面向“十五五”和空間治理現代化的城市空間結構和布局優化路徑

【中圖分類號】D63 DOI：10.3969/j.issn.1674-7178.2025.03.001

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）

引言

行政區劃作為國家治理體系的重要基石，既是空間資源配置的關鍵工具，也是推動城市高質量發展的重要引擎。黨的十八大以來，黨中央高度重視行政區劃工作，將其納入國家治理體系現代化的全局進行謀劃。國家相繼出臺《設立縣級市標準》《行政區劃管理條例》《行政區劃管理條例實施辦法》等一系列政策法規文件，構建起覆蓋城鄉的行政區劃制度框架。

2022年，中央全面深化改革委員會審議通過《關于加強和改進行政區劃工作的意見》，進一步明確要加強戰略性、系統性、前瞻性研究，提升行政區劃設置的科學性、規范性、有效性，將改革重心轉向空間治理效能的提升。自黨的十八大以來，我國通過科學調整行政區劃設置，顯著優化了城市空間結構，強化了中心城市輻射能力，促進了城鄉要素流動與區域協調發展。在此過程中，一系列行政區劃調整實踐，如“撤縣（市）設區\"\"撤縣設市\"\"隸屬關系變更\"\"政府駐地遷移”等，不僅有效破解了空間碎片化難題，更在提升綜合承載力、服務國家重大戰略中發揮了重要作用。

然而，隨著城市發展從規模擴張轉向內涵提升，在實踐過程中，行政區劃調整也暴露出一些問題：部分城市過度依賴撤縣設區擴張規模，導致“攤大餅”式無序發展問題，加劇了區域不平衡與治理復雜性[3-4；個別地區忽視歷史文化傳承與生態保護，削弱了地名文化遺產的延續性[5]。對此，中央明確提出，行政區劃調整應保持總體穩定，做到非必要的不調、拿不準的不動、時機條件不成熟的不改，確保行政區劃設置和調整同國家發展戰略、經濟社會發展、國防建設需要相適應[]。

從國際經驗來看，發達國家普遍將行政區劃視為動態適配治理需求的系統性工程，注重通過法治化、精細化調整優化城市功能布局。我國在繼承和發展“山川形便”“犬牙相入\"傳統智慧的基礎上，應積極借鑒國際系統性治理框架，構建與國家治理體系相適應的行政區劃體系，推動治理能力現代化[8]。在新時期，我國需要系統總結歷史經驗、統籌對接國家發展戰略、對標國際前沿理念，構建適配中國式現代化的行政區劃治理體系。這是新時期推進國家空間治理能力現代化的必然要求。

一、黨的十八大以來我國行政區劃與城市治理取得的突出成就

（一）中心城市市轄區結構更加合理，綜合承載能力明顯增強

行政區劃作為國家治理體系的重要組成部分，是促進資源優化配置和提升區域治理效能的重要手段。中心城市作為國家發展的主要增長極，其內部行政區劃結構合理與否直接關系到城市功能布局、空間治理效率及區域協調發展的成效，對于推動國家整體高質量發展具有關鍵作用[10]。黨的十八大以來，我國持續推進科學化、系統性的行政區劃調整，圍繞優化中心城市市轄區結構、提升資源配置效率、完善城市功能布局等目標，先后實施了220余次縣級及以上的區劃調整。這一系列改革措施有效解決了中心城市長期存在的空間碎片化、資源分布不均衡、治理效能不足等結構性問題，進一步增強了城市的綜合承載能力和高質量發展動能，為深入實施新型城鎮化戰略提供了堅實支撐。

地方各級政府通過新設或合并重組市轄區等手段，有效推動了中心城市空間的擴容和功能重構，實現了城市發展的跨越式提升[1]。通過行政區劃調整，打破了傳統行政邊界的制約，促進了城市內部不同區域間的資源整合、功能互補與協調發展。例如，2020年成都市新設新津區，此次調整使成都主城區向南拓展至天府新區南翼，強化了成都作為成渝雙城經濟圈極核城市的空間承載力。同時通過“核心區 + 功能拓展區\"的圈層結構優化，推動形成多中心、網絡化的大都市區空間形態[12]。又如，2015年上海市合并閘北區與靜安區，設立新的靜安區。合并后，兩區資源整合加速，蘇河灣區域成為高端商務與歷史文化融合示范區[13]。

