城市社區(qū)韌性應(yīng)急治理的新策略：基于五維分析框架的研究

中圖分類號：C912.83 文獻標識碼：A 文章編號：1673-4513（2025）-03-014-09

一、問題提出與文獻綜述

我國正處于世界百年未有之大變局，風險因素交織、耦合、疊變，考驗著我國風險治理水平與能力。城市社區(qū)作為人類的棲居地聚集了大量人口，在集約化使用土地整合資源給社區(qū)居民帶來便利的同時，也蘊藏著各式各樣不易察覺的風險。社區(qū)是國家直接面對人民群眾的治理場域，社區(qū)應(yīng)急具有獨特意義。作為國家治理的“神經(jīng)末梢”，黨和國家高度重視，2021年12月發(fā)布的《“十四五”國家應(yīng)急體系規(guī)劃》，對基層應(yīng)急管理的權(quán)責劃分、預(yù)案制定、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和人員配置等作出明確規(guī)定，為社區(qū)應(yīng)急治理提供了制度保障。隨著社會治理單元的不斷下降，社區(qū)在享受治理重心下移紅利的同時，也正承擔著風險重心下移的溢出性風險。社區(qū)應(yīng)急治理不僅關(guān)乎社會穩(wěn)定、更關(guān)乎居民的幸福感、體驗感、獲得感。如何有效完善人口高度集中的社區(qū)應(yīng)急治理體制，提升社區(qū)應(yīng)急治理效能，實現(xiàn)社會風險的適應(yīng)性治理，最大程度保障人民的生命和財產(chǎn)安全，值得我們深入思索。

城市社區(qū)突發(fā)公共事件頻繁出現(xiàn)，學者們逐漸思考作為城市治理基礎(chǔ)單元的社區(qū)，如何提高社區(qū)應(yīng)急管理能力和完善社區(qū)應(yīng)急治理，現(xiàn)有學者從不同視角，對城市社區(qū)應(yīng)急治理進行了深入探討。主要集中在社區(qū)組織結(jié)構(gòu)、社區(qū)風險本身、個案分析總結(jié)三個方面。一在組織結(jié)構(gòu)上，以全周期視角審視社區(qū)組織適應(yīng)力，將宏觀、中觀、微觀應(yīng)急治理情境有機融合，揭示和反饋社區(qū)成長與基層安全治理系統(tǒng)的互構(gòu)機制和溝通邏輯[1]。在現(xiàn)行科層制條塊關(guān)系的雙重壓力下，更需強化社區(qū)應(yīng)急治理靈活性提升應(yīng)急響應(yīng)速度[2]。二從社區(qū)風險出發(fā)，根據(jù)不同風險類型采取分類治理的方法，培育社會治理共同體意識，以推進整體治理[3。從風險情境一一治理策略視角出發(fā)，跟進事件演進趨勢即組織與情境有效匹配，將社區(qū)自組織能力和應(yīng)急能力差異性進行過程性調(diào)適，提升城市社區(qū)應(yīng)急治理的適應(yīng)力[4]。三從分析社區(qū)應(yīng)急出發(fā)，以韶關(guān)市S街道的老舊社區(qū)為案例，總結(jié)不同類型的社區(qū)應(yīng)急管理組織及網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有老舊社區(qū)主要是居委會的中樞作用，提出要提高多元主體的參與，構(gòu)建完善的應(yīng)急管理體系，加強信息化平臺建設(shè)的建議[5°以青島市X社區(qū)為案例，構(gòu)建監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)、基礎(chǔ)保障、社會動員、事后改善的五維能力模型，評估出X社區(qū)存在著諸多薄弱環(huán)節(jié)，并從五維能力方面提出了改進的建議。既有研究從不同分析視角出發(fā)，探討了城市社區(qū)應(yīng)急治理問題，但現(xiàn)有研究未能充分挖掘社區(qū)自身應(yīng)急靈活適應(yīng)能力，多數(shù)是借助外部力量以提高應(yīng)急效率和水平。依靠傳統(tǒng)剛性、被動、單一的社區(qū)應(yīng)急治理模式，已然不能解決現(xiàn)代風險社會視域下社區(qū)復(fù)雜治理的現(xiàn)實問題。相較之下，韌性治理更具靈活適應(yīng)、自主性強，為創(chuàng)新城市社區(qū)應(yīng)急管理模式與手段提供了新思路，并逐漸成為社區(qū)風險治理領(lǐng)域共識。

