城鎮化進程中土地財政依賴對城市建成區擴張的影響

中圖分類號：F293.2 文獻標識碼：A 文章編號：1673-4513（2025）-02-001-11

一、引言與文獻綜述

黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》指出，健全城市規劃體系，引導大中小城市和小城鎮協調發展、集約緊湊布局。在城鎮化進程中，城市建成區擴張是城市發展的重要特征之一，對城市經濟布局和國土空間規劃會產生重要影響。

1990年《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》頒布之后，標志著我國土地出讓市場正式建立，土地財政成為新的支持地方財政的來源。隨著房地產市場的發展，土地出讓收入快速增加，地方政府對土地財政的依賴也逐漸增強，尤其是1994年分稅制改革，加大了地方政府對土地財政的依賴[1]近年來，由于我國宏觀經濟增速存在下行壓力，為推動城市經濟穩定有序發展，有必要加大基礎設施和各項基本公共服務的投人，在此背景下，地方政府具有強烈的通過出讓土地而獲得土地財政的動機。地方政府出讓的土地來源主要有兩方面：一是通過內涵式挖掘盤活存量建設用地；二是通過城市建成區向外擴張而將農村土地轉為城市建設用地。

新增建設用地必然帶來城市建成區向外擴張和農地非農化現象，因此土地財政對城市建成區擴張的影響也受到學者的廣泛關注并展開了深入研究。由于在城鎮化過程中地方政府具有通過經營土地獲得土地財政的強烈動機。龍幗瓊等（2022）認為土地財政會影響到城市擴張[2]。劉瓊等（2014）認為在現行財政和土地制度安排下，土地出讓會顯著推動城市建成區擴張[3]。葉林等（2016）認為地方政府為獲取更多的土地財政，在現行體制約束下不得不采取加快城市建成區擴張的策略[4]。杜金華等（2018）也認為土地財政依賴對城市建成區擴張存在顯著促進效應[5]。劉顏（2019）認為土地財政促進了農村土地向城市土地轉變，造成了城市建成區快速擴張[。可以發現，大部分學者認為地方政府對土地財政的依賴，會成為城市建成區向外擴張的動力。

Deng等（2004）認為在城鎮化進程中城市人口增加將導致對土地需求的增加，進而帶來城市建成區擴張[7]。王繼威（2023）認為我國人口城鎮化與土地城鎮化存在非協調性問題[8]。梁若冰等（2023）認為當城市建成區面積擴張速度高于人口增長時，則會出現城市蔓延現象[9]。Hall（1996）認為城市蔓延會與城鎮化發展中的集聚經濟相悖。現階段針對宏觀經濟面臨增速放緩的現狀，地方政府將更加關注城市擴張的質量提升[10]。隨著城鎮化率的提高，城鎮化在城市建成區擴張過程中將發揮重要作用，因此，第一，提高城鎮化是否會強化地方政府土地財政依賴對擴大城市建成區的作用；第二，地方政府土地財政依賴在影響城市建成區擴張的過程中，是否存在城鎮化的門檻特征。鑒于此，本文將分析其理論機制并提出研究假說，最后通過構建模型進行實證研究。

二、理論機制與研究假說

（一）城鎮化對土地財政依賴促進城市建成區向外擴張的強化效應

《中國統計年鑒》顯示，1978年我國城鎮化率為 17.92% ，城鎮人口為17245萬人，2022年我國城鎮化率為 65.22% ，城鎮人口為92071萬人，2022年城鎮人口比1978年城鎮人口多74826萬人。城鎮人口規模的大幅增加，必然帶來對住房、城鎮基礎設施等需求的增加，進而影響到城市建成區規模的變化。李國平等（2023）認為隨著我國城鎮化進程快速推進，城鎮化和城市建成區擴張幾乎同步進行[11]。何雄和王神坤（2022）認為人口規模擴大顯著提高了城市建成區擴張水平[12]。因此，城鎮化對城市建成區擴張具有促進作用。隨著城鎮化率的不斷提高，城鎮人口規模的不斷增加，對城鎮基礎設施以及基本公共服務的需求也會增多。在分稅制改革下，武小龍（2023）認為地方政府財政壓力構成了城鎮化進程中地方政府占用土地的根本因素[13]。地方政府對土地財政的依賴加強了城市建成區向外擴張的動力。因此，城鎮化率越高，城鎮人口規模越大，地方政府需要更多的財政滿足城市發展，從而導致對土地財政的依賴也就越大。基于此提出假說一。