（二）增設了一批縣級市，城市空間布局更加合理

作為上承大中城市、下啟鄉鎮農村的城鎮型建制，縣級市的科學設置是完善國家城市體系的重要環節。由于盲目撤縣設市容易導致許多地方“虛假城市化\"問題[14]，1997年國務院暫停了撤縣設市工作。這一舉措雖遏制了無序設市現象，但我國城鎮結構體系不完善等問題依然有待解決[15]。為此，2010年前后，國家逐步啟動自治州駐地、兵團和邊境口岸等特定區域的設市工作。2013年，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，具備行政區劃調整條件的縣可以有序改市；2014年，《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》進一步提出“把有條件的縣城和重點鎮發展成為中小城市”。2017年，全國撤縣設市工作全面重啟。根據民政部發布的《中華人民共和國縣級以上行政區劃變更情況》，2013—2024年，我國共有56個縣完成了撤縣設市行政區劃調整。

近十年來，我國通過撤縣設市政策有效優化了城市空間布局（圖2），新增縣級市主要分為五類：一是經濟發達縣，通過撤縣設市進一步發揮經濟優勢，如江蘇海安市（全國百強縣）和山東鄒平市（全國百強縣）。二是戰略要地與重要交通節點城市，例如四川隆昌市（川渝合作橋頭堡）江西龍南市（贛粵邊界節點城市）以及新疆庫車市、廣西平果市、云南騰沖市。三是少數民族聚居地區自治州州府所在地，如云南蒙自市和四川康定市等。四是邊疆口岸與兵團城市，邊疆縣如西藏米林市和錯那市、黑龍江漠河市和東寧市，兵團設市的如新疆昆玉市、白楊市等。五是特殊功能城市，如貴州黔西市（生態旅游與鞏固脫貧成果）云南澄江市（生態保護與旅游發展）。這些實踐表明，縣級市布局已從單一規模擴張轉向與國家區域戰略、主體功能區制度深度嵌合。撤縣設市顯著完善了國家城市規模體系結構，為區域協調發展戰略提供了空間支撐，提升了邊疆安全保障與民族地區發展水平，成為新型城鎮化戰略的重要實踐。

（三）部分城市撤并整合，優化了區域發展格局

城市撤并整合作為我國行政區劃調整的重要類型，主要指通過合并地級行政單元或跨地級實施縣級政區隸屬關系變更，重構區域行政區劃格局的實踐形式。此類調整雖總量較少，但因涉及行政層級高、影響范圍廣，成為破解區域發展梗阻的關鍵舉措。根據地級政區調整的實踐形態，可分為兩類：其一為地級市整體撤銷，如2019年撤銷萊蕪地級市，將其劃入濟南市管轄；其二為跨市域劃轉縣級政區，如2020年將公主嶺市從四平市劃歸長春市代管。此類調整的目的是通過行政邊界重構推動生產要素跨區域重組，服務國家區域協調發展戰略。

說明：圖2a基于自然資源部標準地圖服務網站審圖號為 GS（2024）0650 號的標準地圖制作，底圖無修改。圖2b數據來源為根據民政部發布的《中華人民共和國縣級以上行政區劃變更情況》整理而得。

地級政區撤并整合對區域發展格局的優化體現在三個方面：其一，強化核心城市輻射功能。濟南市合并萊蕪后，整合兩地鋼鐵產業與科創資源，構建起覆蓋黃河下游的產業鏈協作網絡，使山東半島城市群核心引擎能級顯著提升[1；成都代管簡陽市，將天府國際機場臨空經濟區納入全域統籌，推動城市發展軸線從“單核集聚\"轉向\"雙港聯動\"[7]。其二，促進城市群深度協同。長春市代管公主嶺市，打破原有“長春一四平\"行政分割，形成汽車產業跨市域配套體系，實質性推進長吉一體化戰略[18];巢湖行政區劃調整后，強化了合肥市作為長三角城市群西翼的樞紐地位[19]。其三，創新區域治理機制。萊蕪并入濟南的過程中探索“稅收分成 + 指標調劑\"利益協調機制，為跨行政區產業轉移提供制度樣本。這些實踐表明，地級政區撤并整合是促進區域空間重構的重要抓手，實現了從城市空間擴展向區域功能融合的深刻轉變，為構建優勢互補、高質量發展的國土空間體系提供了關鍵支撐。

