縣域視角下農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展問題及對(duì)策分析

摘要：養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是養(yǎng)老服務(wù)體系中的重要組成部分，在家庭養(yǎng)老照護(hù)功能逐漸弱化的情況下，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的補(bǔ)充功能越來越重要。通過對(duì)L縣農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展情況的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)該地區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在設(shè)施配置水平低、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)內(nèi)容單一、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)專業(yè)化水平低等問題；為了完善農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展，補(bǔ)齊農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)短板，據(jù)此提出：多元化擴(kuò)展籌資渠道，提升農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、豐富服務(wù)內(nèi)容，增加農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)供給的多樣化、加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)人才隊(duì)伍建設(shè)，提高農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)專業(yè)化水平等對(duì)策。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；養(yǎng)老服務(wù)

隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化速度的加快，農(nóng)村大量勞動(dòng)力轉(zhuǎn)向城市，使得農(nóng)村地區(qū)獨(dú)居、留守、空巢等老年人口比例上升?！?020年度國家老齡事業(yè)發(fā)展公報(bào)》數(shù)據(jù)顯示，2020年我國農(nóng)村人口為50 979萬人，其中60歲及以上老年人口占農(nóng)村總?cè)丝诘谋戎貫?3.81%，65歲及以上老年人口占農(nóng)村總?cè)丝诘谋戎貫?7.72%，比城鎮(zhèn)分別高出7.99%和6.61%。2024年10月，中國老齡協(xié)會(huì)公開的《第五次中國城鄉(xiāng)老年人生活狀況調(diào)查基本數(shù)據(jù)公報(bào)》顯示，46%的老人居住在農(nóng)村，農(nóng)村老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求比城市更高，而在經(jīng)濟(jì)收入水平和養(yǎng)老服務(wù)費(fèi)用承擔(dān)能力等方面卻與城市存在較大差距。因此，新時(shí)代背景下農(nóng)村老齡化程度更高，養(yǎng)老形式更緊迫，養(yǎng)老問題亟待重視。

1 縣域視角下農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展形勢(shì)分析

1.1 L縣農(nóng)村人口老齡化現(xiàn)狀

1.1.1 人口老齡化趨勢(shì)加劇

L縣下轄4個(gè)街道和20個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，共有54個(gè)社區(qū)和511個(gè)

行政村。2020年，該縣常住人口為95.58萬人，其中

60歲及以上人口為18.1萬人，占比為18.94%；65歲及以上人口為14.52萬人，占比為15.19%。2021年，該縣常住人口為92.47萬人，其中60歲及以上人口為18.12萬人，

占比為19.60%；65歲及以上人口為15.48萬人，占比為16.74%。2022年，該縣常住人口為91.37萬人，其中

60歲及以上人口為18.77萬人，占比為20.54%；65歲及以上人口為15.70萬人，占比為17.18%。根據(jù)聯(lián)合國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)，L縣60歲以上的老年人口比重不僅早已超過10%，進(jìn)入了老齡化社會(huì)，而且近年來這一比重越來越接近20%，這表明L縣即將進(jìn)入到中度老齡化社會(huì)。由圖1可見，L縣人口老齡化形勢(shì)嚴(yán)峻，老齡化程度在不斷加深。

1.1.2 老年人口的撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)較重

老年人口撫養(yǎng)比是指某一人口中65歲及以上的老年人口數(shù)與15～64歲的勞動(dòng)年齡人口數(shù)之比[1]，是從經(jīng)濟(jì)角度反映人口老化社會(huì)后果的重要指標(biāo)之一，表示每100名

勞動(dòng)年齡人口中需要負(fù)擔(dān)多少名65歲及以上的老年人。老年人口撫養(yǎng)比越高，勞動(dòng)年齡人口需要負(fù)擔(dān)的老年人就越多，則社會(huì)、家庭和個(gè)人需要承擔(dān)的養(yǎng)老責(zé)任更重。從表1可以看出：L縣的老年人口撫養(yǎng)比從2020年的25.65%增長(zhǎng)到了2022年的28.14%，雖然2022年比2021年

