飛地治理模式的研究進展與未來展望

摘要：飛地府際合作通過打破行政區(qū)域壁壘，實現(xiàn)了不同區(qū)域間要素的自由流動和有效配置，有力推動了區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級和整體競爭力的提升。發(fā)展“飛地經(jīng)濟”、推進飛地府際合作已成為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段。然而，鮮有學(xué)者從文獻計量的角度對飛地治理的研究成果進行系統(tǒng)總結(jié)和分析。基于此，借助知識計量軟件CiteSpace相應(yīng)分析功能，可視化呈現(xiàn)飛地治理的研究概貌、梳理其聚焦的核心議題、探測其潛在的研究熱點，可為后續(xù)研究的持續(xù)深化提供智力參考。合作網(wǎng)絡(luò)分析表明，山海協(xié)作的核心作者間、研究機構(gòu)間的合作趨勢整體偏弱。進一步的關(guān)鍵詞共現(xiàn)和聚類分析表明，既有的關(guān)于飛地治理的研究主要聚焦于本質(zhì)內(nèi)涵、探索歷程、鮮明特色、顯著優(yōu)勢、實踐方略5個方面。后續(xù)飛地治理研究的持續(xù)深入，需要在拓寬宏觀研究的同時深化微觀分析。同時，需要強化問題意識，增強研究議題設(shè)置的前瞻性，不斷開辟飛地治理研究新境界。

關(guān)鍵詞：飛地治理；山海協(xié)作；研究進展；知識圖譜

中圖分類號：F27"""""" 文獻標(biāo)識碼：A""""" doi：10.19311/j.cnki.16723198.2025.14.024

0 引言

飛地府際合作通過打破行政區(qū)域壁壘，實現(xiàn)了不同區(qū)域間要素的自由流動和有效配置，有力推動了區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級和整體競爭力的提升。國家“十四五”規(guī)劃綱要提出，“鼓勵探索共建園區(qū)、飛地經(jīng)濟等利益共享模式”。站在機遇面前也面臨一些亟待解決的問題。如在府際合作過程中，面臨著運行機制不完善、政府間合作效率不高、飛地間的交流不夠充分等難題。基于此，深入開展飛地治理治理模式實證研究，總結(jié)經(jīng)驗、發(fā)現(xiàn)問題并提出應(yīng)對和解決現(xiàn)存問題的法治建議意義重大。

1 數(shù)據(jù)來源與研究流程

知識圖譜是以計算機技術(shù)為輔助，綜合運用語義挖掘、自然語言處理對標(biāo)準化的文獻信息的可視化呈現(xiàn)。高質(zhì)量的數(shù)據(jù)源是保證知識圖譜可視化結(jié)果信息效度的重要基礎(chǔ)，包含了文獻收集、文獻篩選、數(shù)據(jù)格式化及運算、結(jié)果生成等步驟，能對科學(xué)知識進行多層次挖掘。

1.1 數(shù)據(jù)來源

鑒于文獻計量分析對數(shù)據(jù)質(zhì)量有著較高的要求，且優(yōu)質(zhì)的數(shù)據(jù)是產(chǎn)生可靠分析結(jié)果的基礎(chǔ)。故選擇了中國知網(wǎng)（CNKI）作為文獻檢索平臺，因為CNKI不僅數(shù)據(jù)更新迅速，而且文獻收錄十分全面。為了確保檢索結(jié)果既具有廣泛的代表性又能達到高度的準確性，我們利用了CNKI的高級檢索功能，并采取了標(biāo)題精確匹配的檢索策略，以“山海協(xié)作+飛地治理”作為檢索詞，檢索類型選擇期刊論文，同時將檢索的范圍限定在CSSCI期刊（含擴展版），檢索時間為2024年8月25日。此外，為保證數(shù)據(jù)樣本獲取的完整性，未對文獻的前置年限進行限定。初步檢索共獲得601條數(shù)據(jù)記錄。隨后采用人工篩選的方法對這些數(shù)據(jù)進行了“降噪”處理，去除了諸如征稿啟事、會議通告、書籍評論等非學(xué)術(shù)性質(zhì)的文獻，最終保留了491條有效的學(xué)術(shù)文獻。最后利用CNKI的文獻導(dǎo)yan出功能，將篩選后的文獻以RefWorks格式導(dǎo)出，作為本次研究的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)集。