（四）推進功能區向行政區轉變，理順行政管理體制

行政區的界線具有明顯的約束性和歷史繼承性，而功能區是為實現特定經濟社會功能人為劃定的（如開發區、經濟區等），地方政府設立管委會對其進行統一管理。由于功能區的設置常?？缭蕉鄠€不同的行政區，容易造成多頭管理、各自為政的局面，管委會和當地政府之間可能出現權責不清、相互扯皮等問題，進而導致資源保護利用的分割和失衡、開發成本增加及建設重復等問題[20]。如何調和行政區與功能區在管理體制、空間范圍上的矛盾，實現跨界功能區的協同發展，成為行政區劃需要解決的重要問題。

近十年來，我國通過統籌行政區與功能區設置，推動二者在空間范圍、管理職能上深度融合發展，成為優化空間治理體系的重要突破?；凇蛾P于促進開發區改革和創新發展的若干意見》和《關于加強和改進行政區劃工作的意見》等政策文件，各地探索出“區政合一\"“職能嵌套”等創新模式，逐步破解了功能區“有經濟職能無行政權限”行政區“有管理責任缺發展抓手”的體制性矛盾[21]。通過將成熟的功能區升級為行政區或實施“一套機構、多塊牌子\"管理模式，實現了規劃編制、資源配置、公共服務等領域的系統整合，為區域高質量發展注入制度動能[22]。例如，上海浦東新區和天津濱海新區就通過行政區劃調整和改革，設立了相應的新區政府，實行“兩塊牌子、一套人馬”；杭州市錢塘區整合了杭州大江東產業集聚區和杭州經濟技術開發區；南昌市紅谷灘新區設置紅谷灘區。這些舉措都有效理順了功能區的行政管理體制。

二、行政區劃設置與城市治理中存在的問題

（一）地級政區的結構性失衡與空間治理困境

1.部分中心城市內部行政區劃結構框架未適應新時代發展需求

現階段，部分中心城市（直轄市、省會城市、計劃單列市）的內部行政區劃結構未能與新時期城市高質量發展的需求相適應，治理效能有待提升。主要問題體現在以下五個方面：一是老城區碎片化問題。中心城市老城區普遍存在規模小而數量多的碎片化現象，政區邊界復雜且交錯重疊。這不僅加劇了城市內部資源分割、弱化整體協同發展能力，也妨礙了歷史文化名城保護、城市空間功能優化以及資源的集約高效利用[23]。二是市轄區規模懸殊問題。市轄區之間規模差異較大，阻礙了政區間的資源要素互補與區域均衡發展[24]。據統計，目前全國有13個中心城市的最大市轄區面積超過最小市轄區的20倍。規模小的老城區通常擁有較為成熟的經濟基礎和豐富的公共資源，但缺乏發展空間；而規模大的新城區空間資源豐富，卻嚴重缺乏產業支撐與人口聚集效應，難以形成發展合力。三是中小城市的中心城區空間受限問題。部分中小城市的中心城區空間受限，嚴重制約了城市對周邊地區的輻射帶動作用[25]。四是行政區與功能區的體制摩擦問題。部分中心城市市轄行政區與功能區（如經濟技術開發區、高新區）之間存在明顯的管理職能重疊、協調困難，容易導致政策實施低效化和發展資源的浪費。五是行政中心與經濟中心區位重疊問題。這加劇了資源配置緊張和城市治理難度。在石家莊、蘭州等9個中心城市，省政府與市政府駐地處于同一個市轄區內。這種空間疊加使城市中心區資源過度集中，而新區發展因缺乏行政資源和政策傾斜難以有效推進。此外，部分城市在實施政府駐地搬遷時，由于搬遷距離過遠而難以發揮帶動新區發展的作用，反而造成行政成本上升。

