而言，歐洲在政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型方面遙遙領(lǐng)先；亞洲的數(shù)字化轉(zhuǎn)型水平近年來提升迅速，已逐漸超越美洲；而非洲和大洋洲的政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型水平相對(duì)較低。從國家排名來看，丹麥、愛沙尼亞、新加坡、韓國、冰島、英國、澳大利亞、荷蘭、美國、瑞典等國家的電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)保持在“非常高”水平，這些國家較早地開始了數(shù)字化轉(zhuǎn)型，并相繼推出了一系列國家層面的相關(guān)戰(zhàn)略（見表1）[1-8]。

我國在2021年頒布的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃》中首次將“數(shù)字政府”這一概念從地方的先行探索實(shí)踐提升至國家頂層設(shè)計(jì)層面。經(jīng)過多年的發(fā)展，數(shù)字政府建設(shè)的概念已明確為政府為適應(yīng)新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革趨勢(shì)，并引領(lǐng)驅(qū)動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展和數(shù)字社會(huì)建設(shè)，通過利用數(shù)字技術(shù)履行職能而展現(xiàn)的一種政府運(yùn)行模式，本質(zhì)上是政府治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。該規(guī)劃明確以數(shù)字政府建設(shè)全面引領(lǐng)驅(qū)動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)、數(shù)字生態(tài)等數(shù)字化發(fā)展，并提出數(shù)字化履職能力體系、數(shù)據(jù)資源體系、平臺(tái)支撐體系、制度規(guī)則體系、安全保障體系五大關(guān)鍵任務(wù)，從而逐步邁向政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的最終目標(biāo)。本文通過分析我國數(shù)字政府在不同建設(shè)階段的核心工作及建設(shè)成就，深刻總結(jié)了我國數(shù)字政府的建設(shè)歷程及經(jīng)驗(yàn)啟示，由此對(duì)未來我國數(shù)字政府建設(shè)進(jìn)行展望。

1 我國數(shù)字政府建設(shè)歷程

我國數(shù)字政府建設(shè)歷經(jīng)四個(gè)階段，分別是數(shù)字化傳播階段，建設(shè)階段、供給階段與創(chuàng)新階段。

1.1數(shù)字化傳播階段-打基礎(chǔ)

20世紀(jì)80年代持續(xù)到2001年是我國數(shù)字政府建設(shè)的數(shù)字化傳播階段。在此階段，我國聚焦于單個(gè)政府辦公及不同部門間的信息互通，為數(shù)字政府建設(shè)打下良好基礎(chǔ)。

這一階段歷經(jīng)4個(gè)五年規(guī)劃時(shí)期。從1981年至1985年（中國“六五”規(guī)劃時(shí)期），政策層面首先明確提出要在政府管理中使用計(jì)算機(jī)；從1986年至1990年（中國“七五”規(guī)劃時(shí)期），國家著手建設(shè)國家經(jīng)濟(jì)信息系統(tǒng)等重點(diǎn)信息系統(tǒng)工程，并在組織層面建立國家及部委信息中心；從1991年至1995年（中國“八五”規(guī)劃時(shí)期），啟動(dòng)金橋工程（覆蓋全國并與各部委專用網(wǎng)連接的國家經(jīng)濟(jì)信息網(wǎng)絡(luò)）、金關(guān)工程（國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易信息網(wǎng)絡(luò)工程）、金卡工程（推廣普及金融交易卡，實(shí)現(xiàn)支付手段的革命性變化，從而跨入電子貨幣時(shí)代），實(shí)施政務(wù)信息通信網(wǎng)絡(luò)及系統(tǒng)聯(lián)通建設(shè)；從1996年到2001年（中國“九五”規(guī)劃時(shí)期），進(jìn)一步啟動(dòng)政府上網(wǎng)（網(wǎng)站）工程，并在組織上成立國務(wù)院信息化工作領(lǐng)導(dǎo)小組以及后來的國家信息化工作領(lǐng)導(dǎo)小組。