1.2 研究流程

對于山海協(xié)作研究的具體分析流程包括幾個關(guān)鍵步驟：首先，我們會對收集到的數(shù)據(jù)集實施基本的統(tǒng)計處理，來探究關(guān)于山海協(xié)作的研究成果在不同時間點上的分布情況。接下來，我們將運用CiteSpace軟件中的網(wǎng)絡(luò)共現(xiàn)分析工具，深入考察該領(lǐng)域的作者與研究機構(gòu)之間的合作關(guān)系，從而揭示出推動山海協(xié)作研究的主要力量。此外，通過CiteSpace提供的關(guān)鍵詞共現(xiàn)分析以及聚類算法，我們還能夠?qū)⑸胶f(xié)作研究的關(guān)鍵議題以圖形化的方式展現(xiàn)出來，幫助理解這一領(lǐng)域的主題演變脈絡(luò)。最后，借助CiteSpace的突發(fā)性術(shù)語檢測功能，我們可以確定當(dāng)前山海協(xié)作研究的熱門話題，并據(jù)此對未來的研究方向提供有價值的見解[1]。

2 飛地治理研究文獻的外部特征

針對飛地治理研究文獻的外部分析，可以從以下幾個維度展開：論文發(fā)布數(shù)量隨時間的變化趨勢、研究者間的合作模式，以及該領(lǐng)域內(nèi)最具影響力的出版物。這些因素分別反映了研究活動的成長軌跡、學(xué)術(shù)交流網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建情況以及學(xué)科發(fā)展的基石文獻。

2.1 發(fā)文量趨勢分析

通過觀察每年發(fā)布的文章數(shù)量變化，可以有效地洞察到飛地治理作為一個研究領(lǐng)域的成長狀態(tài)及其在學(xué)術(shù)界的受關(guān)注程度，這對于評估一個特定研究領(lǐng)域的成熟水平是非常有用的指標(biāo)。從圖1可以看出，國內(nèi)學(xué)者對中國式現(xiàn)代化的關(guān)注發(fā)軔于1991年，習(xí)近平總書記指出，實施山海協(xié)作工程是縮小地區(qū)差距、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有效載體。2002年以來，浙江深入實施山海協(xié)作工程，聚焦陸海統(tǒng)籌、山海互濟，加大對欠發(fā)達地區(qū)的幫扶力度，接續(xù)發(fā)力、久久為功，大力推動山區(qū)縣高質(zhì)量發(fā)展[2]。所以自2002年之后，更多的學(xué)者研究探討山海協(xié)作這一課題并在2020年之后進入快速上升期，為山海協(xié)作的深入進行提供理論基礎(chǔ)。山海協(xié)作成果之所以能在2020年后猛增是因為2021年是浙江高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)的開局之年，其戰(zhàn)略定位之一就是要建設(shè)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展引領(lǐng)區(qū)。

2.2 高被引文獻

在文獻計量學(xué)中，引用率被視為科技文獻學(xué)術(shù)影響力的重要標(biāo)志。某一文獻被引用意味其自身的知識單元由游離狀態(tài)轉(zhuǎn)入組合狀態(tài)，是一種動態(tài)的變化關(guān)系。

3 飛地治理的主題透析

進行信息可視化的重要目的是將不可見或難以直接顯示的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為可感知的圖形、顏色、紋理等，其核心任務(wù)在于對數(shù)據(jù)進行分析和聚類，引導(dǎo)用戶從可視化結(jié)果推出有效信息，降低數(shù)據(jù)理解的復(fù)雜度，使得數(shù)據(jù)分析的效率得以提高[3]。

