論國家教育考試立法中的考生權利救濟機制構建

中圖分類號：G640 文獻標志碼：A文章編號：1673—8381（2025）04—0048-14

一、問題的提出

盡管《中華人民共和國教育法》（以下簡稱《教育法》第21條規定：“國家實行國家教育考試制度”，但是迄今為止，國家教育考試立法依然是教育法治建設中的一大難題[1]。“國家教育考試法\"至今未頒布，這一立法缺位直接導致國家教育考試考生權利救濟機制存在結構性缺憾。其一，國家教育考試尚無明確的法律定義，具體考試類型模糊，這使得考生各項權利的類型與范疇都不清晰。其二，考生權利本身的不確定導致考生權利救濟的困境。我國現行法律法規和部門規章，如《教育法》《國家教育考試違規處理辦法》（以下簡稱《辦法》以及每年由教育部發布的《普通高等學校招生工作規定》等，對國家教育考試考生的權利救濟有一定的規定，考生在被不公正對待的情況下，如答卷被錯判、一般作弊情形被加重處罰等，可以通過復核、申請行政復議等非訴訟渠道以及提起訴訟來尋求權利救濟[2]也有學者提出，考生還享有其他若干權利救濟途徑[]。現有規定中，尤其以2004年發布2012年修正的《辦法》對考生權利救濟的規定最為重要。盡管如此，現有規定依然存在空白較多、位階較低、銜接不暢等問題。這些都不利于依法維護考生權利，也會對國家教育考試本身的權威性和公正性造成消極影響。

在我國考試制度改革和教育法典編纂的時代背景下，研究國家教育考試立法與考生權利的救濟機制有重要且突出的意義。首先，考生權利救濟機制對考生權利的有效維護極為重要，國家教育考試立法應在考生權利救濟機制方面做出更為系統和全面的回應。救濟是為了解決權利的沖突，沒有救濟就沒有權利。在這一問題上，法律提供救濟的根本目的在于保障考生合法的考試權益，而教育立法則是維護考生權利的重要依托。健全考生權利救濟機制是我國教育法治發展的應有之義，而在國家教育考試立法相對滯后的背景下，相關機制的完善更顯迫切和必要。立法對此應當如何應對？其次，在“新高考\"等教育考試改革的時代背景下，評估考生權利救濟的新特征和訴求非常有必要，其能推動我國教育考試立法水平的提升。立法者應當充分認識和密切關注考生權利保障的新特點和新趨勢，如考生群體特征的整體性變遷，城鄉、地區入學機會的差異等4]，從多個層面健全考生權利救濟機制。國家的教育考試立法應當進行怎樣的回應？最后，我國正在著手編纂教育法典，研究教育法法典化之理論問題和編纂路徑[5]。這是優化教育考試立法，完善考生權利救濟制度的良機。在此背景下，作為教育法的重要組成部分，國家教育考試立法及相關考生權利救濟制度應在立法技術和制度建設層面做出哪些調整？遵循怎樣的完善路徑？要全面解答上述問題，需回溯我國教育考試立法和考生權利救濟制度的現行規定，深入剖析立法的價值導向和核心精神，系統梳理立法現狀，精準識別其中的短板與不足，在此基礎上方能構建具有針對性、可操作性的考試考生權利救濟機制優化路徑，推動制度體系的完善與發展。

二、國家教育考試考生

權利救濟的價值導向

考生權利救濟機制的建構需要確立合適的價值導向。這些價值導向應以社會主義教育法治的基本精神為遵循，與國家教育考試立法的重要價值相契合。相關制度設計應緊扣考生權利救濟制度的根本宗旨，以維護和保障考生權利為核心基準有序展開。

（一）保障權利，彰顯正義

我國教育考試權利救濟機制的構建必須緊密圍繞促進教育事業發展和保障受教育權利的價值理念展開設計[6]。考生是教育法律關系的權利主體，也是教育考試行政主體的行政相對人。在此意義上，考生擁有考試參加權等多種權利，也應當履行遵守考規考紀、服從考場管理、誠信參加考試等義務。構建考生權利法律救濟機制具有重要意義，這源于考生與考試機構間存在顯著的權力結構失衡。在這種不對等關系中，考生往往處于弱勢地位[8]，一旦遭遇糾紛，可能面臨難以挽回的不利后果。例如在考試機構對考生實施處罰的場景中，雙方地位的不對等性尤為突出。此類處罰往往會對考生產生嚴重不利影響，特別是在涉及升學、錄取的國家教育考試中，甚至可能直接導致考生受教育權無法實現。唯有以考生權利為本位構建救濟制度，才能體現正義的法律價值，即實現“考試正義”。此外需要指出的是，考生的權利救濟機制與受教育者的權利救濟有相通之處，又有所不同。這兩種機制都是主體的教育權利被侵害后所請求的法律補救，從根本上說其目的都是維護受教育權。但考生的權利救濟機制更強調與國家教育考試的關聯性，突出主體是考試中的受教育者，即考生。其權利救濟的請求也更多指向教育行政部門和考試機構等行政主體。