這一階段建設(shè)建立了數(shù)字政府發(fā)展的雛形，為我國數(shù)字政府建設(shè)建立了發(fā)展基礎(chǔ)。

1.2數(shù)字化建設(shè)階段-建框架

2002年至2015年是我國數(shù)字政府的數(shù)字化建設(shè)階段。在這一階段，我國以行業(yè)管理為中心，以“兩網(wǎng)一站四庫十二金”等一系列重大工程建設(shè)為基礎(chǔ)，搭建起中國數(shù)字政府的基本框架。

數(shù)字化建設(shè)經(jīng)歷了3個(gè)五年計(jì)劃時(shí)期；從2002年至2005年（中國“十五”規(guī)劃時(shí)期），政策層面提出了“關(guān)于我國電子政務(wù)建設(shè)指導(dǎo)意見”這一頂層設(shè)計(jì)，并指引開展“兩網(wǎng)一站四庫十二金”等一系列重大工程建設(shè)；2006年至2010年（中國“十一五”規(guī)劃時(shí)期），政策方面進(jìn)一步推出政府信息公共條例，推進(jìn)了政府網(wǎng)站的建設(shè)發(fā)展，并帶動(dòng)國辦電子政務(wù)辦的成立；2011年至2015年（中國“十二五”規(guī)劃時(shí)期），針對(duì)當(dāng)時(shí)多頭治理等情況，推出《關(guān)于促進(jìn)電子政務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展指導(dǎo)意見》政策文件，引入績效評(píng)估這一機(jī)制，并成立了中央網(wǎng)信領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室這一新組織。

數(shù)字化建設(shè)階段的主要成就為建設(shè)完成“兩網(wǎng)一站四庫十二金”。其中，“兩網(wǎng)”為政務(wù)外網(wǎng)及政務(wù)內(nèi)網(wǎng)；“一站”為政府門戶網(wǎng)站；“四庫”包括資源地理庫、人口庫、法人單位庫、宏觀經(jīng)濟(jì)庫；“十二金”建設(shè)包括辦公業(yè)務(wù)資源系統(tǒng)（金辦）、宏觀經(jīng)濟(jì)管理系統(tǒng)（金宏）、金稅、金關(guān)、金財(cái)、金融監(jiān)管（含金卡）、金審、金盾、金保、金農(nóng)、金水、金質(zhì)十二個(gè)重要業(yè)務(wù)系統(tǒng)。

以上工程的建設(shè)面向重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域，形成了較全面的信息化管理與服務(wù)支撐能力，并實(shí)現(xiàn)了以下功能：獲取政府信息、辦理相關(guān)事務(wù)；提高政府效率、加強(qiáng)宏觀管理；政府收入管控、保證公共支出合理；夯實(shí)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展保障，并為后續(xù)完善數(shù)字政府體系奠定了建設(shè)基礎(chǔ)。

1.3數(shù)字化供給階段-搭體系

2016年至2021年（中國“十三五”規(guī)劃時(shí)期）是我國數(shù)字政府建設(shè)的數(shù)字化供給階段。在此期間，我國政務(wù)建設(shè)聚焦公眾服務(wù)，以國家政務(wù)服務(wù)平臺(tái)、數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)兩大關(guān)鍵工程為基礎(chǔ)，牽引建成完善數(shù)字政府的電子政務(wù)體系。

這一時(shí)期，數(shù)字政府建設(shè)深化“互聯(lián)網(wǎng) + 政務(wù)服務(wù)”，以推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)、一門、一次”改革實(shí)施方案這一重要政策為標(biāo)志，組織實(shí)施國家政務(wù)服務(wù)平臺(tái)、數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)兩大關(guān)鍵工程；同時(shí)，圍繞強(qiáng)化數(shù)據(jù)共享與業(yè)務(wù)協(xié)同，在國家層面提出“健全政務(wù)數(shù)據(jù)共享協(xié)調(diào)機(jī)制”的政策舉措。

