推進(jìn)基礎(chǔ)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展面臨的問(wèn)題與對(duì)策研究

摘要：建設(shè)教育強(qiáng)國(guó)，基點(diǎn)在基礎(chǔ)教育。近年來(lái)，河南大力推進(jìn)基礎(chǔ)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化，教育質(zhì)量穩(wěn)步提升、教育綜合改革不斷深化、教育服務(wù)能力明顯增強(qiáng)，基礎(chǔ)教育現(xiàn)代化水平持續(xù)提升。但同時(shí)，河南基礎(chǔ)教育發(fā)展經(jīng)歷著“百年未有之大變局”，在人口規(guī)模的巨大化、人口變動(dòng)趨勢(shì)的逆轉(zhuǎn)、教育全面進(jìn)入“后普及教育”階段的大背景之下，河南基礎(chǔ)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展也面臨著新的巨大沖擊和挑戰(zhàn)。河南基礎(chǔ)教育發(fā)展需要兼顧現(xiàn)存受教育人口仍規(guī)模巨大和少子化趨勢(shì)已經(jīng)逐漸蔓延、凸顯的雙重影響，不斷加大教育投入、優(yōu)化學(xué)校布局、凸顯教育公平，以人口變動(dòng)趨勢(shì)的逆轉(zhuǎn)為契機(jī)，以大力推進(jìn)基礎(chǔ)教育的優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。

關(guān)鍵詞：河南省；后普及教育時(shí)代；基礎(chǔ)教育；優(yōu)質(zhì)均衡

中圖分類號(hào)：F27"""""" 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A""""" doi：10.19311/j.cnki.16723198.2025.14.022

2023年5月，中央政治局第五次集體學(xué)習(xí)中提出“扎實(shí)推動(dòng)教育強(qiáng)國(guó)建設(shè)”，為中國(guó)教育指明了新的發(fā)展方向。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，建設(shè)教育強(qiáng)國(guó)，基點(diǎn)在基礎(chǔ)教育[1]。基礎(chǔ)教育搞得越扎實(shí)，教育強(qiáng)國(guó)步伐就越穩(wěn)、后勁就越足。2025年是河南全面開啟教育強(qiáng)省建設(shè)的起步之年，站在新的起點(diǎn)之上的河南基礎(chǔ)教育也面臨著內(nèi)外部環(huán)境變化所帶來(lái)的新的沖擊和挑戰(zhàn)，只有充分認(rèn)識(shí)和把握基礎(chǔ)教育所面臨的“百年未有之大變局”，有效推進(jìn)基礎(chǔ)教育的優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，才能更好推動(dòng)河南的教育強(qiáng)省建設(shè)。

1 河南省基礎(chǔ)教育發(fā)展的現(xiàn)狀分析

1.1 大力推進(jìn)學(xué)前教育普及普惠優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展

學(xué)前教育是基礎(chǔ)教育的重要組成部分。近年來(lái)河南學(xué)前教育的發(fā)展逐步進(jìn)入快車道，毛入園率穩(wěn)步提升，師資隊(duì)伍專業(yè)素質(zhì)、幼兒園辦園水平得到了持續(xù)提高，普惠性學(xué)前教育資源大幅增加，學(xué)前教育在全面普及的基礎(chǔ)上得到了優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。截至2023年底，河南全省共有幼兒園226萬(wàn)所，其中普惠性幼兒園占總園數(shù)的8535%，比“十三五”末的2020年增加了1704%；在園（班）幼兒32362萬(wàn)人，普惠性幼兒園覆蓋率8917%，比2020年增加了1547%；學(xué)前教育毛入園率9246%，比2020年增加了216%[2]。