考生在國家教育考試中的權利也被稱為“考試權利”，這些權利是法律救濟的對象。考生的考試權利可以追溯至《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》第46條規定的公民受教育權，其可分為以下類型。一是考試參加權，即考生有權利平等地報名、參加各類國家教育考試，不受不公正區別對待。對于身體殘疾或存在其他障礙的考生，這項權利還意味著其有權獲得佩戴助聽器等必要協助。二是考試知情權，即考生有權利了解、知悉考試的科目、安排、費用等各項信息，以及有權查詢考試成績。三是考試公正評價權，即考生有權利要求考試機構維持考試中的公平競爭，要求考試機構對考試結果進行公正評價，并要求考試機構在考試合格后給予考生相關證明。考試的公正評價對考生意義重大，關乎考試結果公平，而結果公平是教育公平的歸宿9，構成了“考試正義\"的底色。四是獲得救濟權，即考生有權利針對可能存在的成績誤差或錯誤向考試機構提出復核或申請其他救濟，包括向考試機構提出經濟補償，向有關機構或部門提出申訴、經濟賠償、申請復議或依法提起訴訟的權利等[10]。獲得救濟權將考生的權利與救濟直接聯系在一起，是考生獲得法律救濟的直接依據。需要指出的是，這四種考試權利涉及考試開始前、考試進行中和考試結束后三個時間區段，其對于考生權利救濟機制的構建有啟示和借鑒意義。此外，不同類型的考生權利，適用的救濟機制可能有差異。比如考試參加權最為重要，適用的救濟方式最為全面，且能提起行政復議和行政訴訟。而考試公正評價權因為涉及教育考試自身的性質和實施特點，救濟途徑相對較少，以復核為主，如果申請行政訴訟，可能較難獲得法律支持。

除了上述四種考生權利外，選擇權、參與權也是考生權利的重要類型。選擇權主要體現在新高考改革中考生自由選科等問題上，是考生主體地位和主體意識的重要表現[11]。參與權可以表現為建議權、控告檢舉權、協助公務權、聽證權等。參與權很大一部分可以歸入獲得救濟權的范疇中，但參與權概念的提出確實有其實際意義，即通過強調考生在考試活動中的參與性，平衡考試機構與考生之間不對等的權力結構，防止權力濫用，增強考試成績的合法性。

（二）權責明確，有效監督

保障考生的權利，尤其是獲得有效救濟的權利，意味著明確考試機構的權力，并對其進行監督。《辦法》第2條規定，國家教育考試主要涉及普通和成人高等學校招生考試、全國碩士研究生招生考試、高等教育自學考試等三種。根據行政法規和教育部文件，國家教育考試的考試機構包括管理普通高考的省（自治區、直轄市）、市、縣三級招生考試委員會和招生辦公室；管理成人高考和研究生招生考試的省級招生委員會和省級招生考試機構；管理高等教育自學考試的全國考委、省（自治區、直轄市）考委、地市考委及相應的自學考試辦公室等[12]。這些考試機構都具有行政主體資格。此外，高等學校招生考試、全國碩士研究生招生考試等可能包含的特殊技能測試、面試等考試，其管理機構一般是高校。高校雖然不是行政機關，但其以法律、法規授權組織的身份行使招生錄取職權，與考生之間的關系是行政法律關系[13]，亦應受到行政主體法律的規范。因此，所有的國家教育考試機構都應被視作行政主體，有資格成為行政復議、行政訴訟等救濟機制中適格的權利主張對象。

在考生權利救濟問題上，主管部門以行政主體的標準要求考試管理機構權責明確，對其進行有效監督極為必要。一方面，行政處罰本身就具有一定隨意性，考試機構在考試中的處罰隨意性可能更大，如在處罰涉嫌作弊考生時不履行告知程序、收集證據不全、不制作處罰決定書、在處罰決定送達不到位等情況下直接宣布取消考試成績，甚至將考生逐出考場[14]。部分考試機構未能正確認知自身行為的行政屬性，其實施的行政行為一旦作出即產生實質存續力，內容不得隨意變更[15]。若忽視這一特性，可能導致考生的考試權利面臨被嚴重侵犯的風險。另一方面，當前我國教育考試仍存在部分制度性漏洞。以自主招生、定向生、保送生等可能影響考試公平的制度設計為例，法律層面存在規定缺位或不夠完善的問題，且缺乏相應的權力制約機制。這一現狀不僅為權力尋租提供了空間，繼而滋生教育腐敗現象，還直接侵害了考生的考試權利，同時也使考生在尋求法律救濟時面臨阻礙。因此，良好的國家教育考試考生權利救濟機制建構，必須嚴格確定考試機構的主體資格，明確其權力范圍與責任邊界，做到“權責對等”。

立法應當明確考試機構與考生權利救濟相關的法定義務。這些義務包括但不限于考試機構應當在考試前及時、準確、全面地向考生公開與考生利益密切相關的招生信息[16]；在考試管理過程中審慎裁斷考生行為，做到“罰過相當”；在考試結束后，及時、充分地回應考生的權利救濟訴求，提供相關便利條件等。

（三）邏輯通洽，程序完整

國家教育考試考生權利的維護和相關救濟機制的優化離不開程序的合理設定。如前所述，考試機構在國家教育考試中行使的是教育行政管理權，行政程序是考量行政行為合法性的重要指標之一。正當的行政程序是對個人自由提供的一種重要保障，是現代行政法治的核心要求[17]。因此在設計考生權利救濟機制時，相關程序的設置必須加強。事實上，前文提到的保障權利、制約權力等價值，同樣需要依托合理的程序設置來實現。考生權利救濟機制的設計思路不能出現“重實體、輕程序\"傾向。具體而言，可以分為以下幾點。