假說一：地方政府對土地財政的依賴會促進城市建成區向外擴張，同時在城鎮化進程中，隨著城鎮化率的提高，城鎮化會強化土地財政依賴促進城市建成區向外擴張的效應。

（二）城鎮化對土地財政依賴促進城市建成區向外擴張的門檻效應

城鎮化率提高，土地財政依賴加大，會導致城市建成區不斷向外擴張。但是如果城市建成區不是有序向外擴張，而是無序、粗放式向外擴張，則容易加劇人地矛盾，交通擁堵、大氣污染等諸多問題，尤其是糧食安全問題。糧食安全是國運民生的根基，而耕地是保護糧食安全的核心載體，城市建成區向外擴張的過程中，必然帶來農地非農化現象。孔祥斌（2020）認為中國農地的非糧化問題明顯，對糧食安全造成較大威脅[14]。因此，國家出臺了一系列文件保護耕地，尤其是對基本農田的嚴格管理，如《中華人民共和國土地管理法》第三十五條規定：永久基本農田經依法劃定后，任何單位和個人不得擅自占用或者改變其用途。國家能源、交通、水利、軍事設施等重點建設項目選址確實難以避讓永久基本農田，涉及農用地轉用或者土地征收的，必須經國務院批準。因此隨著城鎮化率的提高，地方政府為提高城市土地資源配置效率，會不斷加大對城市存量土地的盤活，形成緊湊且良性的國土空間結構，而不是一味地向外粗放式擴張。蔡翼飛（2023）認為城鎮化進程中城市土地擴張速度快于人口擴張速度。隨著地方政府更加注重對城市存量土地的挖掘，一定程度上地方政府土地財政依賴對城市建成區的擴張效應會降低。因此提出假說二。

假說二：地方政府土地財政依賴對城市建成區的擴張效應存在城鎮化的門檻特征，在城鎮化率較高階段，土地財政依賴對城市建成區的擴張效應小于城鎮化率較低階段。

三、研究方法

（一）基礎模型構建

首先構建城鎮化進程中土地財政依賴對城市建成區擴張影響的基礎模型，為便于經濟解釋以及消除異方差，在具體構建模型的過程中分別對相關變量取自然對數，同時為獲取更多的動態信息，本文選取我國31個省（自治區、直轄市）為樣本的面板數據進行實證研究。

lnBU_it=C+α1lnFD_it+

式（1）中 BU 表示城市建成區面積； FD 表示土地財政依賴度； UZ 表示城鎮化率； X 表示其他控制變量； c 表示常數項； ε 表示隨機擾動項；i 表示省份； Ψ_tΨ_t 表示年份； α?β 表示系數。

（二）交互項模型構建

為對假說一進行驗證，構建交互項模型實證研究城鎮化對土地財政依賴促進城市建成區向外擴張的強化效應，

城市建成區擴張不僅會受到土地財政依賴與城鎮化系數的影響，還會受到交互項系數 θ 的影響， θ 即表示城鎮化對土地財政依賴促進城市建成區向外擴張的強化效應。

（三）門檻模型構建

為對假說二進行驗證，構建門檻模型實證研究城鎮化對土地財政依賴促進城市建成區向

外擴張的門檻效應。

lnBU_it=C+λ1lnFD_itI（UZ_it?γ）+

式（3）將城鎮化率作為門檻變量， λ 表示門檻值，假定虛擬變量 ，I{?} 為伯努利變量，如果 UZit?γ ，則 I=1 ，反之， I=0 。該模型僅包含單一門檻值，如果存在兩個門檻值時，模型則設定為：