略有下落，但從整體上看影響較小。這表明L縣每100名

勞動(dòng)年齡人口大致要負(fù)擔(dān)將近29名65歲及以上的老年人，且每年約會(huì)新增1名需要被撫養(yǎng)的老人。

1.2 L縣農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展概況

1.2.1 L縣農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)情況

（1）發(fā)展規(guī)模。根據(jù)河南政務(wù)服務(wù)網(wǎng)、養(yǎng)老網(wǎng)和L縣政府官網(wǎng)所提供的信息，L縣一共有29所養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，散落分布在L縣的20個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、511個(gè)行政村中，其中有20所公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)即農(nóng)村敬老院、9所民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)包括5所養(yǎng)老公寓、3所養(yǎng)老院和1所養(yǎng)老服務(wù)中心，總床位數(shù)約有4 959張，入住老人約有3 065人。

（2）入住情況。調(diào)研得出：楊湖口鎮(zhèn)敬老院的入住率最高，為97.37%；任集鄉(xiāng)的怡養(yǎng)苑老年公寓入住率最低，為10%。L縣養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的平均入住率為60.38%，其中有10所養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的入住率低于平均值。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村的經(jīng)濟(jì)和老年人口等情況各有不同，導(dǎo)致養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展情況也有所差別，入住率存在“兩極分化”的現(xiàn)象。一方面，由于公辦敬老院是免費(fèi)或低收費(fèi)的（500～1 000元/月）公益性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，一些位于經(jīng)濟(jì)發(fā)展一般且人口較多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或行政村里的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，其入住率相對(duì)較高，最終出現(xiàn)公辦敬老院床位“供不應(yīng)求”的局面。另一方面，與公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相比，一些民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)雖然具有規(guī)模較大、基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)完備、服務(wù)人員專業(yè)程度相對(duì)較高等優(yōu)點(diǎn)[2]，但因收費(fèi)高（1 500～3 000元/月）等原因，入住率相對(duì)較低，最終出現(xiàn)民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位“供過于求”的局面。

1.2.2 L縣農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)部服務(wù)情況

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)所提供的服務(wù)項(xiàng)目主要包括日常生活照料、醫(yī)療護(hù)理、文化娛樂、精神慰藉等4個(gè)方面。但目前L縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村中的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)整體以基本生活服務(wù)為主即是指養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)有床位、廚房、堂食場(chǎng)所、空調(diào)、冰箱等生活設(shè)施，提供日常居住、一日三餐及簡(jiǎn)單的活動(dòng)空間，保障老人最基本的生存需要。而在醫(yī)療護(hù)理方面，L縣內(nèi)只有頤康養(yǎng)老服務(wù)中心、舒心養(yǎng)老院、逸園老年公寓和樂康老年公寓4家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)能為輕度或中度失能老人提供助行、助潔、康復(fù)理療等方面的護(hù)理服務(wù)，其余養(yǎng)老機(jī)構(gòu)只能為自理型老人提供不定期且簡(jiǎn)單的身體檢查和健康教育知識(shí)宣講活動(dòng)，以預(yù)防疾病的發(fā)生。在文化娛樂方面，L縣內(nèi)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)項(xiàng)目基本相似，即通過看電視、下棋打牌、室外鍛煉，填充老人的閑暇時(shí)間。在精神慰藉方面，L縣內(nèi)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)均未開展與心理健康相關(guān)的服務(wù)。

2 縣域視角下農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展存在的問題

2.1 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)施配置水平較低

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)設(shè)施主要包括基本生活設(shè)施、醫(yī)療配套設(shè)施、文化娛樂設(shè)施等。在農(nóng)村，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)多是公辦的敬老院、非營(yíng)利性質(zhì)的民辦養(yǎng)老院和老年公寓，其投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)多依靠當(dāng)?shù)卣畵芸罨蜓a(bǔ)貼，單一的籌資渠道使農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)普遍存在資金缺口問題。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是L縣主要的經(jīng)濟(jì)來源，當(dāng)?shù)卣?cái)政基礎(chǔ)薄弱，故L縣地區(qū)的農(nóng)村公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)多是由閑置的學(xué)?；蛘邚U棄的廠房改造，普遍僅配備滿足基本生活需要的設(shè)施，如床鋪、桌柜、空調(diào)、廚房、堂食場(chǎng)所等，醫(yī)療設(shè)施和文化娛樂設(shè)施較為簡(jiǎn)單，如：只有基礎(chǔ)的醫(yī)療工具和藥品、戶外健身器材、電視等。總體而言，農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)施配置不健全，配置水平僅勉強(qiáng)達(dá)到了國家規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)，難以滿足老年人多樣化的養(yǎng)老服務(wù)需求，亟須改進(jìn)。