1.2 持續(xù)完善義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡推進(jìn)機(jī)制

義務(wù)教育是教育的重中之重，是整個(gè)國(guó)民教育序列的基礎(chǔ)。近年來(lái)河南持續(xù)完善義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡推進(jìn)機(jī)制，采取名校+“薄弱校、鄉(xiāng)村校、新建校”等模式深化集團(tuán)化辦學(xué)，創(chuàng)建集團(tuán)學(xué)校2554所，覆蓋7110所學(xué)校，百姓家門口的好學(xué)校越來(lái)越多[3]。為了切實(shí)提高農(nóng)村義務(wù)教育水平、壯大農(nóng)村義務(wù)教育師資力量，2023年河南在全國(guó)率先實(shí)施地方教齡津貼，推動(dòng)農(nóng)村教師“周轉(zhuǎn)房”和“安置房”建設(shè)，高質(zhì)量打造農(nóng)村教師暖心工程，累計(jì)投入資金63億元，建成周轉(zhuǎn)宿舍9.86萬(wàn)套。

1.3 加快推進(jìn)普通高中多樣化特色發(fā)展

普通高中是我國(guó)高級(jí)中等教育的主體，是高級(jí)中等教育的基本組成部分。近年來(lái)，河南省以實(shí)施普通高中內(nèi)涵建設(shè)行動(dòng)為抓手，大力推進(jìn)普通高中的多樣化優(yōu)質(zhì)特色發(fā)展，持續(xù)深入實(shí)施普通高中育人方式改革“1256工程”，對(duì)口幫扶32所薄弱縣中，深化高考綜合改革，促進(jìn)新高考、新課程、新教材整體聯(lián)動(dòng)，推動(dòng)高中育人方式變革[4]。2023年，河南省教育廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)普通高中多樣化發(fā)展相關(guān)工作的通知》，提出通過(guò)特色辦學(xué)撬動(dòng)學(xué)校發(fā)展方式和育人模式轉(zhuǎn)型的改革思路，明確了“打造全省普通高中多樣化發(fā)展新格局”的改革目標(biāo)，以更好地促進(jìn)學(xué)生全面有個(gè)性地發(fā)展。2023年4月，河南遴選出第一批省級(jí)普通高中多樣化發(fā)展示范校，共有30所學(xué)校，分為綜合創(chuàng)新類、學(xué)科特色類、普職融通類和國(guó)際特色類4個(gè)類別。2024年7月，第二批省級(jí)普通高中多樣化發(fā)展示范校公布，共有23所學(xué)校，分為外語(yǔ)特色、人文特色、科技特色、藝體特色、綜合高中5個(gè)類別。

2 河南省基礎(chǔ)教育發(fā)展面臨的形勢(shì)分析

當(dāng)前，河南基礎(chǔ)教育發(fā)展面臨著三重形勢(shì)，即人口規(guī)模的巨大化、人口變動(dòng)趨勢(shì)的逆轉(zhuǎn)、教育全面進(jìn)入“后普及教育”階段。截至2023年底，全國(guó)人口為140967萬(wàn)人，規(guī)模超過(guò)現(xiàn)有發(fā)達(dá)國(guó)家人口的總和，人口規(guī)模的巨大化決定了在未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)的基礎(chǔ)教育規(guī)模仍將是最大的且還將處于不斷地?cái)U(kuò)張之中，仍需要巨大的教育資源的投入。但同時(shí)，人口變動(dòng)的趨勢(shì)卻已經(jīng)發(fā)生了逆轉(zhuǎn)。2022年全國(guó)人口減少85萬(wàn)人，中國(guó)人口出現(xiàn)近61年來(lái)的首次人口負(fù)增長(zhǎng)，2023年全國(guó)人口減少208萬(wàn)人。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，一個(gè)國(guó)家在相繼經(jīng)過(guò)勞動(dòng)年齡人口負(fù)增長(zhǎng)和總?cè)丝谪?fù)增長(zhǎng)兩個(gè)人口轉(zhuǎn)折點(diǎn)之后，將進(jìn)入不可逆轉(zhuǎn)的人口負(fù)增長(zhǎng)時(shí)代[5]，而早在2011年我國(guó)的勞動(dòng)年齡人口就已經(jīng)達(dá)到峰值并隨之轉(zhuǎn)入了負(fù)增長(zhǎng)[6]，這也意味著從2022年開始我國(guó)就進(jìn)入了人口負(fù)增長(zhǎng)常態(tài)化時(shí)期。少子化將直接導(dǎo)致未來(lái)學(xué)齡人口的減少，這對(duì)教育發(fā)展將帶來(lái)愈來(lái)愈大的沖擊。在教育發(fā)展內(nèi)部，2020年，河南高等教育毛入學(xué)率首次突破50%，達(dá)到51.86%，高等教育發(fā)展進(jìn)入普及化階段，至此，河南的義務(wù)教育、高中階段教育和高等教育全部步入普及化教育階段，標(biāo)志著河南教育整體發(fā)展進(jìn)入“后普及教育”階段，教育的主要任務(wù)已由規(guī)模擴(kuò)張轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展[7]。