lnBU_it=C+λ₁lnFD_itI（UZ_it?γ₁）+

λ₂lnFD_itI（γ₁it?γ₂）+

式（4）中， γ₁lt;γ₂ ，如果存在雙門檻模型，一般假定之前估計的單一門檻值 為已知，同時對第一個門檻值予以檢驗。

四、變量選取與數據說明

（一）變量選取

因變量：以城市建成區面積表示。

自變量及門檻變量：土地財政依賴度，采用土地財政與地方一般預算收入之比表示土地財政依賴度[15]，土地財政是地方政府通過出讓土地使用權而獲得的收入，屬于政府性基金收入，主要來源于房地產開發企業在土地一級市場購置土地的價款，因此，以房地產開發企業在購置土地時的土地成交價款表示土地財政。城鎮化率，以地區年末城鎮人口比重表示，在門檻模型中，城鎮化率還是門檻變量。

控制變量，在影響城市建成區擴張的過程中，不僅會受到土地財政依賴與城鎮化率的影響，還會受到其他變量的影響，因此選取其他相關變量作為控制變量。經濟發展水平，以第二、三產業增加值表示；非農產業結構，以第二、三產業增加值占總產值的比例表示；城鎮居民收入水平，以城鎮居民可支配收入表示；房價，以商品房銷售額與商品房銷售面積之比來表示；城市道路，以城市年末實有道路長度表示；城市排水管道，城市排水管道長度表示；城市污水處理能力，以城市污水日處理能力表示。

（二）數據說明

本文以我國2007年至2022年31個省（自治區、直轄市）為例進行實證研究。房地產開發企業在土地一級市場購置土地價款、地方財政一般預算收入、城鎮化率、二、三產業增加值、總產值、城鎮居民可支配收入、商品房銷售額、商品房銷售面積、年末城市實有道路長度、城市排水管道長度和城市污水日處理能力等數據整理于2008年至2023年《中國統計年鑒》，同時為使數據具有可比性，利用居民消費價格指數將二、三產業增加值、總產值、城鎮居民可支配收人、商品房銷售額、房地產開發企業在土地一級市場購置土地價款、地方財政一般預算收入等數據折算到基期年（2007年為基期年），居民消費價格指數整理于2023年《中國統計年鑒》。

表1可知，城市建成區面積最大值為6583.00平方公里，最小值為79.00平方公里，說明我國各省份之間的城市建成區對外擴張存在較大差異。土地財政依賴度最大值為0.74，平均值為0.14，說明部分城市土地財政占地方財政的比例較高，對土地財政依賴較大。城鎮化率最大值為0.90，平均值為0.57，說明整體上我國城鎮化率較高。從經濟發展水平與非農產業結構來看，雖然經濟發展水平在不同區域之間存在較大差異，但非農產業占比整體較高，最大值為0.998，最小值也達到了0.72。房價最大值為28877.57元/平方米，說明隨著我國房地產市場快速發展，房價也在不斷上漲，對老百姓日常生活將產生重要影響。從城市道路長度、城市排水管道長度和城市污水日處理能力來看，不同省份的最大值與最小值差異較大，但從平均值來看，分別為1.12萬公里、1.90萬公里和465.70萬立方米，說明整體上我國各省份的城市基礎設施較為完善。從離散系數來看，最大值是城市排水管道長度為1.06，最小值是非農產業結構為0.06，說明我國各項經濟指標總體上差異較大。

五、實證研究

（一）單位根檢驗與協整檢驗

為避免實證模型出現偽回歸現象，首先對城市建成區面積（ ）、土地財政依賴度 、城鎮化率（ ）、經濟發展水平中 、非農產業結構（ lnNA ）、城鎮居民人均可支配收入（ ）、房價（ ）、城市道路長度（ lnLR ）、城市排水管道長度（ ）、城市污水日處理能力（ lnDV_， ）的自然對數進行單位根檢驗。單位根檢驗區分為異質單位根檢驗（采用Fisher－ADF方法檢驗）和同質單位根檢驗（采用LLC方法檢驗），檢驗結果見表2。