2.2 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)內(nèi)容單一

《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》中提出，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要在生活照料、醫(yī)療保健、文化娛樂、精神呵護(hù)、安全保障、法律援助和慈善救扶七大方面提供相應(yīng)服務(wù)。但現(xiàn)實(shí)中的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)普遍存在重視物質(zhì)保障，忽視精神需求的問題，這個(gè)問題在農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中更加明顯。一方面，服務(wù)內(nèi)容以基礎(chǔ)生存需求為主，文化娛樂服務(wù)需求被忽視。農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)文化娛樂設(shè)施不健全，日常娛樂活動(dòng)項(xiàng)目單一，多數(shù)安排看電視、打撲克等打發(fā)老人的閑暇時(shí)間。另一方面，服務(wù)內(nèi)容的種類有限，精神慰藉服務(wù)尚為空白。L縣農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中的入住老年人多是沒有子女、喪偶、喪失勞動(dòng)能力的老人，由于缺乏直系親屬的關(guān)愛與牽絆，往往存在突出的心理問題，出現(xiàn)孤獨(dú)、抑郁、焦躁、失落等心理狀態(tài)；加之老人在機(jī)構(gòu)中生活，可活動(dòng)的范圍狹小，社交空間相對(duì)封閉，進(jìn)一步加劇老人們的孤獨(dú)感。

2.3 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)專業(yè)化水平低

一方面，農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中的管理人員專業(yè)化程度低。L縣內(nèi)的農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)多被規(guī)劃為行政事業(yè)單位，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的日常經(jīng)營(yíng)和管理事務(wù)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)落實(shí)、執(zhí)行。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理者很難精準(zhǔn)把握各行政村的老年人口情況、風(fēng)俗人情情況等，一般會(huì)委托當(dāng)?shù)卮甯刹咳珯?quán)負(fù)責(zé)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)事務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)監(jiān)督。而這些村干部大多數(shù)為初中及以下文化水平，對(duì)上級(jí)政府實(shí)施的相關(guān)政策難以做到完全理解與掌握，預(yù)期的工作流程總會(huì)出現(xiàn)不同程度的實(shí)施偏差。同時(shí)，由于他們沒有接受過相關(guān)方面的專業(yè)培訓(xùn)與指導(dǎo)，在管理養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的過程中常出現(xiàn)經(jīng)驗(yàn)管理的現(xiàn)象。另一方面，農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)人員的專業(yè)化程度低。L縣農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中的服務(wù)人員多為鄰近村莊的農(nóng)村婦女，其受教育水平較低，不僅無法為老人提供專業(yè)性的養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)，而且對(duì)半自理老人極易出現(xiàn)服務(wù)態(tài)度冷漠和情緒管理失衡問題，因此，入住老人對(duì)服務(wù)人員的服務(wù)滿意度并不高。

3 縣域視角下優(yōu)化農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的對(duì)策

3.1 多元化擴(kuò)展籌資渠道，提升農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

充實(shí)的資金支持是農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和完善的關(guān)鍵。首先，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要積極爭(zhēng)取縣級(jí)政府和市級(jí)政府等上級(jí)部門的財(cái)政支持，從養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)助項(xiàng)目、農(nóng)村幸福院運(yùn)營(yíng)獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的建設(shè)和改造專項(xiàng)項(xiàng)目、公共財(cái)政補(bǔ)貼政策、用地用房政策等多方面、多維度主動(dòng)爭(zhēng)取有利于養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展的一切資金和政策。其次，利用利益補(bǔ)償辦法激勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對(duì)L縣農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的物質(zhì)或資金提供支持[3]。縣政府可以通過稅收優(yōu)惠、補(bǔ)貼或稅收制度的調(diào)整等方法，鼓勵(lì)和刺激當(dāng)?shù)仄髽I(yè)積極參與社會(huì)事業(yè)，反哺鄉(xiāng)村建設(shè)。最后，充分利用社會(huì)化融資渠道。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要打好“鄉(xiāng)情牌”，以廣播、電視、報(bào)刊等傳統(tǒng)媒體和微信、短視頻等現(xiàn)代媒體相結(jié)合的傳播方式，宣傳尊老愛老故事、特色養(yǎng)老服務(wù)活動(dòng)、養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展藍(lán)圖等，營(yíng)造濃厚的“故鄉(xiāng)情”情結(jié)，吸引有能力的鄉(xiāng)賢投資或建設(shè)家鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目。