首先，目前考生權利救濟的方式有復核、行政復議、行政訴訟等。這些救濟途徑彼此之間的銜接方式尚不明確，也不是連貫的系統，各救濟方式的法律界定和責任主體不甚明晰。上述問題均需在未來國家教育考試立法進程中予以明確界定與規范。立法者應當將目前各種法規、規章中分散的救濟方式，從復核、行政復議，到行政訴訟聯動起來，通過立法技術的運用，使各種方式有效銜接，形成一個有機整體。其次，考生權利救濟的程序設置應當體現正當程序原則的諸多要求。2004年國務院印發的《全面推進依法行政實施綱要》（以下簡稱《綱要》）對行政正當程序進行了明確闡述：“行政機關實施行政管理，除涉及國家秘密和依法受到保護的商業秘密、個人隱私外，應當公開，注意聽取公民、法人和其他組織的意見；要嚴格遵循法定程序，依法保障行政管理相對人、利害關系人的知情權、參與權和救濟權。行政機關工作人員履行職責，與行政管理相對人存在利害關系時，應當回避。”根據《綱要》，行政程序應當堅持信息公開原則和回避原則，保障當事人的知情權、參與權和救濟權。這些也應當是考生權利救濟程序設定的應有之義。此外，行政正當程序原則還要求考試機構在實施處罰之前，不能剝奪考生的陳述、申辯、聽證等權利。在做出相應行政行為后，相關部門要正式通知考生，告知救濟權利途徑，更要給予其行使救濟的充足時間。若相關程序無法保證救濟權利的實現，則不能被視為正當程序。唯有法定、公開、連貫、及時的程序，才能為考生權利的維護提供最大保障。

（四）法典融貫，體系充備

考生權利救濟機制的完善理應成為教育考試立法的重要任務。但遺憾的是，我國自前尚未出臺專門的教育考試立法。2021年以來，隨著國家推進教育法典制定進程的展開，考生權利救濟機制的構建與完善也催生了新的立法愿景，即實現與教育法典體系的融貫。這是因為國家教育考試制度作為最重要的教育制度之一，其法律規范必然要納人教育法典的規范體系。而考生的權利救濟又是國家教育考試制度的重要組成部分，考生權利救濟機制的構建離不開教育法典的規范語境。

教育法典的主要歷史任務在于實現教育法律體系化，即通過立法等手段，讓教育法律規則與法律原則成為具有內在邏輯一致性和價值融貫性的有機整體[18]。法典化以體系化為重要理論前提，強調法律的協調性與一致性，并最終構建結構完整、層次分明、統一協調的法律體系。這意味著，未來國家教育考試立法中的考生權利救濟機制應當在價值、邏輯上與教育法典相協調，同時在制度規范層面與教育法典的規范體系保持一致。當然，這也意味著教育法典的基本精神和價值遵循可以用來指導國家教育考試考生權利救濟機制的構建與完善，在教育法典規則框架的系統支持下，考生權利救濟可以產生更多的制度留白和規則引用空間。

以此為基礎，考生權利救濟的規則與機制可以實現更高層次的體系性整合。考生權利救濟范疇出現的受教育權被侵害、人身權利遭侵犯以及考試違規作弊等情況，將觸發相應的民法救濟與刑事制裁措施。2021年，《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）和增加了考試類新罪名的《中華人民共和國刑法修正案（十一）》實施，考生權利救濟擁有了法律部門提供的更多元的救濟渠道。這些渠道如果能夠以教育法典中的國家教育考試制度為基準，整合為一個更大更全面的跨部門法的機制體系，則勢必會推動我國教育考試制度的完善以及教育法治的進步。雖然目前來看，實現這一點還需要更多的立法實踐積累，但其不失為一種重要的立法價值指引。

三、國家教育考試考生

權利救濟規范的現狀

現有的國家教育考試立法與考生權利救濟規定存在比較零散、銜接不暢、位階較低等問題。雖然有這些不足，但現有規定仍然為未來相關機制的完善奠定了基礎。

（一）相關規范概述

當前，我國教育考試領域依然存在立法空白，且尚未出臺保障考生權益的專門法律，導致考生在權益受損時缺乏明確有效的救濟途徑。1995年施行的《教育法》是我國教育領域的基本法律，第21條確立了“國家教育考試制度”這一概念，但對該制度只做了概要性的規定。此外，《中華人民共和國義務教育法》第35條，《中華人民共和國高等教育法》第19條、第21條，《中華人民共和國學位條例》第5條等均對國家考試制度進行了不同方面的規定。1988年國務院發布的《高等教育自學考試暫行條例》目前專門針對教育考試制定的位階最高的法律文件，也是唯一一部行政法規。綜上，我國涉及教育考試與考生權利救濟的法律規范如表1所示。

現有考生權利救濟制度分散于不同層級、不同類型的法律規范之中，尚未構成系統、完整的制度體系。這些規定具有明顯特點，即相關救濟制度基本隱含于考試違規處罰規定中，未對相關救濟措施做出明確規定。

目前，對于考生權利救濟規定比較充分的是《辦法》，其第27至29條規定了具體的考生救濟措施。“對教育考試機構做出的違規處理決定不服的，可以在收到處理決定之日起15日內，向其上一級教育考試機構提出復核申請；對省級教育考試機構或者承辦國家教育考試的機構做出的處理決定不服的，也可以向省級教育行政部門或者授權承擔國家教育考試的主管部門提出復核申請\"（第27條）；“受理復核申請的教育考試機構、教育行政部門應對處理決定所認定的違規事實和適用的依據等進行審查，并在受理后30日內，按照下列規定作出復核決定”（第28條）。《辦法》還將考生的救濟與行政復議及行政訴訟對接起來，規定“對復核決定或者處理決定不服的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟”（第29條），初步實現了考生權利救濟的機制化。此外，《辦法》規定了與考生權利救濟相關的重要程序環節，被處罰考生“對所認定的違規事實認定存在異議的，應當給予其陳述和申辯的機會”（第25條）。第30條規定了國家教育考試考生誠信檔案及信息公開等程序性事宜，有利于考生權利救濟機制的完善。