二、理論基礎(chǔ)與分析框架

在對社區(qū)韌性應(yīng)急治理的研究中，不同學者有著不同的觀點，主要從社區(qū)抗逆力、資源冗余性與社區(qū)自組織、黨的領(lǐng)導(dǎo)、主體多元性、技術(shù)智慧化等方面論述。有學者注重韌性的抗逆力，從社區(qū)對災(zāi)害事件的“有效吸收力”和“迅速恢復(fù)力”復(fù)合形成抗逆力，化解社區(qū)風險事件提高社區(qū)韌性應(yīng)急治理效能[7]。有學者從韌性“資源冗余性”和“組織的再組織”兩個取向出發(fā)，探討超大型城市社區(qū)應(yīng)急治理的韌性路徑[8]。發(fā)揮社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，鞏固和強化社區(qū)韌性治理能力，可促進社區(qū)成員有機聯(lián)結(jié)，共同構(gòu)建富有韌性的社區(qū)[9]。多元維度下韌性社區(qū)的構(gòu)建，強調(diào)社區(qū)韌性的重要基礎(chǔ)是居民的有效參與[10]，吸納公民、企業(yè)、社會組織等多元主體的共同參與決策，促進社區(qū)的主體能動性[11]?，F(xiàn)代化智慧治理背景下，借助智能化基礎(chǔ)設(shè)施，打造智慧化社區(qū)，助力社區(qū)提高自組織力，推進社區(qū)從以恢復(fù)為核心的“被動韌性”轉(zhuǎn)化為學習適應(yīng)為核心的“轉(zhuǎn)型韌性”[12] 。

在面對外來風險沖擊時，為增強社區(qū)的抵抗力、適應(yīng)力以及災(zāi)后的恢復(fù)，現(xiàn)有文獻從不同角度提煉出社區(qū)韌性應(yīng)急治理的路徑，概括歸納為社區(qū)應(yīng)急治理需向傳統(tǒng)剛性束縛向現(xiàn)代韌性升級轉(zhuǎn)型。主要是從基礎(chǔ)儲備、主體結(jié)構(gòu)、制度規(guī)范、技術(shù)賦能、文化心理等多要素驅(qū)動創(chuàng)新轉(zhuǎn)型。這些要素不是相互割裂，而是緊密相連、相互耦合。因此，文章在現(xiàn)有文獻基礎(chǔ)上提煉出，基礎(chǔ)韌性、結(jié)構(gòu)韌性、制度韌性、技術(shù)韌性、文化與心理韌性五個維度，嘗試構(gòu)建韌性理論視角下城市社區(qū)應(yīng)急治理的分析框架（見圖1所示）。

基礎(chǔ)韌性是社區(qū)應(yīng)急治理的根基。在場區(qū)應(yīng)急治理中，基礎(chǔ)韌性其涵括建筑、設(shè)施等硬件基礎(chǔ)資源，也包括人力、服務(wù)等綜合資源。硬件基礎(chǔ)資源上，強調(diào)合理的建筑分布、充足的應(yīng)急搶險救災(zāi)設(shè)施、冗余的應(yīng)急救援物資儲備，以應(yīng)對突發(fā)事件更好地維持社區(qū)運行。在人力、服務(wù)資源方面，居委會、業(yè)委會、物業(yè)公司等工作人員及其提供的服務(wù)，需以社區(qū)突發(fā)情境變化發(fā)展靈活提供服務(wù)。這要求社區(qū)工作人員需要具備一定的經(jīng)驗和風險意識，以及在應(yīng)急過程中的危機學習和反思能力。

結(jié)構(gòu)韌性是社區(qū)應(yīng)對突發(fā)事件的重要支撐。借助社區(qū)內(nèi)部多元互助作用，單一主體的零散行動轉(zhuǎn)為多元合作的集體行動。缺乏主語依靠傳統(tǒng)單一街道辦、居委會的力量，已然不能適應(yīng)多變復(fù)雜的社區(qū)環(huán)境。缺乏主語既強調(diào)分權(quán)治理下的多元主體，又重視搭建扁平化的協(xié)同治理結(jié)構(gòu)，還強調(diào)一定的冗余結(jié)構(gòu)，以提升社區(qū)韌性實現(xiàn)社區(qū)資源的整合。社區(qū)是一個沒有行政執(zhí)法權(quán)的組織，更需充分調(diào)動社區(qū)內(nèi)多元主體的自組織作用，以協(xié)同應(yīng)對突發(fā)事件。

制度韌性是完善社區(qū)應(yīng)急治理體制的核心。在面對沖擊、壓力或變革時能夠仍保持其穩(wěn)定性和適應(yīng)性，供執(zhí)行主體參照執(zhí)行，減少社區(qū)應(yīng)急失序、失范行為。制度韌性包括靈活性界定執(zhí)行主體、適時啟動應(yīng)急過程、合理配置應(yīng)急資源配置、嚴格落實應(yīng)急責任等內(nèi)容。在突發(fā)狀態(tài)下，人員、組織、信息等各種資源處于混亂、模糊情形，以制度明確屬地責任，圍繞一個中心共同開展應(yīng)急處置過程。制度韌性包括嚴格執(zhí)行相關(guān)制度安排，規(guī)范社區(qū)應(yīng)急過程。

技術(shù)韌性提供了強大的應(yīng)急支持，為社區(qū)應(yīng)急效率提升注入新動能。缺乏主語積極打造智慧社區(qū)，運用大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能等信息技術(shù)手段，提高城市社區(qū)技術(shù)韌性。搭建社區(qū)智能化平臺，加強智慧能力建設(shè)，是現(xiàn)代風險社會視域下的現(xiàn)實需要。社區(qū)現(xiàn)代化智能技術(shù)在及時監(jiān)測災(zāi)害發(fā)生、精準識別風險事件、縮短應(yīng)急處置時間、災(zāi)害信息的發(fā)布、及時疏散與救援等方面，為社區(qū)應(yīng)急效率的提升注入了新動能。