數(shù)字化供給階段的主要建設(shè)成就為：一是整合全國各地方各部門的線上線下服務(wù)資源，在國家政務(wù)門戶實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一身份認(rèn)證、統(tǒng)一證照服務(wù)、統(tǒng)一事項(xiàng)服務(wù)、統(tǒng)一投訴建議、統(tǒng)一好差評(píng)、統(tǒng)一用戶服務(wù)、統(tǒng)一搜索服務(wù)的七統(tǒng)一；二是推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與傳統(tǒng)政務(wù)服務(wù)深度融合，面向個(gè)人辦事、企業(yè)法人辦事等打造標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、便利化的政務(wù)服務(wù)；三是圍繞個(gè)人、法人的全生命周期，聚合“場景”將關(guān)聯(lián)的事項(xiàng)整合為一件事集成辦，實(shí)現(xiàn)減環(huán)節(jié)、減材料、減時(shí)間、減跑動(dòng)。

通過以上舉措，以人民為中心，構(gòu)建出融合線上線下的全國一體化政務(wù)服務(wù)體系，此時(shí)中國數(shù)字政府發(fā)展進(jìn)入全面優(yōu)化完善政務(wù)服務(wù)體系的發(fā)展階段。

1.4數(shù)字化創(chuàng)新階段-全面數(shù)字化

2022年至今是我國數(shù)字政府建設(shè)的數(shù)字化創(chuàng)新階段。數(shù)字政府為此階段的主要建設(shè)核心，這一階段建設(shè)以《高效辦成一件事》作為核心業(yè)務(wù)抓手，聚焦智能融合發(fā)展，實(shí)現(xiàn)全面數(shù)字化推進(jìn)及政府治理體系與治理能力的現(xiàn)代化的建設(shè)目標(biāo)。

數(shù)字化創(chuàng)新階段9以2022年出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》和《全國一體化政務(wù)大數(shù)據(jù)體系建設(shè)指南》兩大頂層政策文件為標(biāo)志，明晰了數(shù)字政府建設(shè)發(fā)展的戰(zhàn)略定位與任務(wù)框架，推進(jìn)數(shù)字化深化演進(jìn)；同年制定《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》，推動(dòng)數(shù)據(jù)成為與土地、資本、勞動(dòng)力、技術(shù)并列第五種生產(chǎn)要素，釋放數(shù)據(jù)價(jià)值；2023年至今，在組織上成立國家及各地方數(shù)據(jù)局，發(fā)布“高效辦成一件事”政策文件推進(jìn)服務(wù)、監(jiān)管各領(lǐng)域智能融合演進(jìn)，并以《數(shù)字中國建設(shè)整體布局規(guī)劃》政策為標(biāo)志，以數(shù)字政府為核心全面引領(lǐng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)發(fā)展9。

數(shù)字創(chuàng)新階段的主要任務(wù)是賦能、協(xié)同與重構(gòu)政府履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等職能，提升政務(wù)運(yùn)行、政務(wù)公開數(shù)字化水平，逐步邁向政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的最終目標(biāo)。

2 數(shù)字政府經(jīng)驗(yàn)啟示

通過總結(jié)我國數(shù)字政府四個(gè)階段的建設(shè)歷程，總結(jié)形成以下數(shù)字政府建設(shè)經(jīng)驗(yàn)啟示：

2.1推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)應(yīng)把政策制度作為關(guān)鍵抓手

政策是政府推進(jìn)數(shù)字化建設(shè)發(fā)展的關(guān)鍵抓手，我國一系列經(jīng)驗(yàn)啟示大多需要依托政策制度來承載實(shí)施，中國的數(shù)字政府政策伴隨不同發(fā)展階段、立足當(dāng)時(shí)發(fā)展實(shí)際，一脈相承而又不斷推陳出新[10.]，總體分為4個(gè)層面：