3 河南省基礎(chǔ)教育發(fā)展面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

3.1 基礎(chǔ)教育的“減負(fù)”困局

2021年7月，《關(guān)于進(jìn)一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的意見》印發(fā)，“雙減”新政開始實(shí)施。“雙減”新政的高效實(shí)施一方面有效減輕了中小學(xué)生的課內(nèi)外負(fù)擔(dān)，保障了教育公平，另一方面也引發(fā)了很多的社會(huì)爭(zhēng)論和焦慮，在推進(jìn)實(shí)施的過(guò)程中也出現(xiàn)了一系列問(wèn)題，亟待有效破解。

一是現(xiàn)實(shí)的嚴(yán)峻環(huán)境讓教育焦慮問(wèn)題始終存在，影響了減負(fù)政策推行的客觀效果。2024年河南高校畢業(yè)生人數(shù)達(dá)到90.03萬(wàn)人，再創(chuàng)歷史新高。這讓大學(xué)生就業(yè)形勢(shì)更加嚴(yán)峻，就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的加劇會(huì)向下傳導(dǎo)到高考和中考，在學(xué)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)、就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)沒(méi)有減輕反而在持續(xù)加劇的情況下，單方面減負(fù)會(huì)不會(huì)讓孩子的競(jìng)爭(zhēng)力降低，最終在學(xué)業(yè)成就和社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)力方面受到消極影響，成為學(xué)生及其家長(zhǎng)最為擔(dān)心的問(wèn)題[8]。二是硬性普職分流會(huì)過(guò)早加劇教育競(jìng)爭(zhēng)，讓減負(fù)政策的效果被削弱。2023年河南初中畢業(yè)生能上普通高中的比率為58.61%，全國(guó)水平是59.61%，低于全國(guó)水平1個(gè)百分點(diǎn)。普職過(guò)早分流，讓教育競(jìng)爭(zhēng)前移，一方面削弱了減負(fù)政策的效果，另一方面成為阻礙基礎(chǔ)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的重要原因。

3.2 學(xué)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)大眾化下教育競(jìng)爭(zhēng)更加激烈且具有強(qiáng)傳導(dǎo)性

2017年我國(guó)的高考報(bào)名率第一次超過(guò)50%，標(biāo)志著學(xué)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)大眾化時(shí)代的來(lái)臨[9]。2024年河南省高考報(bào)名人數(shù)136萬(wàn)，穩(wěn)居全國(guó)第一，以高考為最終目標(biāo)的教育競(jìng)爭(zhēng)還在不斷加劇。在這樣的大背景下，一方面學(xué)歷變得越來(lái)越重要，越來(lái)越成為個(gè)人進(jìn)入社會(huì)獲取工作的基本要求；另一方面學(xué)歷的貶值越來(lái)越快，普通大學(xué)、大專畢業(yè)已經(jīng)難以找到理想的工作，對(duì)重點(diǎn)大學(xué)、熱門專業(yè)的需求越來(lái)越高。