文化和心理韌性在社區(qū)應(yīng)急中扮演著至關(guān)重要的角色。濃厚的社區(qū)應(yīng)急文化氛圍和處變不驚的居民心理素質(zhì)，為社區(qū)處置風險事件鋪墊了良好的社會氛圍。缺乏主語積極培育和打造社區(qū)文化，鼓勵社區(qū)居民積極參與應(yīng)急治理活動，形成“共建共治共享”的共同體意識，通過互幫互助的形式形成強大的心理支撐，降低心理脆弱性，構(gòu)筑強大的韌性根基。缺乏主語宣傳推廣應(yīng)急文化、加強心理建設(shè)有助于增強社區(qū)凝聚力，提高居民個體應(yīng)急能力、增強心理抗逆力、促進積極應(yīng)對。

三、多重阻滯：推進城市社區(qū)韌性應(yīng)急的現(xiàn)實梗阻

（一）城市社區(qū)基礎(chǔ)韌性：應(yīng)急物資資源薄弱

基礎(chǔ)設(shè)施是社區(qū)應(yīng)急治理堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)?！吧鐓^(qū)是坐落在基礎(chǔ)設(shè)施之上的，社區(qū)福祉的增加依賴于社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，基礎(chǔ)設(shè)施（社區(qū)建筑、社區(qū)服務(wù)、設(shè)施設(shè)備等）的冗余性、穩(wěn)健性、可持續(xù)性對防災(zāi)減災(zāi)至關(guān)重要”[13]。

一是城市化進展逐步加快，大規(guī)模地開發(fā)利用土地，留下供人類開發(fā)利用的土地資源為數(shù)不多。為集約化使用土地，社區(qū)建筑密度、建筑寬度、建筑高度都盡量最大化，特別是在大中型城市，社區(qū)內(nèi)預(yù)留的空間不足以應(yīng)對外界的沖擊。這對社區(qū)應(yīng)對突發(fā)事件，是極為不利的。如經(jīng)常被報道的高層火災(zāi)事件，若消防救援不及時又無能為力時，一旦其中一戶家庭發(fā)生，周邊必定受到影響。以及發(fā)生公共衛(wèi)生事件時，社區(qū)人群密集、流動頻繁，特別是在公共密閉空間的電梯，由于通風不暢空間狹小，極其容易交叉感染，加重病情。

二是社區(qū)作為基層治理單元，往往會面臨“上面千萬條，下面一根針”的問題，在人員隊伍、資金保障、設(shè)備供給等方面經(jīng)常會發(fā)生短缺，造成社區(qū)應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施的短缺。街道辦及社區(qū)兩委是社區(qū)服務(wù)的主要供給者，其人員隊伍在應(yīng)急治理上專業(yè)性不強、相應(yīng)的知識能力與經(jīng)驗相對欠缺。在應(yīng)對突發(fā)事件時，不能及時采取相應(yīng)的措施，已采用的措施也未取得相應(yīng)的治理效果。同時誘發(fā)社區(qū)居民的不理解、不配合、不信任，擾亂社區(qū)秩序。資金分配層層下?lián)?，社區(qū)所得九牛一毛。因而社區(qū)應(yīng)急設(shè)備的更新、維修不及時已是常態(tài)。在突發(fā)事件發(fā)生時，相應(yīng)的物資得不到保障，又未能開拓多渠道籌措資金，充分調(diào)動社會資本的作用，更好為社區(qū)服務(wù)。突發(fā)公共事件所采取的措施并不理想，為應(yīng)對社區(qū)缺人、缺錢、缺物的難題，國家通常選派基層干部下沉社區(qū)以補充社區(qū)應(yīng)急治理隊伍。因此，通過科學、合法的方式賦予社區(qū)人員在應(yīng)對突發(fā)危機中的權(quán)威和權(quán)限，增強社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施韌性成為社區(qū)應(yīng)急治理的基礎(chǔ)性問題[14]

（二）城市社區(qū)結(jié)構(gòu)韌性：多元主體難以協(xié)同

社區(qū)結(jié)構(gòu)韌性主要是指社區(qū)內(nèi)的多元主體之間的結(jié)構(gòu)安排協(xié)同有序，其核心是社區(qū)內(nèi)生互動結(jié)構(gòu)的抗風險能力。社區(qū)結(jié)構(gòu)韌性主要有以下特點，一是，分權(quán)治理下的多元主體，將居委會、社區(qū)居民、物業(yè)公司、社會組織等作為社區(qū)治理的能動主體，對其進行還權(quán)賦能，搭建治理平臺，提供主體之間的交流合作，形成多元治理體系，借助主體間的互動或集體行動破解突發(fā)事件中的難題。在應(yīng)對突發(fā)事件時，能對科層治理起到有效的補充作用。二是，多元主體需要構(gòu)建協(xié)同，形成扁平化的協(xié)同治理結(jié)構(gòu)，以便于主體間的溝通交流，凝合異質(zhì)性主體間的集體意識與風險共擔意識。三是，具有冗余結(jié)構(gòu)，社區(qū)內(nèi)成立的各式各樣的興趣類組織，以及一些在特定時節(jié)才會出現(xiàn)或發(fā)揮作用的議事平臺，解決傳統(tǒng)的被動依賴外部救助的陳舊模式。冗余結(jié)構(gòu)發(fā)揮韌性的主要原理是“蓄水池”式的調(diào)節(jié)效應(yīng)，即在緊急情況下，平常生活中積累的社會關(guān)系和社區(qū)結(jié)構(gòu)得以釋放，并遷移至動員、治理結(jié)構(gòu)中。傳統(tǒng)應(yīng)急治理模式，主客二分結(jié)構(gòu)已然不適用。韌性理論強調(diào)社區(qū)需要搭建多元主體協(xié)同參與的治理模式，并形成整體性的責任框架，形成風險共擔的意識，消除社區(qū)內(nèi)的隔閡[15]。