（二）相關規范的不足

我國的國家教育考試與考生權利救濟的規定雖然已有一定成果，但其不足和缺憾也非常明顯，具體可以分為以下三點。

一是位階較低，權威不足。目前我國的國家教育考試立法層次明顯偏低，尚無全國人大及其常委會制定的法律，位階最高的就是行政法規，且只有一部，其余皆為部門規章或效力更低的規范性文件。考察上文所列的國家教育考試的相關規范性文件名稱，我們發現其中多出現“規定”“暫行”“意見\"等字樣。而行使高校考試招生管理職權40多年的各級招生委員會，其機構成立和權力授予卻一直是由教育部每年發布的行政規范性文件來規定的[12。這些做法不利于維護國家教育考試的權威，也會導致考生權利救濟機制權威性不足，與該機制應有的重要性和必要性不匹配。例如對于“國家教育考試”概念和范圍的界定出自《辦法》第2條，該文件本身只是部門規章，位階過低，難以與高于其位階的法律和行政法規實現制度互通和體系化建構。就考生權利救濟而言，若無法清晰界定考試活動的邊界與范疇，構建系統完備的救濟機制便如同無源之水，難以找到切實可行的切入點與落腳點。2015年，《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）修正案將“代替考試罪\"等考試類罪名納入刑事法律體系，并明確將罪名適用范圍中的“考試\"限定為“國家考試”，通過刑事立法的方式強化對國家考試秩序的保護。“國家考試”與《教育法》《辦法》等規定的“國家教育考試\"在范圍上存在明顯差異，而兩者的關系卻一直沒有法律加以厘清。2019年，最高人民法院與最高人民檢察院聯合發布的《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理組織考試作弊等刑事案件適用法律若干問題的解釋》，首次明確將“國家教育考試\"納人“國家考試”范疇。這一關鍵法律界定通過司法解釋的形式予以確立，充分暴露了我國考試領域立法位階偏低的現實困境，凸顯了以高位階法律規范明確考試基本概念與范疇的迫切性。這種狀況顯然不能滿足我國教育法治蓬勃發展的時代需求。唯有制定位階足夠高的法律，才能彰顯國家教育考試制度的權威與重大意義，也只有在更高位階的法律框架下，教育考試考生權利的救濟機制才有被系統化整合與建構的空間和可能。

二是規范欠缺，銜接不暢。當前，考生權利救濟機制的相關規范顯著缺失，制度體系碎片化、內容不完整等問題突出，亟須通過立法完善與制度建設予以系統性補足。一方面，權利救濟方面的規范，即使在位階較低的部門規章中都顯得單薄。與《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）相比，《辦法》在處罰方面的規定更為簡單，其中涉及的考生復核程序的提起、聽證程序的展開以及如何實施調查、認定違紀作弊行為，如何收集和保存證據等都缺乏具體、可操作性的細節規定。揭發檢舉考試違規作弊的行為也缺乏鼓勵和獎勵性規定[19]。更重要的是，《辦法》沒有確定教育考試機構送達違規處理決定的時間期限，只是原則性規定“應當及時送達”（第26條）。而在實踐中，該時間期限決定了考生行使救濟權的可能性。《教育法》等法律雖對相關事項做出規定，但多停留于抽象、模糊的原則層面，缺乏具體明確的實施細則與操作規范，導致條文在實踐中難以落地執行，難以有效指導實際工作。另一方面，考生權利救濟領域存在大量具體問題缺乏法律規范調整，比如被冒名頂替學生的重新人學訴求在現實中難以實現，根源在于該訴求缺乏明確的法律依據。雖然新修訂的《教育法》第77條第4款規定被頂替者“可以請求恢復其人學資格”，但“可以請求”并不等同于資格當然恢復，而恢復資格與入學成功之間也不能直接畫等號。實踐中，當面對有重新入學意向的被頂替者時，高校普遍以無此先例為由予以拒絕。再比如在冒名頂替入學案件中高校及其工作人員的違法違規行為，現有的規定只能追究主管和直接責任人員的法律責任，并沒有規定高校的賠償責任，原因仍然是于法無據[20]。這些情況會給考生權利的救濟帶來困難。此外，現有考生權利救濟規定還存在銜接不暢問題，這將導致救濟無法形成協調一致的機制安排，同樣不利于考生權利的維護。比如2017年新修訂的《殘疾人教育條例》（以下簡稱《條例》）第52條規定殘疾人有權參加國家教育考試。然而，這一規定除《條例》外缺乏其他法律法規與之銜接，且本身也缺乏相關救濟機制，這顯然不利于全面保障殘疾人參加國家教育考試權利。