一是信息化戰(zhàn)略與原則層面，從第一次全國信息化工作會(huì)議報(bào)告提出的“統(tǒng)籌規(guī)劃、國家主導(dǎo)；統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、聯(lián)合建設(shè)；互聯(lián)互通、資源共享”信息化原則，到十四五國家信息化規(guī)劃，再到數(shù)字中國建設(shè)整體布局規(guī)劃，明晰勾勒出不同階段中國數(shù)字化發(fā)展的戰(zhàn)略方向，并始終遵循了共同的信息化基本原則。

二是總體方案與架構(gòu)設(shè)計(jì)層面，從《關(guān)于我國電子政務(wù)建設(shè)的指導(dǎo)意見》到《關(guān)于加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+ 政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見》，再到《關(guān)于加強(qiáng)數(shù)據(jù)政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》《全國一體化政務(wù)大數(shù)據(jù)體系建設(shè)指南》《推動(dòng)“高效辦成一件事”的指導(dǎo)意見》，從頂層設(shè)計(jì)視角形成數(shù)字政府發(fā)展演進(jìn)的清晰路標(biāo)指引，指導(dǎo)中國數(shù)字政府實(shí)現(xiàn)從打基礎(chǔ)、建框架、成體系到全面數(shù)字化的三級(jí)跨越。

三是重大工程層面，順應(yīng)不同發(fā)展階段，迭代開展國家重大信息化工程建設(shè)規(guī)劃，涵蓋信息基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)據(jù)資源體系、重要能力平臺(tái)、重點(diǎn)信息系統(tǒng)、用戶交互等各個(gè)方面。

四是重點(diǎn)方向?qū)用妫⒆悴煌A段的發(fā)展實(shí)際及痛點(diǎn)需求，出臺(tái)政府網(wǎng)站及內(nèi)容建設(shè)、信息公開、數(shù)據(jù)資源開放、數(shù)據(jù)資源共享、釋放數(shù)據(jù)要素價(jià)值等一系列針對(duì)性政策舉措，與重大工程共同支撐總體方案與架構(gòu)設(shè)計(jì)的全面落實(shí)，以人民為中心將數(shù)字政府建設(shè)推向新的高度。

2.2推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)應(yīng)堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)先行、基層探索結(jié)合、應(yīng)用需求牽引

頂層設(shè)計(jì)是數(shù)字政府建設(shè)的“總方案”，基層探索是數(shù)字政府建設(shè)的“設(shè)計(jì)圖”，應(yīng)用需求是數(shù)字政府建設(shè)的“驅(qū)動(dòng)力”。推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)一方面應(yīng)高度重視各層面的頂層設(shè)計(jì)先行，既包括信息化戰(zhàn)略與架構(gòu)設(shè)計(jì)，也包括信息化項(xiàng)目層面的管控設(shè)計(jì)，確保技術(shù)先進(jìn)性與可行性、經(jīng)濟(jì)合理性、資源集約化、創(chuàng)新成果復(fù)用化等，同時(shí)也要積極鼓勵(lì)基層探索創(chuàng)新；另一方面必須立足當(dāng)前發(fā)展階段的實(shí)際應(yīng)用需求，以需求牽引推動(dòng)數(shù)字政府建設(shè)，并注重其取得的實(shí)效評(píng)估[12.13]。

伴隨中國數(shù)字政府發(fā)展進(jìn)程，我國數(shù)字政府推進(jìn)方式在不斷變化，在數(shù)字政府建設(shè)的初期，采用頂層推進(jìn)的方式，通過制定國家層面的戰(zhàn)略規(guī)劃、政策指導(dǎo)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，為各級(jí)政府和部門提供明確的方向和指引。隨著建設(shè)的深入，開始注重基層探索與頂層提煉的結(jié)合，鼓勵(lì)地方政府和部門根據(jù)自身特點(diǎn)和需求進(jìn)行創(chuàng)新實(shí)踐，同時(shí)將這些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)提煉上升為可復(fù)制、可推廣的模式和制度。當(dāng)前，我國數(shù)字政府建設(shè)更加注重頂層設(shè)計(jì)與基層創(chuàng)新的有機(jī)結(jié)合。頂層設(shè)計(jì)在明確總體方向、制定政策框架、構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)體系等方面發(fā)揮引領(lǐng)作用，而基層創(chuàng)新則注重在具體應(yīng)用、服務(wù)模式、管理機(jī)制等方面的探索與突破，全面強(qiáng)化應(yīng)用項(xiàng)目建設(shè)統(tǒng)籌與集約管控，避免重復(fù)建設(shè)、低水平建設(shè)。