居委會往往在社區(qū)治理中是主要的責任主體，近來隨著服務(wù)下沉、行政下沉，基層政府條塊部門的任務(wù)分攤、責任下壓，處于治理末稍的居委會擁有了“無限責任”，被動包攬著大量應(yīng)急治理的事宜。受限于“權(quán)責不對稱”等困境的居委會，往往無能為力，往往無法有效遏制災(zāi)害的蔓延。在社區(qū)居民未充分激發(fā)其自主性時，極其容易出現(xiàn)“一人干活、九人指點”的現(xiàn)象，在突發(fā)事件發(fā)生時更為嚴重。物業(yè)層面，作為理性經(jīng)濟人，基于合同式有償提供服務(wù)，難以主動為社區(qū)的應(yīng)急治理出謀劃策。不同檔次和規(guī)格的小區(qū)，其聘請的物業(yè)公司有著很大的區(qū)別，其提供的服務(wù)也因此而異。部分物業(yè)提供的服務(wù)僅為打掃衛(wèi)生，服務(wù)質(zhì)量堪憂，此時居委會不得不進行補位。社區(qū)居民層面，居民異質(zhì)性、流動性大，加之沒有親緣、地緣的依伴，鄰里關(guān)系淡薄。因而，居民的公共性、集體意識淡薄，社區(qū)集體利益難以統(tǒng)一，其參與性和主動性不強。“關(guān)起門來過日子”仍是當前城市居民日常生活的主流選項[16]。社會組織層面，雖然我國也逐漸向社會放權(quán)，社會也在一定程度上減少了對國家的依賴，一些社會組織也獲得了身份認同，成了獨立自主的社會主體。但在流動性、異質(zhì)性的社區(qū)中，國家對社會的管控仍然嚴格，社會組織對國家力量的依賴性并沒有降低，其在參與社區(qū)應(yīng)急治理過程中受到諸多限制。象征風險共擔的社區(qū)共治共建格局難以形成，居委會時常被動淪為公共事務(wù)兜底者。社區(qū)內(nèi)的多元主體，有時也能給予特定的情景下，臨時被動成為治理共同體，卻難以形成穩(wěn)定的社區(qū)團結(jié)與韌性效能。居民只有在觸發(fā)起關(guān)鍵利益時，才可能激發(fā)其參與性與主動性形成共同體意識。

（三）城市社區(qū)制度韌性：制度運轉(zhuǎn)失靈

制度韌性是完善社區(qū)應(yīng)急治理體制的核心。社區(qū)制度韌性體現(xiàn)的是在應(yīng)對突發(fā)事件時，社區(qū)所表現(xiàn)出來的應(yīng)變能力、應(yīng)對措施和適應(yīng)情況。社區(qū)制度設(shè)計越科學，制度安排越合理，其延續(xù)性和穩(wěn)定性就越高。面對突發(fā)事件頻發(fā)的社會，對社區(qū)應(yīng)急治理提出了更高的要求。雖然我國對社區(qū)應(yīng)急治理已經(jīng)有了眾多的相關(guān)制度安排，但在實際運用的過程中，總是會出現(xiàn)憑借經(jīng)驗而為的社區(qū)，這使得社區(qū)應(yīng)急存在著強烈的“人治色彩”[17] 。

社區(qū)應(yīng)急治理制度主要存在以下兩個問題。一是，社區(qū)應(yīng)急制度細化不足、難以落實。我國社區(qū)應(yīng)急治理模式一般而言都是采取科層制的模式，自上而下實施上級行政機關(guān)發(fā)布的命令。這對社區(qū)應(yīng)急治理而言，存在時間上的滯后性，同理為社區(qū)制定的政策法規(guī)也會存在相應(yīng)的滯后性。上級政府通過行政發(fā)包制的方式，將各類應(yīng)急治理相關(guān)的任務(wù)下派到基層社區(qū)，責任下壓到社區(qū)工作人員身上，社區(qū)工作人員本身事務(wù)繁忙又專業(yè)性不足。缺乏主語極容易出現(xiàn)制定的應(yīng)急治理制度只是為了迎合上級檢查，或?qū)⑵渌麕讉€社區(qū)的拼湊而成本社區(qū)的應(yīng)急方案。