從單位根檢驗可以發現，房價、城市道路長度、城市排水管道長度和城市污水日處理能力的自然對數未通過異質單位根檢驗，城市道路長度的自然對數也未通過同質單位根檢驗。但一階差分之后，上述數據均通過了異質單位根檢驗和同質單位根檢驗，表明該數據為平穩序列。

從協整檢驗可以發現，Kao檢驗的T統計量為-5.17，P值為0.00，數據之間存在穩定均衡關系，說明在實證研究城鎮化進程中土地財政依賴對城市建成區擴張的影響時，模型不會出現偽回歸現象。

（二）土地財政依賴對城市建成區擴張的影響分析

依據式（1），并利用所選取的面板數據，實證分析地方政府土地財政依賴對城市建成區擴張的影響。全國層面的基礎模型估計結果見表3。

面板數據模型存在隨機效應與固定效應的選擇，在選擇過程中一般采用Hausman檢驗進行判斷，對模型進行Hausman檢驗發現，自由度為9時的 χ² 值為133.56，在 1% 的顯著性水平上支持固定效應模型。同時固定效應模型的擬合優度 R² 為0.99，F統計量在 1% 的顯著性水平上顯著。因此采用固定效應模型進行經濟解釋。

從表3可知，土地財政依賴度的系數為0.0305，通過了 1% 的顯著性水平檢驗，說明土地財政依賴度提高 1% ，城市建成區向外擴張0.0305% ，表明地方政府對土地財政依賴越大，城市建成區向外擴張的效應越強。提高土地財政在一定程度上可以緩解地方政府的財政約束，因此地方政府有提高土地財政的激勵，土地財政依賴越大，就需要更多的城市建設用地出讓。

*表示在 10% 的顯著性水平上顯著；**表示在 5% 的顯著性水平上顯著；***表示在 1% 的顯著性水平上顯著，括號中的數據為T統計量，下同。

被出讓的城市建設用地的來源主要有：一是存量建設用地；二是城市建成區向外擴張所產生的農地非農化的土地。但盤活存量建設用地具有較高的拆遷成本，尤其是城鎮人口密度大，矛盾糾紛相對更多。相對而言城市建成區向外擴張尤其是部分城市粗放式的向外擴張，所產生的土地財政效益要高于盤活存量建設用地所產生的效益，因此土地財政依賴加大，將會刺激城市建成區向外擴張。城鎮化率的系數為0.4664，并且通過了 1% 的顯著性水平檢驗，城鎮化率提高 1% ，城市建成區向外擴張 0.4664% 。隨著城鎮化率的提高，越來越多的人口由農村轉移至城鎮，為滿足居民的居住需求，就需要建設更多住宅，而土地作為人們生產生活的載體，隨著城鎮人口增加，將會不斷刺激城市建成區向外擴張。

從其他控制變量的系數可以發現，經濟發展水平的系數為0.1495，通過了 1% 的顯著性水平檢驗，說明經濟發展水平提高 1% ，城市建成區向外擴張 0.1495% ，隨著城市經濟發展水平的提高，也就需要更大的城市空間布局滿足經濟發展的需要。非農產業結構的系數為0.1841，通過了 1% 的顯著性水平檢驗，說明非農產業結構提高 1% ，城市建成區向外擴張0.1841% ，非農產業在不斷提高的過程中，就需要更多的農村土地轉為城市建設用地，從而滿足二、三產業的發展。城鎮居民人均可支配收入的系數為0.1345，通過了 1% 的顯著性水平檢驗，說明城鎮居民人均可支配收入提高1% ，城市建成區向外擴張 0.1345% ，居民收入水平提高，就有改善居住空間的需求，而城市建設用地作為住宅的載體，在一定程度上會激勵城市建成區向外擴張。房價的系數為0.0085，通過了 1% 的顯著性水平檢驗，說明房價提高1% ，城市建成區向外擴張 0.0085% ，房價上漲將會激勵房地產開發商不斷建設房地產的激勵，增加城市建設用地的需求，促進城市建成區向外擴張。城市道路、城市排水管道和城市污水處理能力的系數均為正，說明加大城市基礎設施建設，將會提高城市建成區向外擴張的動力，良好的城市基礎設施，可以滿足城市居民生產生活需要，有利于城市空間向外擴張。