有研究指出，重點(diǎn)高中的畢業(yè)生更可能被重點(diǎn)大學(xué)錄取，而基礎(chǔ)教育階段是否能獲得優(yōu)質(zhì)教育對(duì)后續(xù)教育發(fā)展具有決定性的影響，教育機(jī)會(huì)的累積性優(yōu)勢(shì)效應(yīng)顯著[10]。這決定了教育競(jìng)爭(zhēng)不可能只是局限在某一個(gè)階段，而是具有很強(qiáng)的傳導(dǎo)性，高考的激烈競(jìng)爭(zhēng)必然會(huì)傳導(dǎo)到中考，再傳導(dǎo)到初中、小學(xué)。在學(xué)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)大眾化的大環(huán)境之下，教育競(jìng)爭(zhēng)將會(huì)覆蓋整個(gè)國(guó)民教育體系，強(qiáng)度也會(huì)越來(lái)越大、越來(lái)越激烈。我們必須將從小學(xué)到高中的整個(gè)基礎(chǔ)教育體系看作一個(gè)有機(jī)體來(lái)實(shí)施綜合性的整體化改革，才能真正做到化解問(wèn)題、標(biāo)本兼治。

3.3 少子化趨勢(shì)下教育開始面臨“學(xué)生荒”

2022年，河南省自然增長(zhǎng)人口-0.8萬(wàn)人，人口自然增長(zhǎng)率為-0.08‰，這是62年來(lái)（自1961年開始）河南省人口自然增長(zhǎng)率首次出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。少子化趨勢(shì)之下，由于適齡人口減少帶來(lái)的“學(xué)生荒”問(wèn)題正悄然蔓延。從圖1可見，河南幼兒園在園人數(shù)2018年達(dá)到頂峰，之后開始持續(xù)減少；小學(xué)在校生人數(shù)2020年達(dá)峰后開始減少；普通初中目前還未達(dá)峰，但增速下降。有研究預(yù)測(cè)，2023—2027年，河南全省小學(xué)學(xué)齡人口預(yù)計(jì)下降200余萬(wàn)人，在校生預(yù)計(jì)下降約190萬(wàn)人；小學(xué)在校生預(yù)計(jì)減少20%以上的區(qū)縣超過(guò)一半，預(yù)計(jì)減少30%以上的區(qū)縣超過(guò)1/8。

在“學(xué)生荒”大趨勢(shì)之下，一方面在可預(yù)見的未來(lái)學(xué)生數(shù)量會(huì)持續(xù)減少，冗余的師資和教學(xué)設(shè)施面臨著如何安置、調(diào)整、優(yōu)化的問(wèn)題；另一方面學(xué)生的流動(dòng)更加頻繁，分布也更加集中、不均衡，區(qū)域分化會(huì)更加凸顯，如何“優(yōu)化區(qū)域教育資源配置，建立同人口變化相協(xié)調(diào)的基本公共教育服務(wù)供給機(jī)制”是亟待解決的問(wèn)題。

4 河南省推進(jìn)基礎(chǔ)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的對(duì)策建議

4.1 進(jìn)入“后普及教育時(shí)代”的河南教育事業(yè)應(yīng)加大投入、立足“高質(zhì)量”發(fā)展

進(jìn)入后普及教育階段的河南教育，要始終堅(jiān)持教育優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略，進(jìn)一步加大教育投入，推進(jìn)教育事業(yè)的全面高質(zhì)量發(fā)展。不可否認(rèn)，河南的教育投入力度一直在不斷加大，2023年，全省教育經(jīng)費(fèi)總投入為3123.88億元，同比增長(zhǎng)5.20%，教育支出長(zhǎng)年都是河南省公共財(cái)政的第一大支出。但河南教育投入的不足仍長(zhǎng)期存在，河南財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP的比重始終難以達(dá)到4%。1993年我國(guó)提出財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出要達(dá)到國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的4%，我國(guó)在2012年首次實(shí)現(xiàn)了這一目標(biāo)，可是河南直到現(xiàn)在也沒(méi)有達(dá)到這一目標(biāo)。2023年，河南國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)為2333.18億元，占GDP的比重為3.95%，仍還差0.05個(gè)百分點(diǎn)。