二是社區(qū)應(yīng)急治理制度弱執(zhí)行。制度制定的關(guān)鍵就是執(zhí)行，執(zhí)行不力就是“空中樓閣”，再科學的制度也無濟于事，無法轉(zhuǎn)為實際的治理效能。應(yīng)急治理過程中出現(xiàn)的“一刀切”“制度虛設(shè)”等執(zhí)行不力現(xiàn)象較為普遍。社區(qū)治理主體采取形式化手段、走過場形式，規(guī)避應(yīng)急治理制度的執(zhí)行，甚至我行我素，無視國家統(tǒng)一的部署。以及治理過程中的簡單化，“一刀切”，未根據(jù)實際情況有效變通，這也說明社區(qū)應(yīng)急治理制度落實的緊迫性。

（四）城市社區(qū)技術(shù)韌性：智慧社區(qū)效用不高

技術(shù)韌性是完善社區(qū)應(yīng)急治理體制的關(guān)鍵要素。在2022年我國就發(fā)布了《關(guān)于深入推進智慧社區(qū)建設(shè)的意見》，文件明確指出社區(qū)建設(shè)要充分運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云平臺、人工智能等現(xiàn)代化信息技術(shù)，打造智慧化社區(qū)治理新形態(tài)。然而基于社區(qū)信息碎片化、專業(yè)人才缺失，智慧社區(qū)的建設(shè)未能符合預(yù)期規(guī)劃。在社區(qū)具體運行過程中，還存在許多痛點和堵點

一是社區(qū)實際運用程度與技術(shù)操作程度出現(xiàn)斷層。部分社區(qū)存在認知上的偏差，在上級政策的推動下才開始建設(shè)智慧社區(qū)。對于已安裝的設(shè)備，社區(qū)工作人員技術(shù)運用不到位，在實際工作中并不能發(fā)揮它的真正價值，成為“花架子”。

二是數(shù)字平臺集約化程度較低，“數(shù)據(jù)孤島”。因沒有實現(xiàn)不同種類、不同主體風險信息的共享，共享數(shù)據(jù)受制于一個個“數(shù)據(jù)孤島”，沒有從根本上提升風險治理的效能。即使社區(qū)主動發(fā)現(xiàn)了危機，數(shù)據(jù)中的“部門墻”及層級間供需不一，存在一定的數(shù)據(jù)壁壘，阻隔信息的發(fā)送，信息分享和預(yù)警機制的缺失，嚴重阻礙社區(qū)反應(yīng)的敏捷性與治理高效性[18] 。

三是信息技術(shù)治理和服務(wù)不夠精準。社區(qū)流動性、異質(zhì)性特征，使得很難做到實時動態(tài)監(jiān)視。對于社區(qū)安裝的各類智能設(shè)備，居民認可度不高，未能充分滿足社區(qū)居民的需求，難以融入社區(qū)應(yīng)急治理常態(tài)化中。

（五）城市社區(qū)文化與心理韌性：自救互救機制欠缺

社區(qū)文化韌性對于社區(qū)韌性的塑造具有重要作用，社區(qū)文化將有助于社區(qū)應(yīng)急治理目標的實現(xiàn)。社區(qū)文化包括各種文化活動以及深層次的價值觀、行為規(guī)范、文化符號、鄰里關(guān)系、社區(qū)信任和歸屬感等。社區(qū)文化是維系社區(qū)關(guān)系，破解社區(qū)治理困境的有效解藥。社區(qū)居民認同本社區(qū)文化時，能促成居民對社區(qū)的歸屬感，更加主動參與社區(qū)集體活動，為社區(qū)發(fā)展付諸努力做出貢獻，從而有利于構(gòu)建社會治理共同體。而與之相反，若社區(qū)居民不認同本社區(qū)文化，則無法凝聚社區(qū)居民的力量，還會在突發(fā)事件發(fā)生時產(chǎn)生不信任、不配合，帶來不安、焦慮與恐慌[19]。心理韌性是完善社區(qū)應(yīng)急治理的內(nèi)生動力。社區(qū)心理韌性是在遭遇突發(fā)事件情況下，心理的恢復(fù)與成長機制，也是社區(qū)居民基于自身文化素養(yǎng)和社區(qū)文化轉(zhuǎn)變成社區(qū)集體活動的過程，能有效應(yīng)對和適應(yīng)突發(fā)事件，以及災(zāi)后的恢復(fù)。是一系列外界打擊和刺激下使個體在遭受重大事故和危險時迅速應(yīng)對、恢復(fù)和適應(yīng)的過程。

相較于傳統(tǒng)的單位制熟人社區(qū)，陌生人社區(qū)已是我國社區(qū)的常態(tài)。對于社區(qū)文化和心理韌性培育存在障礙。一方面社區(qū)內(nèi)沒有共同的文化底蘊供大家維系和牽絆，難以形成共識，生成內(nèi)生動力。在突發(fā)事件來臨時，難以進行自救互救。另一方面，現(xiàn)代社區(qū)人員構(gòu)成復(fù)雜，異質(zhì)性高、人員流動性頻繁，居民之間的飲食文化、作息習慣各有偏差，認同度低，存在對社區(qū)文化的消極態(tài)度現(xiàn)象，心理素質(zhì)和水平有待提高，集體行動能力弱，也難以參與應(yīng)急治理過程中。