三是彼此沖突，有待疏通。國家教育考試及考生權利救濟相關立法中存在相互矛盾、沖突之處。例如《辦法》第9條規定“參加高等教育自學考試的考生有前款嚴重作弊行為的，也可以給予延遲畢業時間1至3年的處理”。而“延遲畢業”超出了上位法《高等教育自學考試暫行條例》規定的處罰種類。這與《行政處罰法》第12條“國務院部、委員會制定的規章可以在法律、行政法規規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內作出具體規定”相矛盾[21]。與之類似的還有，《辦法》第21條規定考試違紀行為的處理主體是省級教育考試機構、市級教育考試機構或受委托組織考試的機構，但《高等教育自學考試暫行條例》第37條規定的處理主體是“省考委”。決定和處理機關的矛盾規定將直接導致考生請求救濟陷入困境。針對現有規范存在的內部矛盾與沖突，我國亟須通過高位階的教育考試專項立法進行系統性梳理與整合。唯有構建統一、協調的法律規范體系，才能從根本上破除制度壁壘，暢通考生權利救濟渠道，切實維護考生合法權益。

四、國家教育考試考生

權利救濟機制構建的建議

立足現行國家教育考試立法基礎，緊扣價值導向，結合我國社會主義教育法治發展趨勢與教育法典編纂的時代要求，本研究力圖從多維度提出構建和完善教育考試考生權利救濟機制的可行方案。

（一）法典編纂的立法技術層面

立法層面的首要任務是深入探究考生權利救濟機制在國家教育考試法律中的具體呈現形式與立法技術運用，同時厘清其與教育法典之間的內在邏輯關系和銜接路徑。基于前述“融貫法典\"的價值追求，結合國家教育考試立法的現狀，最適宜的立法路徑是將考生權利救濟機制、國家教育考試立法與教育法典的框架體系融貫，但是在編纂技術上應當怎樣實現融貫有不同的方案。有學者建議在法典中設置“教育考試編”，認為這樣有助于實現教育法律規范的體系化。這一立法思路的目標具有合宜性，其基于法典框架的體系化規范進路值得秉持。但在法典編纂的技術層面，“教育考試\"是否有足夠的內容篇幅建構為教育法典的一編需要考慮。若“教育考試\"作為法典一編，需以科學的編目邏輯構建內在統一的規范體系，避免法典淪為松散規范的匯編。事實上，依據學界基本共識，“總分結構”是我國教育法法典化的基本框架[22]，即運用“提取公因式\"的思路，提煉出一般性法理，通過抽象的理論概括，為法典化的“教育法總則\"提供指引，同時在“教育法分則”體系中，針對不同教育類型的具體特點展開具體分析[18]。“總分結構\"的編纂體例能夠最大程度地以相對簡約的結構涵攝盡可能多的規范內容，避免規范體系的臃腫化與復雜化[23]。在此體例中，教育考試應當是教育法典分則的組成部分，而法典分則又應當參照民法典的經驗，確立“先主體后客體”的價值位階，以“受教育權的保障與實現\"作為基本理念。在此基礎上，教育法典分則可以由教育主體編、學校教育編、教育與家庭和社會編、特殊事項編等構成，而教育考試應是“學校教育編\"的子部門[24]。這樣設計既可以避免法典分則因為分編過多而導致的臃腫化與松散化，也有益于建立獨立的規范考試制度的法律體系。

同時，因為教育法典是體系化的規范集合，不是匯編式的機械拼湊，編纂過程中需要注意篇幅適中，不宜冗雜。而教育考試考生權利救濟機制如前所述，規范內容較多，且考生權利救濟可能涉及民法、治安管理處罰法、刑法等其他部門法，如對考生人格權、個人信息權、隱私權的侵犯等，其救濟就需要引致、對接《民法典》相關規定。如何設計法條，使之既能合理覆蓋相關領域，又能體現疏而不漏的體系化要求，是非常考驗立法技術的。在這種情況下，本研究建議在教育法典中只保留教育行政責任的救濟，而民事責任和刑事責任以及治安管理處罰法上的行政責任，屬于“他法\"責任，應注重采用準用性規則，即教育法典本身不設置民事、刑事責任或行政責任的實質內容，而是援引、參照適用《民法典》《刑法》《中華人民共和國治安管理處罰法》的具體規定[6]。這樣既可以涵蓋相應的調整領域，也能夠節省大量篇幅，綱舉目張，更好地展現法典體系化規范的優勢。

此外，在教育法典體系化建構的語境下，立法者需系統推進法典對《辦法》既有規定的吸收轉化，精準界定相關概念內涵，完善并明確配套機制，確保規范銜接有序。對于國家教育考試，《辦法》第2條已經有了比較清晰的界定，下一步需要對之進行立法追認，提升該規定的法律位階和權威性。不僅如此，《辦法》規定的考生權利救濟機制也要進行追認和繼受，并在《辦法》與教育法典分則編的融貫中對權利救濟機制進行提升，例如在教育法典的框架體系下，促成《辦法》的權利救濟主旨規定與其他教育法律的融合。《辦法》中涉及的刑法、行政法的規定，可以通過運用上述準用性規則等援引規范，實現制度銜接。還有一些具體的細節需要厘清，如參照《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理組織考試作弊等刑事案件適用法律若干問題的解釋》，確定“全國碩士研究生招生考試”是否應當修正為“研究生招生考試”，確定研究生考試中的特殊技能測試、面試等是否同樣應當被納人“國家教育考試”的范疇。此外需要注意的是，2018年至2023年的教育部《普通高等學校招生工作規定》都有“授權省級招委會組織的省級統一考試和授權高校組織的單獨招生考試及強基計劃、保送生、綜合評價試點、高水平藝術團、高水平運動隊、藝術體育類專業、運動訓練和民族傳統體育、高職分類招考等類型招生考試均屬國家教育考試的組成部分\"的表述。教育法典是否需要對上述規定進行追認，進一步擴大“國家教育考試\"范圍，也是需要確定的。相關概念與范疇的厘清，是考生順利主張權利救濟的前提，也是教育法典體系化編纂的要因。