我國幅員遼闊，各地區基礎設施、經濟發展水平等存在差異，為分析土地財政依賴對城市建成區擴張影響的區域異質性，本文將我國各省份分為東中西部進一步分析。東部地區包括北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、海南11個省（市）；中部地區包括山西、吉林、黑龍江、安徽、、河南、湖北、湖南8個省；西部地區包括內蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆12個省（自治區、直轄市）。依據式（1）分別對東中西部面板數據進行回歸，同時對基礎模型進行Hausman檢驗發現，在自由度為9時的 χ² 值在東中西部分別為136.09、57.84和38.88，在1% 的顯著性水平上均支持固定效應模型。為節省篇幅，僅列出固定效應基礎模型估計結果。估計結果見表4。

從東中西部固定效應基礎模型的擬合優度來看， R² 分別為0.91、0.98和0.96，擬合優度較好，并且F檢驗均通過了 1% 的顯著性水平檢驗。東中西部的土地財政依賴度的系數分別為0.0285、0.0309和0.0489，逐漸遞增，說明提高土地財政依賴度，城市建成區向外的擴張效應在東中西部之間逐漸增強。相對東部而言，中西部的經濟發展水平較弱，一般預算收入更低，為滿足城市基礎設施建設，更有激勵提高土地財政收入，增加了地方政府對土地財政的依賴度，進一步加大了城市建成區向外的擴張效應。東中西部的城鎮化率的系數分別為0.3216、0.4492和0.5375，逐漸遞增。相對東部而言，提高中西部的城鎮化率，城市建成區向外擴展的效應更強，間接反映了東部地區對存量建設用地的盤活力度更大，配置效率更高。

（三）城鎮化對土地財政依賴促進城市建成區向外擴張的強化效應分析

為驗證城鎮化對土地財政依賴促進城市建成區向外擴張的強化效應，依據式（2）進行交互項模型估計。全國層面的交互項模型估計結果見表5。

為分析強化效應的區域異質性，分東中西部進一步分析。Hausman檢驗發現，在自由度為10時的 χ² 值在東中西部分別為143.18、76.37和43.59，均在 1% 的顯著性水平上支持固定效應模型。為節省篇幅，僅列出固定效應交互項模型估計結果。東中西部交互項模型估計結果見表6。

對交互項模型進行Hausman檢驗發現，自由度為10時的 χ² 值為133.56，在 1% 的顯著性水平上支持固定效應模型，同時從擬合優度 R² 來看，固定效應模型的擬合優度略高于隨機效應模型的擬合優度，固定效應模型的F統計量也在 1% 的顯著性水平上顯著，因此采用固定效應模型進行經濟解釋。從土地財政依賴度、城鎮化率等系數的正負符號可知，表5與表3基本一致。而從交互項系數來看，交互項系數為0.0766，通過了 1% 的顯著性水平檢驗，說明城鎮化會強化土地財政依賴促進城市建成區向外擴張的效應，驗證了假說一的合理性。隨著城鎮化率的提高，城鎮人口不斷增加，地方政府需要建設更多的城鎮基礎設施滿足城鎮居民的生產和生活需要，而在分稅制改革下，土地財政一定程度上可以彌補地方政府的財政不足，從而加大了對土地財政的依賴。同時，城鎮人口在增加的過程中，也需要有更多的城市居住空間滿足城鎮居民的居住需求。因此，隨著城鎮化率的提高，城鎮化會強化土地財政促進城市建成區向外擴張的效應。