四、因應(yīng)調(diào)適：面向多重阻滯推進韌性應(yīng)急的優(yōu)化進路

（一）聚焦社區(qū)應(yīng)急基建，提升設(shè)施冗余性與抗逆力

韌性理論視角下的社區(qū)應(yīng)急治理，打造具有物理韌性的社區(qū)，為社區(qū)應(yīng)急治理提供基礎(chǔ)設(shè)施保障是現(xiàn)代化應(yīng)急治理的基礎(chǔ)。當下正處于風險社會階段，各種風險頻發(fā)，社區(qū)脆弱性明顯加大，為提高社區(qū)物理韌性，增強社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的冗余性和抗風險能力，可以從兩個角度出發(fā)。

一是在前期規(guī)劃中，對社區(qū)內(nèi)的建筑密度、建筑高度合理管控，優(yōu)化社區(qū)內(nèi)的建筑布局，保證通風和光照，適當增加綠色公共空間。在社區(qū)空間布局上，相應(yīng)的應(yīng)急設(shè)施應(yīng)合理設(shè)置，提前規(guī)劃與布局，預(yù)留足夠空間，便于后期安裝使用。另外遵循“相對集中、便于轉(zhuǎn)移、就近安置、確保安全”的要求，盤活現(xiàn)有和周邊公共資源，如公園、廣場、學校、醫(yī)院等，設(shè)置合理科學的應(yīng)急避難場所。對于城中村、建筑密度大的老舊小區(qū)，及時更新、維護應(yīng)急設(shè)備，消除存在安全隱患的應(yīng)急設(shè)備，明確其最大容量。對存在隱患的小區(qū)，及時改造，改善居民的生活環(huán)境與居住條件。可通過提供更大比例的公租房、廉租房、共有產(chǎn)權(quán)房等政策性住房，調(diào)動存在隱患的老舊小區(qū)居民搬遷。

二是通過教育培訓(xùn)，提高社區(qū)應(yīng)急治理人員隊伍的專業(yè)水平和應(yīng)急治理技能。突發(fā)事件的多樣性、復(fù)雜性、不確定性對應(yīng)急治理的人員要求越來越高。同時不同種類的突發(fā)事件，又各有差別，需根據(jù)不同社區(qū)易發(fā)生的突發(fā)事件進行有重點、針對性培訓(xùn)，根據(jù)實際情況設(shè)置不同的培訓(xùn)內(nèi)容。將社區(qū)應(yīng)急培訓(xùn)納入制度化、常態(tài)化的軌道，以形成有專業(yè)知識、豐富經(jīng)驗、過硬能力的應(yīng)急治理隊伍。同時，也積極吸納社區(qū)有空閑和公共精神的居民加人，拓寬社區(qū)的應(yīng)急治理隊伍，及時高效的態(tài)勢整合社區(qū)資源應(yīng)對突發(fā)事件。

（二）強化多元主體協(xié)同，完善社區(qū)應(yīng)急自組織力度

社區(qū)結(jié)構(gòu)韌性的核心在于社區(qū)內(nèi)生互動結(jié)構(gòu)的抗風險能力，立足基層黨組織、居委會，探索鞏固突發(fā)事件協(xié)同治理的群防群治機制。在基層黨組織的引領(lǐng)下，打造社區(qū)共建、共治、共享格局，激活業(yè)主委員、社區(qū)居民、物業(yè)公司、社區(qū)內(nèi)社會組織活力及自主性，增強社區(qū)的抗風險能力。社區(qū)應(yīng)急治理和安全保障本質(zhì)上是公共產(chǎn)品，政府必須承擔主要責任，發(fā)揮“元治理”作用，而不是簡單分攤、下壓責任到社區(qū)居委會。通過整合相應(yīng)的政府部門，構(gòu)建社區(qū)應(yīng)急協(xié)調(diào)機制，為社區(qū)應(yīng)急治理提供制度保障。居委會自身加強隊伍建設(shè)，注重培養(yǎng)應(yīng)急素質(zhì)和能力。同時通過完善職業(yè)發(fā)展路徑、提高工資待遇，吸納相應(yīng)人才的加入，更好地發(fā)揮居委會在社區(qū)應(yīng)急治理中的專業(yè)效能

激活社區(qū)多元主體潛能實現(xiàn)內(nèi)部增能。居民是社區(qū)內(nèi)最重要的組成部分，社區(qū)其本質(zhì)上是一個地域和精神共同體。充分調(diào)動社區(qū)居民參與應(yīng)急治理，抵御外界風險的沖擊。居民在參與應(yīng)急治理當中，不僅是激活其權(quán)利意識，更要強調(diào)其主體意識和責任意識及共同體精神，不僅敢“公開說”，也會“自己做”。設(shè)置居民參與社區(qū)公共事務(wù)協(xié)商渠道，在尊重居民權(quán)利的同時，通過民主評議會、民主懇談會等形式為居民參與應(yīng)急治理提供平臺，收集居民的意見、建議，在公開公正的平臺促成居民共同體意識的形成、集體利益的達成，增強社區(qū)公共事務(wù)居民理性化參與能力。