教育法典在規定教育考試考生權利救濟機制時，還需要優化權利救濟的責任主體。目前，國家教育考試的管理機構按照不同的類別有很多設置，包括省（自治區、直轄市）、市、縣三級招生考試委員會、招生辦公室，高等教育自學考試全國考委、省考委、地市考委及考試辦公室等。這些名目繁多的考試機構權責并不統一，也不協調，而是各自負責一部分。這種狀況既不利于管理，也不利于考生權利救濟，同時也與教育法典的體系化規范進路相背離。因此，教育法典可以在分則“學校教育編\"教育考試子項目下，將教育部教育考試院升級為統一處理國家教育考試事務的專門行政機構，受教育部監督，對教育部負責，統一處理國家教育考試的考試方案、考試管理主體、考試資格條件、考試流程規則、考試爭端解決、考試違紀舞弊制裁以及考生權利救濟等事宜。這將更精準實現國家教育考試“權責明晰、監督有力”的制度價值，切實維護考生合法權益，暢通其權利救濟渠道，同時也為教育法典的體系化編纂奠定堅實基礎。

（二）考生權利救濟的機制設置層面

1.強化充分的救濟機制與連貫設計。考察國家教育考試立法現有規定，本研究發現目前的考生權利救濟機制一是種類偏少，覆蓋不全；二是并不連貫，沒有形成一個完整的救濟機制鏈條。《辦法》第25條規定了考生陳述、申辯以及聽證的程序環節設置，第27條規定了考生復核的權利，第29條規定了考生申請行政復議或者提起行政訴訟的救濟方式。然而，陳述、申辯只是處理的程序環節，行政復議、行政訴訟又與考生權利救濟沒有直接關聯，且成本較高，只有復核反映了考生權利救濟的主要特征。其簡便易行、高效快捷的特點，能夠對取消考試資格決定不服或對成績存在疑議的考生提供及時有效的救濟渠道。但即使是復核，《辦法》的規定仍然比較簡單，相關的具體程序尚未明確。

其實，除了復核，在未來的教育法典編纂中，若干重要的救濟方式也應當被引人考生權利救濟機制。一是申訴。《憲法》第41條規定了公民的申訴權。只要行政相對人被行政主體侵害，且有損害后果，其就有權向有關國家機關提出申訴。在教育法領域，申訴權也有規定。教育部2017年公布的《普通高等學校學生管理規定》（以下簡稱《規定》）第六章名為“學生申訴”，規定申訴分為校內申訴和行政申訴，前者的申訴對象是高校的學生申訴處理委員會，后者的申訴對象是省級教育行政部門。根據《規定》，校內申訴是行政申訴的前置程序。這些涉及申訴權的教育法律規范，可經修正、調整后融入國家教育考試的考生權利救濟機制，即在考生權利救濟機制中增設校內申訴和行政申訴兩類救濟措施，為更充分地保障考生權利提供多元救濟途徑，兩種申訴可并行適用。一般來說，申訴救濟的局限性在于，申訴機構對于相關處理決定只能維持，如要變更，需提請更適格的行政主體。盡管在考生救濟機制中屬于基礎方式，但依然有著廣闊的適用空間。二是仲裁。仲裁在教育考試考生權利救濟方面很少適用，但實際上仲裁在解決相關糾紛、提供權利救濟方面有很大潛力。所謂教育考試仲裁，是指根據教育考試法律法規的規定，當考生與考試機構發生糾紛時，雙方當事人可以在自愿的基礎上依法向專門設置的教育考試仲裁機構申請裁決。在這一方面，一些地方規章已經做出了一定探索，如2005年《天津市國家教育統一考試爭議裁決辦法》就以“考試爭議裁決\"的名義對考試仲裁的可受理爭議種類，裁決（仲裁）委員會的組成、職責，裁決程序等事項進行了規定。其中，裁決（仲裁）委員會“由七至十一人組成，其中設主任一人、副主任二至三人”，“聘請公道、正派的教育界、法律界等社會各界的專家、學者、知名人士、考生家長以及相關部門的管理人員擔任裁決員”，彰顯了強烈的仲裁風格。事實上，很多教育考試糾紛，如考試資格審核不通過、取消考的限制，如未適用行政發以或訴以，仕仕難以及時解決糾紛。這時，教育考試仲裁機制的優越性就展現出來了。三是行政復議與行政訴訟。行政復議是國家教育考試糾紛中重要的救濟方式，也是行政機關內部進行行政監督的有效機制。行政復議機關依據當事人申請，對下級機關或者本級政府所屬工作部門所作的違法或者不當的行政行為進行審查。在國家教育考試糾紛中，行政復議應當屬于高級別的救濟手段，權威性也更強。國家教育考試考生適用行政復議進行救濟的法律依據是《中華人民共和國行政復議法》第2條，但這并不意味著所有國家教育考試糾紛都應適用行政復議。基于適用成本的考慮，由前述其他救濟手段無法實現救濟，且比較嚴重的侵犯考生權利的案件，才更應適用行政復議。如果行政復議仍然無法解決糾紛，就需要提起行政訴訟。這是教育考試考生權利最高層級的救濟方式，其結果具有終局性和最高權威性。一般認為，考試信息公開及取消報名資格、人學資格、錄用資格的結果必須有書面通知，因涉及受教育權利、就業權利等基本權利的維護，具有可訴性，應當納人行政訴訟的受理范圍[25]。事關高考考試信息、試卷公開的訴訟，在不涉及特殊試卷的情況下，相關訴訟請求一般是能得到司法機關支持的。例如2008年河南高考考生劉某懷疑評卷教師打分有誤，在申請省招生辦公室查閱試卷被拒絕后，以省高招辦違反《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《政府信息公開條例》）及行政不作為侵犯自身知情權為由，對省高招辦提起行政訴訟，請求法院依法判令被告公開試卷信息。鄭州市中院經審理后認為，劉某在高考結束后因對高考分數復核結果不服，申請公開其高考試卷的請求符合《政府信息公開條例》相關規定，判決責令省招生辦在判決生效后10 日內對劉某公開其2008年高考試卷[26]。