從東中西部固定效應交互項模型的擬合優度來看， R² 均為0.99，擬合優度較好，并且F 檢驗均通過了 1% 的顯著性水平檢驗。東中西部的土地財政依賴度的系數分別為0.0176、0.0421和0.0737，逐漸遞增。城鎮化率的系數分別為0.3773、0.6562和0.7541，也是逐漸遞增。土地財政依賴度與城鎮化率系數的變化方向在東中西部之間均與表4基本一致。從交互項系數來看，東中西部的交互項系數分別為0.0394、0.0688和0.0816，逐漸增加，說明城鎮化對土地財政依賴促進城市建成區向外擴張的強化效應在東中西部之間逐漸增強。間接反映中西部地區城市建設用地的配置效率更低，應加大盤活中西部地區的存量建設用地，避免城市建成區粗放式向外擴張。

（四）城鎮化對土地財政依賴促進城市建成區向外擴張的門檻效應分析

為研究城鎮化對土地財政依賴影響城市建成區擴張的門檻特征，依據式（3）和式（4）進行門檻模型估計。在進行門檻模型回歸前，需要對門檻特征進行檢驗，以城鎮化率作為門檻變量，利用Bootstrap反復抽樣方法檢驗發現，單一門檻時的 F 統計量為60.88， P 值0.00，兩個門檻時的 F 統計量為0.32， P 值1.00，說明模型僅存在城鎮化率的單一門檻。城鎮化對土地財政依賴影響城市建成區擴張的門檻模型估計結果見表7。

從F檢驗可以發現，門檻模型的聯合顯著性在 1% 的顯著性水平上顯著。從 R² 可以發現，R² 為0.95，說明模型的擬合程度較好。表7顯示，城鎮化率的單一門檻值為0.52，當城鎮化率小于或等于0.52時，土地財政依賴度的系數為0.0686，通過了 1% 的顯著性水平檢驗，說明土地財政依賴度提高 1% ，城市建成區向外擴張 0.0686% 。當城鎮化率大于0.52時，土地財政依賴度的系數為0.0229，通過了 1% 的顯著性水平檢驗，說明土地財政依賴度提高 1% ，城市建成區向外擴張 0.0229% 。可以發現，雖然隨著地方政府土地財政依賴的加大，城市建成區面積向外擴張的效應會不斷加強，但是在不同的城鎮化率階段，土地財政依賴促進城市建成區向外擴張的效應存在差異。在城鎮化率較高階段，土地財政依賴對城市建成區的擴張效應小于城鎮化較低階段，驗證了假說二的合理性。黨的二十大報告指出，深入實施區域協調發展戰略、區域重大戰略、主體功能區戰略、新型城鎮化戰略，優化重大生產力布局，構建優勢互補、高質量發展的區域經濟布局和國土空間體系。隨著經濟發展與城鎮化率的不斷提高，土地作為不可再生資源，要不斷提高城市建設用地配置效率。土地財政依賴影響城市建成區擴張的過程中存在城鎮化的門檻特征，說明地方政府也越來越重視城市存量土地配置效率的挖掘，而不是一味地推進城市建成區向外擴張。

為分析不同區域土地財政依賴對城市建成區擴張效應的異質性，分別對東中西部進行單一門檻模型回歸，限于篇幅僅列出土地財政依賴度的系數與城鎮化率的門檻值。東中西部門 檻模型估計結果見表8。

從表8可知，東中西部的土地財政依賴度的系數均反映在城鎮化率較高階段，對城市建成區的擴張效應要弱于城鎮化率較低階段。城鎮化率的單一門檻值在東中西部分別為0.33、0.43和0.64，逐漸遞增，由于我國各地區城鎮化率整體上在時間上存在逐漸遞增，因此城鎮化率門檻值的差異，說明東部地區在更早階段就關注城市存量建設用地配置效率的挖掘，降低對城市建成區向外擴張的依賴，從而提高城市土地資源配置效率。