相較于獨立個體的社區(qū)居民，社會組織更具有組織性，動員能力更強、資源也更為豐富。有意識地培育和賦能社區(qū)內(nèi)已有的文化娛樂等興趣類社區(qū)組織，充分發(fā)揮它們存在的價值，使它們成為社區(qū)關(guān)系、社區(qū)領(lǐng)袖和社區(qū)治理能力的“蓄水池”。為更好發(fā)揮社會組織內(nèi)在構(gòu)建結(jié)構(gòu)中，人性的社區(qū)應(yīng)急治理的作用，合理降低準入門檻，解除其身份危機。同時通過購買服務(wù)等的方式，為其提供一定的資金幫助。在突發(fā)事件來臨時，有序引導(dǎo)社會組織在維持秩序、提供部分物資保障、心理撫慰等方面提供一定的協(xié)助，共建社區(qū)應(yīng)急治理的韌性結(jié)構(gòu)。

（三）明確屬地應(yīng)急職責，增強風險處置反應(yīng)力

雖然近年來，我國應(yīng)急治理體系改革不斷深入，在一定程度上減輕了科層制帶來的負面影響。但處于治理末梢的社區(qū)，仍然身處科層制的影響當中。具體表現(xiàn)為應(yīng)急預(yù)案同質(zhì)化嚴重，預(yù)案質(zhì)量難以評估，屬地管理難以落實[20]。為解決社區(qū)應(yīng)急治理出現(xiàn)的制度失效問題，應(yīng)不斷提高制度韌性，增強其在突發(fā)事件發(fā)生時的應(yīng)變、完善和適應(yīng)能力。

一是完善全方位的社區(qū)應(yīng)急治理制度設(shè)計。將社區(qū)主體地位及其權(quán)責進行“規(guī)制化”安排，社區(qū)主體“嵌入”權(quán)力系統(tǒng)中，而不是被排除在外，給予其在執(zhí)行過程中適當?shù)淖杂刹昧繖?quán)。同時在應(yīng)急治理過程強調(diào)監(jiān)管和控制，防止社區(qū)出現(xiàn)“越軌”行為，擾亂正常的秩序。在設(shè)計社區(qū)應(yīng)急治理制度時，充分考慮社區(qū)主體的合理利益訴求。社區(qū)主體性不斷發(fā)育，公民意識逐漸覺醒、自主性不斷發(fā)育，對于社區(qū)自發(fā)產(chǎn)生合理的規(guī)定、規(guī)則予以認可，或在此基礎(chǔ)上加以創(chuàng)新，使之更加科學。

二是正確處理上下級關(guān)系，合理定位。打破上級政府“借屬地管理下推責任”的模式，建立分級領(lǐng)導(dǎo)、嚴格監(jiān)管的應(yīng)急治理制度。在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，明晰上級政府的權(quán)力，與對下級的業(yè)務(wù)指導(dǎo)責任，做到職責分明，落實屬地責任，避免無限制下壓責任到基層社區(qū)。適當擴大社區(qū)在安全生產(chǎn)、應(yīng)急處置等具體方面的自主權(quán)，提高社區(qū)基層一線治理能力。

三是，長效落實社區(qū)應(yīng)急治理制度執(zhí)行。為解決社區(qū)應(yīng)急治理制度執(zhí)行不力的問題，迫切需要社區(qū)主體“繃緊高壓線”，同時加強剛性約束，使社區(qū)主體真正貫徹執(zhí)行既定制度。在執(zhí)行具體制度時，做到人人平等，無一例外，維護制度的嚴肅性與權(quán)威性。在實際的操作層面，首先是在完善的社區(qū)應(yīng)急治理制度的前提下，保證各項制度得以貫徹執(zhí)行，執(zhí)行主體在位、監(jiān)督檢查在位、問責機制在位，健全社區(qū)應(yīng)急治理的長效機制。

（四）挖掘數(shù)字技術(shù)潛能，提升應(yīng)急治理智能化、精細化水平

智慧化社區(qū)建設(shè)是時代的潮流與趨勢，也是利用現(xiàn)代信息技術(shù)為民服務(wù)解決居民問題的新手段。智慧化社區(qū)不僅僅包括智慧化網(wǎng)絡(luò)平臺的建設(shè)與完善，同時也包括平安、健康、幸福社區(qū)圖景的打造。提升社區(qū)技術(shù)韌性，在整合社區(qū)內(nèi)的風險信息，打造基于數(shù)字信息一體化的網(wǎng)絡(luò)平臺，實現(xiàn)跨部門、跨層級數(shù)據(jù)信息共享的社區(qū)應(yīng)急治理新形態(tài)。集成不同的數(shù)字資源，以構(gòu)建社區(qū)智慧應(yīng)急平臺，將社區(qū)致災(zāi)因子、社區(qū)抗災(zāi)能力、社區(qū)管理水平等因素加以數(shù)字化、精細化操作，實現(xiàn)智慧化應(yīng)急系統(tǒng)普及和開放式應(yīng)急信息平臺，為治理主體開展高效協(xié)作和科學決策提供可靠的數(shù)據(jù)支撐和技術(shù)支持。