共詞分析是對一組詞兩兩統(tǒng)計它們在同一組文獻中出現(xiàn)的次數(shù)，通過這種共現(xiàn)次數(shù)來度量它們之間的親疏關(guān)系。由從中國知網(wǎng)檢索的文獻為樣本生成研究關(guān)鍵詞網(wǎng)絡(luò)共現(xiàn)圖譜如圖2所示，其中Timespan：2014-2024（Slice Length=1），Selection Criteria：g-index（k=25），LRF=2.5，L/N=10，LBY=5，e=1.0，運行過后得到的網(wǎng)絡(luò)節(jié)點數(shù)N=64，網(wǎng)絡(luò)連線數(shù)量E=95，密度Density=0.0417。圖中最大的連通分量（Largest 1CCs）包含了42個節(jié)點，占總結(jié)點數(shù)的65%。對該圖進行分析得出，出現(xiàn)最多的高頻詞即“山海協(xié)作”，同時也列出了一些相關(guān)的關(guān)鍵詞。這些關(guān)鍵詞的共現(xiàn)關(guān)系揭示了山海協(xié)作在不同領(lǐng)域和層面的實施效果和情況。圖中連線部分越密集，兩個關(guān)鍵詞之間的關(guān)系越緊密，共同被引次數(shù)也就越多，從中可以分析出在“山海協(xié)作”工程背景下的多數(shù)學(xué)者所傾向的研究方向以及所探討的問題。

3.1 高頻關(guān)鍵詞分析

以上為引文爆發(fā)力最強的15個關(guān)鍵詞，通過探究主題詞詞頻的時間分布，將一段時間內(nèi)其中頻次變化率高的詞從大量的主題詞中探測出來。借助CiteSpace檢測突顯詞以了解山海協(xié)作飛地府際合作研究的前沿情況、研究焦點的轉(zhuǎn)變和最新的研究熱點動態(tài)，并幫助預(yù)測該領(lǐng)域后續(xù)的發(fā)展趨勢[4]。

從上圖中所選取的年份自2022年始，至2024年止，可以清晰地看到幾個關(guān)鍵領(lǐng)域的演變。首先，“鄉(xiāng)村振興”一詞在2022年出現(xiàn)爆發(fā)性增長，這表明研究者們開始更加關(guān)注經(jīng)濟發(fā)展的平衡問題，為深入貫徹共同富裕保障民生，體現(xiàn)以人為本的研究特點。隨后，“發(fā)展重點”“東磐”“經(jīng)驗啟示”幾個詞展示了東陽、磐安兩地作為山海協(xié)作，府際合作的成功案例，在產(chǎn)業(yè)互融、優(yōu)勢互補方面成為研究者的重要樣本。“參與機制”和“產(chǎn)業(yè)協(xié)作”作為研究前沿?zé)狳c，這反映了學(xué)者們對于不同行政區(qū)域之間合作機制和政策對接的重視。“文旅合作”“消薄飛地”“角色定位”的嶄露頭角，標(biāo)志著山海協(xié)作飛地府際合作的研究視角進一步拓寬。文旅合作作為推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的新引擎，促進了文化資源的共享與融合，還帶動了地方經(jīng)濟的多元化發(fā)展。而“消薄飛地”則體現(xiàn)了在解決區(qū)域發(fā)展不平衡、縮小貧富差距方面的創(chuàng)新探索，集體經(jīng)濟實力較弱的村莊通過整合自身資金和土地等資源，與經(jīng)濟較為發(fā)達的地區(qū)建立合作關(guān)系，利用后者成熟的開發(fā)區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)平臺，共同推進可持續(xù)發(fā)展項目的實施，進而確保獲得穩(wěn)定的經(jīng)濟回報。作為發(fā)展飛地經(jīng)濟、促進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的典范，嘉善“飛地抱團”，以保底分紅為基礎(chǔ)，通過股份經(jīng)營，實現(xiàn)跨村發(fā)展，推動縣域統(tǒng)籌發(fā)展[5]。