六、結論與政策建議

本文通過構建計量模型并以我國2007年至2022年31個省（自治區、直轄市）為例，實證研究城鎮化進程中土地財政依賴對城市建成區擴張的影響。研究發現：（1）基礎模型估計結果表明，從全國來看，土地財政依賴度提高1% ，城市建成區向外擴張 0.0305% 。城鎮化率提高 1% ，城市建成區向外擴張 0.4664% 。東中西部的土地財政依賴度的系數分別為0.0285、0.0309和0.0489，說明提高土地財政依賴度，城市建成區向外的擴張效應在東中西部之間逐漸增強。東中西部的城鎮化率的系數分別為0.3216、0.4492和0.5375，相對東部而言，提高中西部的城鎮化率，城市建成區向外擴展的效應更強。（2）交互項模型估計結果表明，從全國來看，交互項系數為0.0766，說明城鎮化會強化土地財政依賴促進城市建成區向外擴張的效應，驗證了假說一的合理性。東中西部的交互項系數分別為0.0394、0.0688和0.0816，說明城鎮化對土地財政依賴促進城市建成區向外擴張的強化效應在東中西部之間逐漸增加。（3）門檻模型估計結果表明，從全國來看，城鎮化率的單一門檻值為0.52，當城鎮化率小于或等于0.52時，土地財政依賴度提高 1% ，城市建成區向外擴張 0.0686% 。當城鎮化率大于0.52時，土地財政依賴度提高 1% ，城市建成區向外擴張 0.0229% 。在城鎮化率較高階段，土地財政依賴對城市建成區的擴張效應小于城鎮化率較低階段，驗證了假說二的合理性，說明隨著城鎮化率提高，地方政府更加重視提高土地資源配置效率。城鎮化率的單一門檻值在東中西部分別為0.33、0.43和0.64，說明東部地區在更早階段就關注城市存量建設用地配置效率的挖掘，降低對城市建成區向外擴張的依賴，從而提高城市土地資源配置效率。依據研究結論，提出如下對策建議。

（一）開源節流，降低地方政府對土地財政的依賴

土地財政不僅是地方政府城投平臺的重要融資渠道，也是地方政府性基金收入的重要組成部分，對地方政府財政收入的提高具有推動作用。但土地財政也是城市發展的雙刃劍，一方面對城市基礎設施建設具有積極的促進作用；另一方面，會促使城市建成區向外不斷擴張甚至粗放式擴張。一是加大對土地財政的管理力度，加大對土地市場的監管與管理，增強地方政府責任意識。縮短土地整理時間，降低因項目存續時間過長而導致財務成本增加。二是完善稅收體系，合理界定地方與中央的事權與支出責任。完善相關稅種設置，合理增加地方政府一般預算收入。適時合理推進房地產稅，全國人大常務委員會已授權國務院在部分地區開展房地產稅改革試點工作。房地產稅有利于長期穩定地充實地方財政稅收，避免短期內為獲得財政收入而將土地進行出讓。《中華人民共和國土地管理法》規定，新增建設用地的土地有償使用費， 30% 上繳中央財政， 70% 留給有關地方人民政府。而新增建設用地主要來源于是城市建成區的擴張，同時由于土地財政依賴度的彈性系數在東中西部逐漸增強，因此要進一步優化中央財政的轉移支付結構，加大對中西部等欠發達地區的轉移支付力度，避免中西部等欠發達地區由于財政壓力而粗放式擴大城市建成區面積。三是持續優化營商環境，推進企業高質量發展。降低地方政府的土地財政依賴，本質還是要發展地方經濟，提高地方政府一般預算收入。