一是建成相關(guān)數(shù)字化的平臺后，同時配套專業(yè)的技術(shù)人員，操作智慧化平臺。對于社區(qū)工作人員轉(zhuǎn)變認知，樹立正確的技術(shù)理念，充分意識到技術(shù)對于社區(qū)應(yīng)急治理的重要性。對于一些關(guān)鍵及常用功能，組織社區(qū)居委會成員學習培訓(xùn)，以應(yīng)對一些常規(guī)災(zāi)種及信息的上傳，提升數(shù)據(jù)信息的利用效率。

二是為增強基層社區(qū)的技術(shù)韌性，將社區(qū)作為城市大腦與智慧城市的最后一段，形成“城市大腦一社區(qū)運用”與大數(shù)據(jù)、云計算等信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)共享機制。為解決數(shù)字壁壘與信息孤島現(xiàn)象，構(gòu)建上下互通、縱橫一體的智慧化社區(qū)應(yīng)急防控、響應(yīng)、處置、應(yīng)對與恢復(fù)的治理機制，有效提升社區(qū)應(yīng)急治理的智能化水平。

三是，融入便捷的服務(wù)設(shè)施和工具到公眾生活中，提供真正人性化、便捷化、實用化的應(yīng)急智能設(shè)備和措施，更好提供精細化、智能化的應(yīng)急治理服務(wù)。開發(fā)相應(yīng)APP鏈接到智慧化社區(qū)平臺上，居民在發(fā)現(xiàn)危險時，能一鍵上報和求助。同時根據(jù)特殊群體的需求，提供定制化智能服務(wù)。實現(xiàn)智慧設(shè)施有效融人社區(qū)空間中，讓社區(qū)中的每一位居民都能享受到數(shù)字化服務(wù)，有效提高社區(qū)應(yīng)急治理韌性。

（五）培育社區(qū)應(yīng)急文化，強化居民心理素養(yǎng)與自治力

社區(qū)韌性植根于社區(qū)文化的培育。從夯實社區(qū)文化與集體精神基礎(chǔ)入手，牽引出社區(qū)居民共同承擔突發(fā)事件后果的價值共識，促成穩(wěn)定的應(yīng)急治理社區(qū)共同體。充分挖掘本社區(qū)的文化特色，找尋適合社區(qū)的文化符號，共同塑造社區(qū)精神，營造社區(qū)共同體。通過社區(qū)營造的方式，提升社區(qū)居民對社區(qū)的認同感和公共精神，打造可以維系和牽絆居民的文化底蘊。通過組織各類集體活動，加深情感交流。

一是以重視人文關(guān)懷來構(gòu)建社區(qū)文化。在應(yīng)急治理工作中，堅持以人為本，準確掌握社區(qū)居民的服務(wù)需求，在有能力的情況下盡量滿足居民合理訴求，提供社區(qū)居民多樣化、多層次的服務(wù)需求，并通過樹立優(yōu)秀典型人物等活動，鼓勵居民加入應(yīng)急治理過程中，形成有利于滿足社區(qū)居民精神慰藉的良好環(huán)境和氛圍。同時充分挖掘本社區(qū)的文化特色，找尋適合社區(qū)的文化符號，共同塑造社區(qū)精神，營造社區(qū)共同體。通過社區(qū)營造的方式，提升社區(qū)居民對社區(qū)的認同感和公共精神，打造可以維系和牽絆居民的文化底蘊。通過組織各類集體活動，加深情感交流。

二是現(xiàn)代社會異質(zhì)性社區(qū)不可避免，鼓勵社區(qū)居民克服身份、地域、職業(yè)、性別、年齡等差異主動社交，培育應(yīng)急文化和共同體精神。定期組織“安全生產(chǎn)活動月”“消防安全宣傳日”等應(yīng)急宣傳活動，在學習應(yīng)急知識和基本技能的同時，又能促進居民的集體交流與互動，增強社區(qū)歸屬感。另外，還可以通過邀請知名專家在社區(qū)開展專題講座，介紹國內(nèi)外社區(qū)應(yīng)急治理的正反面典型案例，以增強社區(qū)居民間互幫互助的心理基礎(chǔ)

三是成立社區(qū)心理服務(wù)站，發(fā)揮社區(qū)心理疏導(dǎo)服務(wù)隊作用。定期邀請心理專家開展主題講座或心理訪談，為社區(qū)居民提供心理輔導(dǎo)，疏解居民的心理問題，緩解社區(qū)居民對突發(fā)事件的恐懼、焦慮、不安的情緒

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Abstract： In this context，resilience govemance，which focuses on the endogenous advantages of communi-ties and highlights the ability to leam and adapt，provides new theoretical resources and perspectives for theoptimization of community emergency govemance system. Based on this， it is found that thee ae five majorobstacles ： weak emergency infrastructure， fuzzy organizational structure， malfunctioning of the system， slowconstruction of smart communities，and lack of self-help and mutual rescue mechanisms. Therefore，effrtsshould be made to enhance the redundancy and resilience of community emergency facilities， improve theself-organization of community emergency governance，claify the teritorial responsibility of communtyemergency govemance， improve the intelligence and refinement of community emergency governance， andstrengthen the autonomy and intema vitaity of community emergency govemance，so as to build a resilientcommunity emergency governance system.

Keywords： resilience governance; Community ; emergency management; risk

（責任編輯：黃艷超）