按照糾紛的輕重、難易，前述國家教育考試考生權利救濟方式可以串聯成一個完整的機制鏈條。考試機構對相關學生進行追究和處罰，必須保障其陳述、申辯的權利。對于簡易、輕微的案件，學生可以通過申訴或復核的方式尋求較快的救濟。而對于比較復雜或性質較為嚴重的案件，考生可以申請考試仲裁，由專業的第三方機構介人解決。對于性質嚴重、關乎基本權利且具有可訴性的重大案件，若學生經申訴、復核仍無法解決爭端，或對仲裁結果不服，可通過行政復議和行政訴訟解決。由此，各種救濟方式都能在考生權利救濟方面發揮應有的作用，形成一個彼此銜接通暢、多層級、完備的權利救濟機制。此外，國家應探索構建契合教育考試考生實際需求的法律援助制度，確保考生能夠更加順暢地選擇適合自身情況的權利救濟機制。

2.構建涵蓋事前、事中、事后的全過程救濟模式。目前，國家教育考試考生權利救濟制度的重心偏于事后救濟。為更充分地維護考生權益，立法部門需秉持動態全局思維，將權利救濟理念貫穿考試活動全流程，有機結合事前預防、事中監控與事后救濟，構建更為優化、更富效能的權利救濟機制。一些地方性法規已經做了相關探索，如《重慶市國家教育考試條例》就以考試流程為序，以報名應考、命題制卷、考試實施、試卷評判、安全保密、法律責任等設定各章，展開規定，做到了全流程把控。如果考生權利救濟也按此流程展開，亦將收獲良好效果。考試流程與權利救濟的結合，可以劃分為以下三個階段。

第一階段是考試開始之前，即事前預防。從某種意義上說，對考生權利的保護，事前預防比事后救濟更重要。在這個階段，最重要的是做到信息公開。信息公開在事前和事后都至關重要，而事前階段的信息公開目前尤其薄弱。與國家教育考試信息公開相關的法律規范比較少，這也導致教育考試信息公開的范圍有較多爭議，從而引發糾紛。考試機構在考試前就應當將相關考試信息、處罰規則以及救濟方案詳盡公開，以期杜絕或減少考試糾紛的發生。從某種意義上說，這也是成本最低的救濟方式。

第二階段是考試開始后，作出處罰過程中，要實施事中監控。一是在對考試違規作弊考生做出相關處罰時，需建立健全告知程序，其中以書面告知形式為宜。根據國家教育考試經驗，書

H公告告知等[27]。告知應當及時，內容應當全面，必須涉及處罰的依據和救濟的途徑，尤其需要告知被處罰考生有陳述和申辯的權利。學生提出的相關申辯，作出處罰的組織應當及時回復。需要注意的是，救濟權與行使救濟權是不同的，在告知學生處罰決定的時候，需要讓學生有充足的時間實施權利救濟。這意味著在設計相關時間期限時，應當將行使救濟所需要的時間成本也計算在內。二是應當健全聽證程序。聽證程序是現代行政法精神的體現，應在考試權利救濟領域發揮重要作用。《辦法》第25條已經對聽證程序進行了初步規定，該程序保證考試機構和考生可以就相關爭議進行質證、辯論，以查明事實。考試機構尤其需要在聽證程序中聽取考生的陳述與申辯，減少不必要的爭議。依照《辦法》，目前考生的聽證程序局限于“停考\"處理，未來可以適當擴大考生申請聽證的范圍。此外，聽證機構的中立性應當確保，可以參照前述教育仲裁機構的人員構成組織聽證。三是注意遵循回避原則，注重保存相關證據。這是現代訴訟法精神在教育考試權利救濟領域的體現。《辦法》第13條第1款和第18、第19條對考試工作人員的回避與證據問題進行了簡要規定。其中，第19條規定需要2名以上工作人員調查相關事實，收集、保存證據，在事實清楚、證據充分的基礎上才能對考生違紀作弊行為進行認定。相關規定雖科學合理，但仍偏重于原則性表述，未來需要進一步細化，以構建真正意義上的證據收集與保存制度。需要注意的是，考試中的違紀作弊行為往往在短時間內完成，事后可能難以還原事實原貌。相關舉證的困難極易產生糾紛。例如2004年考生朱某參加了四川省普通高校“預科直升\"統一考試。考試結束三天后，朱某接到通知前往學校接受調查。調查起因是某教師承認在監考過程中通過手機向朱某傳送答案，但朱某對此堅決否認，并強調自己未攜帶手機進入考場。省招委根據學校提供的調查報告，給予朱某“當次參加考試各科成績無效”的處理。朱某不服該處理決定，遂向法院起訴省招委，請求法院依法撤銷該處理決定[28]。在此案例中，因為時隔三天，朱某是否攜帶手機進入考場的事實已無法查證，而這恰恰是引發爭議的關鍵。這就要求考場工作人員在發現違規行為的第一時間固定證據，及時填寫相關記錄，妥善保存證據材料。此舉既可以避免不必要的糾紛，也能為事后的權利救濟創造更充分的條件。