4.2 著眼人口變化趨勢(shì)加強(qiáng)對(duì)學(xué)校布局的優(yōu)化調(diào)整，積極應(yīng)對(duì)少子化和人口流動(dòng)所帶來(lái)的“學(xué)生荒”問(wèn)題

面對(duì)持續(xù)擴(kuò)大的少子化沖擊，基礎(chǔ)教育的發(fā)展要著眼人口變化趨勢(shì)加強(qiáng)前瞻性布局。各地教育行政部門和相關(guān)教育研究機(jī)構(gòu)，要立足本地情況，在全面充分實(shí)地調(diào)研掌握第一手?jǐn)?shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，要防止大拆大建。河南的小學(xué)在2020年已經(jīng)達(dá)到頂峰，初中學(xué)齡人口仍在持續(xù)增長(zhǎng)還未達(dá)峰，但這只是全省的一個(gè)整體情況，各地的差異巨大，要注重在加強(qiáng)省級(jí)頂層設(shè)計(jì)的同時(shí)不要搞一刀切，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性和積極性，實(shí)事求是根據(jù)各地情況制定具體的應(yīng)對(duì)方案。必須在教育布局中更綜合、動(dòng)態(tài)地衡量區(qū)域發(fā)展和人口集散的影響，通盤考慮人口自然增長(zhǎng)的減少和人口流動(dòng)的加快雙重因素的影響，避免過(guò)度基建或盲目新改建寄宿制學(xué)校“制造寄宿需求”。在對(duì)存量的優(yōu)化撤并和增量的新建中，要規(guī)劃好教師隊(duì)伍的分流與進(jìn)出，有效保障各級(jí)各類學(xué)校的運(yùn)行和發(fā)展，切實(shí)推進(jìn)基礎(chǔ)教育的可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展。

4.3 針對(duì)教育競(jìng)爭(zhēng)的強(qiáng)傳導(dǎo)性開展系統(tǒng)治理，在實(shí)踐中持續(xù)優(yōu)化減負(fù)政策，凸顯基礎(chǔ)教育的公平性和公益性

面對(duì)學(xué)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)大眾化的影響，要正視系統(tǒng)性教育競(jìng)爭(zhēng)的存在，注重對(duì)基礎(chǔ)教育開展全方位治理，持續(xù)在實(shí)踐中優(yōu)化減負(fù)政策，凸顯基礎(chǔ)教育的公平性和公益性。一是要加大優(yōu)質(zhì)教育供給。一方面要增加數(shù)量，在科學(xué)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，優(yōu)化各地各級(jí)學(xué)校布局，加大相關(guān)教育投入，改善學(xué)校的軟硬件設(shè)施；另一方面要提高質(zhì)量，通過(guò)提升教師素質(zhì)、改進(jìn)教學(xué)方法、優(yōu)化教育評(píng)價(jià)方式來(lái)不斷提升教學(xué)效率，讓學(xué)生通過(guò)學(xué)校教育就能滿足所有的教育需求，用更少的教育投入達(dá)到學(xué)習(xí)目標(biāo)。二是要減少升學(xué)競(jìng)爭(zhēng)壓力。通過(guò)加大優(yōu)質(zhì)高中教育資源供給的方式來(lái)增加教育機(jī)會(huì)以弱化競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度；探索逐步取消硬性設(shè)置初中升高中時(shí)的普職分流比例，將競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)口后移，以緩解競(jìng)爭(zhēng)壓力。

總之，當(dāng)前人口的少子化是一個(gè)很好的契機(jī)，可以有效緩解學(xué)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的壓力、提升教育資源人均占有率，但這并不是一個(gè)自然而然的進(jìn)程，而是需要相關(guān)部門科學(xué)統(tǒng)籌、優(yōu)化配置、全面治理，以真正有效緩解系統(tǒng)性的教育惡性競(jìng)爭(zhēng)以及由此帶來(lái)的一系列問(wèn)題，最終推動(dòng)基礎(chǔ)教育的優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。

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