（二）推進人口有序流動，加強城鎮化與城市建成區擴張的協調發展

一方面，城鎮化雖然會強化土地財政促進城市建成區向外擴張的效應，但另一方面，在城鎮化率較高階段，土地財政依賴對城市建成區的擴張效應小于城鎮化率較低階段。因此既要合理有序推進城鎮化，又要加強城鎮化與城市建成區擴張的協調發展。一是進一步推進戶籍制度改革，完善基本公共服務體系。戶籍制度改革滯后是制約城鎮化進程的重要原因，雖然部分地區已經放開了中小城市的落戶限制，但是與戶籍制度緊密相關的基本公共服務如何做到均等化，卻還有進一步完善的空間。取消落戶限制是推進人口有序流動的前提，但完善基本公共服務體系是城鎮化合理發展的基本保證。可根據城市人口承載力，進城人口的繳稅年限、就業年限，參保情況等，制定相關落戶標準和基本公共服務標準。二是進一步細化和完善農村土地征收范圍。土地作為最基本的生產要素，城鎮化率提高、城市經濟發展都離不開城市建成區的擴張。《中華人民共和國土地管理法》規定，為了公共利益的需要，確需征收農民集體所有的土地的，可以依法實施征收。

雖然對相關征收的范圍和情形做出了規定，但還是存在對公共利益的界定過泛，在實際征收過程中可能出現與公共利益不相符的情形，導致城市建成區粗放式向外擴張，總之，要保證耕地紅線不突破，農民利益不受損。三是加強中西部地區城市空間的合理布局，強化其提高城市建設用地配置效率的意識。門檻值在東中西部之間的差異，表明東部地區在更早時間就關注城鎮化與城市建成區擴張的協調發展。推進中西部地區土地集約節約利用，注重人地關系的協調，提高人口、土地等要素的有機結合，提高城市用地的利用率和效益。

（三）加快盤活存量建設用地，提高土地資源配置效率

《中國統計年鑒》顯示，我國城市建成區面積2022年與1990年相比，增長了3.95倍，而在此期間，城鎮人口僅增長了2.05倍，顯然城市建成區的擴張速度快于城鎮人口的增長速度。一是建立土地退出機制，加大對城市閑置建設用地的處置力度。土地作為重要的生產要素，如果城市出現較多閑置建設用地，不僅會降低城市土地的配置效率，甚至還會阻礙地區經濟的發展速度。地方政府應該嚴格執行相關法律規定，降低城市建設用地閑置率。二是優化土地儲備機制，制定土地收儲年度計劃。加大對工業園區開發經營主體的存量收購支持力度。建立兼顧地方政府、單位或個人的多方共享的土地收益分配機制。三是調整供地結構，優化城市建設用地空間布局，推動土地利用規劃與城市產業政策之間的協調。謀劃城市產業發展布局，發揮市場在城市產業發展過程中的積極作用。依據城市產業發展需要，合理配置城市建設用地，發揮土地規劃和產業規劃在城市經濟發展過程中的先導作用。

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The Impact of Land Finance Dependency onthe Expansion of Urban Built-up Area During Urbanization

ZHONG Guohui （Department of Public Administration，Jiangxi Provincial Committee Party School of CPC，Nanchang，Jiangxi 330108，China）

Abstract：This study investigates theimpact of land finance dependency on the expansion of urban built-up areas during urbanization by constructing an econometric model and analyzing data from 31 Chinese provinces（autonomous regions and municipalities）.The findings reveal that increased local governmentreliance on land finance significantly promotes the outward spatial expansion of urban built-up areas，with the expansion effct intensifying progressively across eastern，central，and western regions.Urbanization further amplifies this land finance-driven expansion，demonstrating a similarly increasing regional gradient.A threshold effctof urbanizationrate is identified：athigherurbanization levels，the expansion effctof land finance dependency diminishes compared to lower urbanization stages.Regional threshold values increase sequentially from eastern to western China，indicating thateastern regions prioritized optimizing the allocation efficiencyof existing urban construction land at earlier developmental phases.Policy recommendations include reducing local governments’ dependence on land finance.

Keywords： land finance dependency；urbanization；urban built-up areas；expansion effect

（責任編輯：黃艷超）