3.2 關(guān)鍵詞聚類分析

從圖譜來看，目前對于山海協(xié)作工程的研究大多數(shù)傾向于經(jīng)濟與社會民生方面，對于山海協(xié)作工程內(nèi)部府際之間合作的法律問題研究還未十分全面，故該方面是一大重要研究方向。為了進一步探索山海協(xié)作背景下的飛地府際合作治理狀況的結(jié)構(gòu)化特征，筆者采用CiteSpace對樣本文獻的關(guān)鍵詞進行聚類分析，將表意性較強、區(qū)分度高的關(guān)鍵詞從共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)中抽出作為標(biāo)簽節(jié)點，并把聯(lián)系密切的關(guān)鍵詞聚集在一起形成類團，將其進行模塊化處理生成如圖所示聚類圖譜[6]。

在分析圖譜的過程中，Q值和S值是分析聚類科學(xué)化水平的重要方式，在圖中Q=0.7343（Q值大于0.3），S=0.9686（S值大于0.7，且接近1），說明數(shù)據(jù)的可信度是比較高的，結(jié)構(gòu)性特征顯著且一致性較強。進一步分析聚類結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，共同富裕占據(jù)了學(xué)者研究的最大規(guī)模，其次是結(jié)對幫扶、文旅融合和鄉(xiāng)村振興，這些領(lǐng)域占據(jù)了現(xiàn)階段飛地府際合作治理的大多方向。同時，這些聚類直觀地反映了飛地治理研究的熱點狀態(tài)，與以往研究對象的獨立研究不同，現(xiàn)階段的研究狀態(tài)更多地體現(xiàn)在了相關(guān)熱點的融合研究：通過科創(chuàng)飛地、消薄飛地、貫徹八八戰(zhàn)略等形式實現(xiàn)文旅融合與共同富裕；鄉(xiāng)村振興的發(fā)展方向；如何通過結(jié)對幫扶的形式保障民生，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合與共同富裕。現(xiàn)階段的產(chǎn)業(yè)布局顯得愈發(fā)合理，以體育產(chǎn)業(yè)為例，現(xiàn)階段的體育產(chǎn)業(yè)會與飛地的文旅企業(yè)相融合，又用體育推動文旅的發(fā)展，從而也能實現(xiàn)共同富裕的研究目標(biāo)[7]。

4 飛地治理研究的發(fā)展方向

通過對既有研究成果的系統(tǒng)梳理發(fā)現(xiàn)，學(xué)界對飛地治理關(guān)注程度較以往明顯增強，相關(guān)的研究成果愈來愈豐富，研究方法向多元化趨勢演進，中觀和微觀的研究初見端倪，展現(xiàn)了飛地治理理論與實踐上的豐富性。但就研究的進一步開拓而言，仍有不足。

4.1 飛地治理研究述評

結(jié)合上述分析，國內(nèi)學(xué)界對飛地治理從多個維度進行了較為深入的研究，研究的縱深感不斷加強，研究的視角和方法不斷拓展，取得了豐碩的研究成果，為其后續(xù)的深入研究奠定了堅實的基礎(chǔ)。然而，基于飛地治理內(nèi)涵的豐富性、任務(wù)的艱巨性、策略的靈活性、實踐的宏闊性、既有的研究還存在諸多不足[8]。