第三階段是進行事后救濟。信息公開在這一階段同樣至關重要，例如應允許考生查閱相關卷宗及材料，以保障其救濟權利的充分實現。需要注意的是，這涉及成績評定的正確性問題。鑒于教育考試的具體類別和閱卷特點，如果考生認為閱卷錯誤，要求更改成績，一般是得不到支持的。例如2020年，浙江省高三考生范某參加了普通高校招生美術類省統考。成績公布后，范某認為自己的素描科目成績偏低，遂向法院提起訴訟，要求浙江省教育考試院“糾正對申請人素描科目考試成績的錯誤評分”。杭州市西湖區人民法院以“美術素描考試更具有主觀題屬性，是由專業評卷老師在評卷期內根據美術方面的專業標準來給所有該批次考生的考卷分檔次、判定分數，具有公平性和權威性\"為由，駁回了原告的訴訟請求[29]

此外，在現行權利救濟機制框架下，我國仍存在考生權利保障的盲區，比如前述考生對考試評分的知情權、獲得公正評價的權利，在實踐中難以得到充分保障。此外，獲得救濟權體系也存在落實困境，比如在被冒名頂替入學事件中，當事人恢復學籍、入學資格的合法訴求，常因制度銜接不暢、執行力度不足等問題，難以得到及時有效的回應與解決。基于行政主體不得隨意變更行政行為的原理，被頂替考生在重新申請入學時，高校不得以專業設置、學歷變化等理由拒絕其入學，原則上仍應按照當年錄取通知書所載明專業以及學制充許其入學。如果確實已在專業設置等方面有重大變化，高校應當根據具體情況給予考生轉學或轉專業的安排[20]

在事后救濟中，還有一點需要立法在未來進行補充和加強，就是對于學生的賠償問題。根據2022年實施的《最高人民法院關于審理行政賠償案件若干問題的規定》第1條，行政機關及其工作人員在履行行政職責過程中事實上損害公民、法人或者其他組織人身權、財產權等合法權益的行為，都應當承擔行政賠償責任。該規定的精神應當為教育考試考生權利救濟機制所吸收。這意味著，考生的行政賠償請求應當得到更多支持。《中華人民共和國國家賠償法》（以下簡稱《國家賠償法》規定，對考生的賠償限于對直接損失的賠償。這里應對“直接損失\"進行擴大解釋，尤應將精神損害納入賠償范圍。依據《國家賠償法》第35條，考生目前難以請求精神損害賠償。但對于一些嚴重侵犯學生人格權的案件，如高考冒名頂替案件，考生因為侵權行為遭受精神痛苦和精神損害是明確的，建議未來的立法能適當支持相關精神損害賠償請求。此外，在賠償制度的設計中，連帶責任的必要性不應被忽視。如在高考冒名頂替案件中，如果教育考試工作人員、公安機關戶籍管理人員利用職權為冒名頂替者提供幫助，根據《國家賠償法》第7條，其應當與高校等主體承擔連帶責任[20]。類似的歸責原則可以適用于更多考生權利共同侵權案件中。責令相關侵權主體承擔連帶責任，能通過責任共擔機制有效維護考生合法權益。

五、結語

考生權利救濟機制從性質上說是對受損害的考生權利進行補救和恢復的法律機制。該機制的主要功能是保障考生考試權利，維護考試正義。考生權利救濟機制的構建對完善我國教育考試制度具有重要意義。立法機關應在國家教育考試機會公平、程序公開、結果公正基礎上，構建體系完整、便捷高效的考生權利救濟機制；應以現有教育考試立法成果為基礎，回應國家編纂教育法典的立法需要，系統構建考生權利救濟機制；應在完善現有復核、行政復議、行政訴訟等救濟途徑基礎上，補充申訴、仲裁等救濟方式，形成一個銜接通暢、連貫一致的救濟機制體系。同時，我國應構建暢通的相關法律援助渠道。這對于預防考試機關濫用職權、玩忽職守，更好地維護國家教育考試制度，保障考生合法權益，彰顯“考試正義”“依法治考”等價值，實現教育依法行政的目標具有重要意義。

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（責任編輯 潘亞莉）

Abstract：The remedy mechanism for candidates' rights is an important component of national education examination legislation. The existing relevant institutional norms have problems such as low hierarchy，insufficient authority，lack of norms， poor connection，and internal conflicts. In the legislative context of compiling the education code，it is necessary to take the value benchmark which including the protection of the rights of candidates， establishing effectively supervise for examination institutions so that make their powers and responsibilities clearer. The remedy mechanism for candidates’ rights in national education examination legislation should be constructed that is logically coherent， has complete procedures，and a rich system，and can be integrated into the Education Code system. At the legislative level，it is recommended to design the remedy mechanism for candidates' rights within the framework of the national education examination project under the \" school education\" section in the specific provisions of education code， emphasizing the citation rules， linking the mechanism with other laws，and optimizing the definition of concepts to promote systematic standardization. At the level of specific mechanism setings，it is recommended to include methods such as appeal and arbitration to form a more complete and coherent relief mechanism，and establish a full process remedy model that can cover before，during，and after the event，in order to better safeguard students' rights and promote the development of the national education examination system.

Key words： candidates' rights; remedy mechanism， national education examination legislation; edu cation code;systematic construction