3.2 豐富服務(wù)內(nèi)容，增加農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)供給的多樣化

豐富農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)內(nèi)容是農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)持續(xù)發(fā)展的重點(diǎn)。要在保障農(nóng)村老年人基本需求的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)完善醫(yī)療護(hù)理服務(wù)、文化娛樂服務(wù)和精神慰藉服務(wù)。在醫(yī)療護(hù)理服務(wù)方面，通過與縣級(jí)醫(yī)院、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村級(jí)診所合作，建立“縣-鄉(xiāng)-村”三級(jí)醫(yī)療幫扶網(wǎng)[4]，使這些擁有醫(yī)療資源的專業(yè)組織與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之間建立一種良性的醫(yī)療伙伴關(guān)系，讓醫(yī)療資源能夠更多地輻射到農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中。在文化娛樂服務(wù)方面，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以根據(jù)老年人的興趣愛好和身體健康情況，定期組織歌唱、戲曲、廣場(chǎng)舞、太極拳、廣播體操等比賽，或教老年人使用智能手機(jī)等，豐富老年人的生活。在精神慰藉服務(wù)方面，機(jī)構(gòu)要重視老年人的精神需求，結(jié)合老人實(shí)際情況不定期開展正式或非正式的心理交談會(huì)，增加老人與其他人社交、互動(dòng)的機(jī)會(huì)，同時(shí)提高機(jī)構(gòu)服務(wù)人員在日常照料過程中與老人溝通交流的時(shí)長(zhǎng)或頻次，及時(shí)了解老人的心理訴求，提高服務(wù)的精準(zhǔn)性和多樣性，提高老人的幸福感。

3.3 加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)人才隊(duì)伍建設(shè)，提高農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)專業(yè)化水平

養(yǎng)老服務(wù)人才隊(duì)伍是農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)持續(xù)發(fā)展的核心。當(dāng)?shù)卣l(fā)揮政策引導(dǎo)作用，建立健全養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域從業(yè)人員培養(yǎng)規(guī)劃。首先，利用本地大中專院校的教育資源優(yōu)勢(shì)建設(shè)培訓(xùn)基地[5]，對(duì)現(xiàn)有的管理人員和服務(wù)人員進(jìn)行管理知識(shí)和職業(yè)能力的專業(yè)培訓(xùn)，從而提高農(nóng)村養(yǎng)老從業(yè)人員的職業(yè)素養(yǎng)。其次，建立L縣農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)簽約合作機(jī)制，促進(jìn)縣醫(yī)院和鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的執(zhí)業(yè)醫(yī)師、鄉(xiāng)村醫(yī)生定期到機(jī)構(gòu)內(nèi)對(duì)服務(wù)人員開展日常護(hù)理技能培訓(xùn)、意外傷害急救培訓(xùn)、康復(fù)護(hù)理培訓(xùn)等，使機(jī)構(gòu)內(nèi)的服務(wù)人員具備基本的醫(yī)療常識(shí)。最后，通過設(shè)立人才引進(jìn)或崗位編制政策等，吸引護(hù)理、康復(fù)、心理、保健學(xué)等多學(xué)科領(lǐng)域的專業(yè)人員加入農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)，從而提高農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)人才隊(duì)伍的穩(wěn)定性和專業(yè)化水平。

4 結(jié)語

養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)在快速增長(zhǎng)的過程中呈現(xiàn)出“重城市、輕農(nóng)村”的特征，各項(xiàng)養(yǎng)老服務(wù)資源優(yōu)先向城市供給造成農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展緩慢且服務(wù)質(zhì)量良莠不齊。因此，以縣域?yàn)橐暯?，結(jié)合農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展概況，分析其發(fā)展過程中存在的主要問題，據(jù)此提出有針對(duì)性的對(duì)策建議，可以為補(bǔ)齊農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展中的短板，提高其服務(wù)質(zhì)量提供些許參考。

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