一是機制有待完善。飛地治理涉及多層面、復(fù)雜的利益主體，容易出現(xiàn)統(tǒng)籌規(guī)劃缺失、利益分配不公、基礎(chǔ)設(shè)施滯后等問題。推進協(xié)作升級必須加強頂層設(shè)計、強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，以打破行政區(qū)隔，實現(xiàn)“山”“海”間跨區(qū)域、跨部門的有效協(xié)同。但是在“山海協(xié)作”背景下，飛地治理的運行機制對于考核協(xié)作雙方存在一定的不對等。主要對山區(qū)縣即“飛出地”的引進項目、資金、人才、干部能力等進行考核，而對沿海發(fā)達縣市即“飛入地”在幫助山區(qū)縣引進項目、人才、資金等方面的考核相對較少，力度不夠大。

飛出地本就屬于該地區(qū)經(jīng)濟較為落后的地區(qū)，飛地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也正是希望借助經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的資金、技術(shù)、人才優(yōu)勢來幫助飛出地更好地發(fā)展，可這一考核機制中很大一部分是對于飛出地的技術(shù)方面的考察，那帶來的結(jié)果很可能就是飛出地多年考核不達標(biāo)，從而影響飛出地區(qū)推動山海寫作的積極性與主動性，影響飛地產(chǎn)業(yè)的后續(xù)發(fā)展。同時對于飛入地來說，飛入地的優(yōu)勢恰恰在于其人才與技術(shù)方面，但是卻不以此為考核目標(biāo)，那么就不能發(fā)揮其優(yōu)勢，也可能會造成飛入地怠于履行相關(guān)職責(zé)等問題，“山”“海”考核評價的不對等勢必會影響“山海協(xié)作”工程的持續(xù)推進，影響飛地產(chǎn)業(yè)的后續(xù)發(fā)展。

二是政府間合作效率不高。主要原因是各政府部門間對于飛地的扶持政策難以打通。部分企業(yè)存在自身定位與園區(qū)發(fā)展適配度較低的情況。飛地園區(qū)在進行招商引資時引進的企業(yè)難免會與園區(qū)的功能定位不符，因而就沒能形成“飛入地”和“飛出地”之間取長補短，互補互利的形式。

“飛地”平臺建設(shè)的“飛入地”和“飛出地”扶持政策不能全部打通，會給飛地的建設(shè)造成一定的困擾。以相關(guān)人才標(biāo)準為例，例如園區(qū)的人才是符合“飛出地”人才標(biāo)準的，但是可能不符合“飛入地”人才標(biāo)準，那么是否能享受到“飛出地”政府的相關(guān)優(yōu)惠政策就是一項值得深思的問題。

三是飛地間的交流不夠充分。盡管在飛地產(chǎn)業(yè)中，經(jīng)濟較為落后的飛出地想向飛入地學(xué)習(xí)的愿景是十分強烈的，但是飛入地能夠提供給飛出地交流的機會并不常見。全省山海協(xié)作工程推進大會等省級平臺較少，一般一年召開一次，無法滿足省內(nèi)許多山區(qū)縣之間以及山區(qū)縣與沿海發(fā)達地區(qū)之間相互交流、學(xué)習(xí)地區(qū)發(fā)展的先進經(jīng)驗和做法的需要。

如此一來飛地間的交流必然是不充分的，省級山海協(xié)作層面的飛地尚存在交流機會不多的問題，一些創(chuàng)新型的區(qū)級之間的飛地交流就更加難以實施了，這類飛地主要是以兩市的區(qū)級政府牽頭，聯(lián)系必然沒有市級層面的飛地項目緊密，因此，創(chuàng)新山海協(xié)作交流方式是非常迫切和必要。