應(yīng)用需求作為數(shù)字政府核心驅(qū)動(dòng)也伴隨著在不斷變化，從辦公、管理、服務(wù)到智能。數(shù)字政府建設(shè)過程中時(shí)刻注重用戶體驗(yàn)、服務(wù)質(zhì)量和治理效能的提升，通過智能手段優(yōu)化服務(wù)流程、提高決策效率、加強(qiáng)監(jiān)管能力。

2.3推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)應(yīng)以標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、網(wǎng)絡(luò)與數(shù)據(jù)安全為關(guān)注重點(diǎn)

標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)與網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全是數(shù)字政府建設(shè)的重要支撐。標(biāo)準(zhǔn)是數(shù)字政府建設(shè)的“引導(dǎo)牌”，網(wǎng)絡(luò)與數(shù)據(jù)安全是數(shù)字政府領(lǐng)域關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的“防火墻”。

標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)明確了數(shù)字政府的發(fā)展目標(biāo)和路徑，保證了數(shù)字政府建設(shè)協(xié)調(diào)高效統(tǒng)一，確保數(shù)字政府建設(shè)后續(xù)可持續(xù)發(fā)展。數(shù)字政府建設(shè)過程中應(yīng)不斷完善數(shù)字政府標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系，發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范引領(lǐng)作用，通過標(biāo)準(zhǔn)管理助推數(shù)字政府建設(shè)。

網(wǎng)絡(luò)與數(shù)據(jù)安全有效地保護(hù)了我國的數(shù)字政府建設(shè)成果。在數(shù)字政府建設(shè)過程中，我國不斷加強(qiáng)安全保障能力，嚴(yán)格執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)安全等級(jí)保護(hù)、關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)等制度，提升數(shù)字政府領(lǐng)域關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)水平，構(gòu)建縱深防御體系，建設(shè)安全監(jiān)測(cè)和通報(bào)預(yù)警平臺(tái)，確保安全監(jiān)測(cè)無死角盲區(qū)，不斷提升網(wǎng)絡(luò)安全事件、網(wǎng)絡(luò)泄密事件預(yù)警和發(fā)現(xiàn)能力，通過安全管理保障數(shù)字政府建設(shè)。

3 結(jié)束語

在數(shù)字化社會(huì)背景下，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型是全球電子政務(wù)發(fā)展的必然趨勢(shì)。總結(jié)我國數(shù)字政府建設(shè)歷程，可以得出我國數(shù)字政府建設(shè)的成功離不開以下幾點(diǎn)：一是始終堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)；二是把政策制度作為推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)的關(guān)鍵抓手；三是堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)先行、基層探索結(jié)合、應(yīng)用需求牽引；四是以標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、網(wǎng)絡(luò)與數(shù)據(jù)安全為推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)的關(guān)注重點(diǎn)。

由此來看，全球推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)必須穩(wěn)扎穩(wěn)打、由點(diǎn)及面，應(yīng)立足國家當(dāng)前的發(fā)展實(shí)際，首先制定適合當(dāng)前階段推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)的政策制度，并做好數(shù)字政府建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)方案。然后，立足本國當(dāng)前發(fā)展階段的實(shí)際應(yīng)用需求，以需求牽引來推動(dòng)數(shù)字政府建設(shè)。同時(shí)，在數(shù)字政府建設(shè)的進(jìn)程中不斷完善數(shù)字政府標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系，持續(xù)加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)與數(shù)據(jù)安全保障能力。

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