4.2 未來深化飛地治理研究的著力點

第一，完善運行機制。“飛地互飛”經(jīng)濟模型的操作邏輯及其在政府剛性和市場靈活性之間的適時選擇管理框架，實際上體現(xiàn)了一種創(chuàng)新性的實踐方式。這一模式從最初的“飛地經(jīng)濟”概念發(fā)展至現(xiàn)今的“互飛飛地”構(gòu)建，已經(jīng)在促進人才聚集、增強對外交流、扶持項目孵化及加速科研成果轉(zhuǎn)化等方面發(fā)揮了重要的中介作用。該模式的實施經(jīng)驗具備廣泛的適用性和借鑒價值。飛地產(chǎn)業(yè)的授權(quán)管理仍是以政府層面為主導(dǎo)的，經(jīng)濟較為發(fā)達的飛入地區(qū)是提供相關(guān)的技術(shù)支持，孵化相關(guān)企業(yè)，配合市政府，共享資源。這樣的一種管理模式至少是規(guī)范的，能明確相關(guān)的責(zé)任主體，讓兩地政府主動管理相關(guān)飛地產(chǎn)業(yè)，在頂層設(shè)計上關(guān)注飛地，明確飛地的發(fā)展方向與發(fā)展模式，同時設(shè)立相關(guān)的考核機制考核科創(chuàng)園區(qū)，推動產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，給予相關(guān)的經(jīng)驗、技術(shù)支持，解決自身造血能力不足的問題。

第二，完善管理機制。筆者認為應(yīng)當(dāng)從3個方面協(xié)調(diào)機制建設(shè)。首先加強省級主管部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。“進一步發(fā)揮山海資源優(yōu)勢，促進區(qū)域協(xié)同發(fā)展”是“八八戰(zhàn)略”的重要內(nèi)容之一。按照全省“實施新時代山海協(xié)作行動”決策部署，在省級層面進一步加強主管部門對衢甬山海協(xié)作工程的統(tǒng)籌。其次，建立兩地黨委、政府部門的定期會晤機制。積極推進雙方政府、市級部門對接，共同舉辦重大經(jīng)貿(mào)活動，進一步密切往來，持續(xù)推動友好合作持續(xù)健康發(fā)展。最后，積極謀劃成立由兩地市級領(lǐng)導(dǎo)掛帥的市級協(xié)調(diào)機制。建立一套由兩地市級領(lǐng)導(dǎo)掛帥的市級協(xié)調(diào)機構(gòu)，逐步提升兩地山海協(xié)作跨區(qū)域協(xié)調(diào)機制的工作效率。對于飛地的日常管理筆者認為可以引進第三方評審小組進行客觀評價，這樣一來，政府就不會過多地干預(yù)項目的日常管理工作，以實現(xiàn)政府權(quán)力與企業(yè)權(quán)力的分離劃分，利于政府發(fā)揮行政職能的相關(guān)優(yōu)勢，也有利于企業(yè)發(fā)揮市場管理的靈活優(yōu)勢，達到利于園區(qū)發(fā)展管理的共同目標(biāo)。

第三，豐富交流機制。首先，要在年度的省級山海協(xié)作推動大會的基礎(chǔ)上，根據(jù)各個飛地的個性化需求，建立起由雙方政府牽頭，適合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的交流活動。根據(jù)飛出地的不同需求，舉辦類似推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展、吸引科創(chuàng)人才、保護生態(tài)環(huán)境等有特色的飛地交流會議。如此可以滿足各個飛地自身發(fā)展的需要，飛入地也可以更好地幫助飛出地發(fā)展，從而真正落實山海協(xié)作工程開展的意義，著力破除飛地互飛園區(qū)建設(shè)進程中所涉及資本、技術(shù)、人才等生產(chǎn)要素自由流動障礙，厚植市場柔性機制。其次，要豐富交流形式，不僅僅通過交流大會的方式，雙方政府應(yīng)當(dāng)綜合考量當(dāng)?shù)貙嶋H，飛出地區(qū)往往會伴隨著山區(qū)縣等標(biāo)簽，線下的交流也許會耗費大量的時間、金錢成本，那么是否可以考慮線上會議，豐富交流的形式也能夠及時發(fā)現(xiàn)問題并解決問題，減少由于交流不足造成的危害[911]。

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[11]程建華.全面深化區(qū)域山海協(xié)作的實踐探索——以衢州—寧波山海協(xié)作為例[J].勝利油田黨校學(xué)報，2022，35（06）：2431.