2.“直筒子”地級市行政區劃單一化與中心城區支撐能力不足的空間治理困境

“直筒子\"地級市是指直接轄鎮（街道）而無縣級行政單位的特殊地級市。我國目前共有4個“直筒子\"市，分別是廣東省東莞市、中山市，海南省儋州市，甘肅省嘉峪關市。這種行政區劃模式在工業化初期因減少行政層級而提高了政府的行政效率，推動了工業經濟快速增長。然而，隨著城市規模擴大與經濟發展轉型，這種單一化區劃結構的治理缺陷逐漸顯現。首先，城市缺乏明確的中心城區，導致城市發展呈現高度的空間碎片化。例如，東莞市出現典型的“城中有村、村中有城\"格局，城鄉邊界模糊，城市品質和整體競爭力受損[26]。其次，鎮街之間出現一定程度的無序競爭，土地資源過度開發和利用效率低下問題突出，制約了區域間協同發展效能和資源的整體優化配置。此外，“直筒子”市缺少中心城區，各建制鎮的規劃建設管理水平相對滯后，單一化的行政區劃模式還使城市發展戰略的整體規劃實施困難，難以統籌協調公共基礎設施建設和產業布局，進一步阻礙了城市持續發展的動力與活力。

3.地區和盟的行政管理體制不利于新型城鎮化與中心城市建設

地區和盟作為省、自治區人民政府的派出機構，不具備地方政府的完整職能及相應的地方立法權，治理效能不足問題較為突出。我國目前共有3個盟（內蒙古錫林郭勒盟、阿拉善盟和興安盟）和7個地區（黑龍江省大興安嶺地區，西藏自治區阿里地區，新疆維吾爾自治區阿克蘇地區、喀什地區、和田地區、塔城地區和阿勒泰地區）。由于缺乏地方政府的完整職能與自主決策、統籌協調的權力，地區和盟難以高效協調區域內的資源配置、產業結構調整及基礎設施建設[27]，特別是在生態環境保護與經濟發展統籌方面表現得更為明顯。以大興安嶺地區為例，由于不具備地方政府的完整行政職能，無法高效落實區域生態保護與產業發展平衡的相關政策措施，生態保護成效不足，區域整體經濟社會發展面臨瓶頸

4.部分地級市存在規模過小與行政成本過高的治理難題

一些袖珍地級市由于行政區域規模與人口體量過小，面臨治理效率低下與行政成本過高的問題。以鶴壁市為例，其總人口157萬人，行政面積約2300平方千米，僅相當于一個大縣的規模，卻完整配置了地級市行政架構，人均行政成本明顯高于全國地級市的平均水平[28]。小規模高成本的行政架構，直接影響了公共財政資源的高效配置，降低了政府公共服務與基礎設施建設的投入效率，制約了城市發展潛力。

（二）縣級政區的規模失衡與空間失序

1.撤縣建市設區存在盲目擴張與功能失衡問題

近年來，部分地區在未經嚴謹充分論證和科學評估的情況下，盲目推進設市、設區的行政建制升級[29]。根據民政部發布的《2023年民政事業發展統計公報》，截至2023年末，全國城市數量達694個，比2012年末增加37個。其中，地級以上城市297個，增加8個；縣級市397個，增加29個；市轄區數量為977個，增加了120個；建制鎮數量21421個，增加1540個。全國縣級市和市轄區數量快速增加，縣的數量減少152個，一些中心城市紛紛實現了無縣化。這種情況在江蘇省尤為明顯。一方面，部分新設的市轄區遠離中心城區，難以有效融入中心城區發展。另一方面，撤縣設區并未如預期那樣有效促進城市經濟增長，反而因縣級政區經濟自主性削弱，導致長期發展后勁不足[30]。例如，武漢蔡甸區撤縣設區后，區域資源配置能力下降，區域發展不平衡問題更加突出；南京江寧區、常州武進區撤縣設區后，因保留大量縣級權限，未能有效整合城市空間與管理體系，甚至形成內部行政邊界，導致都市區治理低效。

2.縣級行政區規模結構失衡與空間配置效率問題

當前，部分縣級行政區在規模與結構上逐漸顯現出不協調的問題，這在一定程度上制約了空間治理效能的提升與資源配置的優化[31]。許多中心城市內部的縣級行政區之間規模差距巨大。例如，上海浦東新區面積1210平方千米，而靜安區僅37平方千米，兩者間規模差距超過30倍。這種懸殊的規模結構在一定程度上加劇了資源配置的不均衡性：老城區資源密集但發展空間飽和，新城區土地資源豐富但公共服務配套不足，難以實現產業有效集聚。此外，縣級行政區空間碎片化現象也普遍存在。例如，北京中心城區交界處的飛地現象頻繁出現，影響治理效能。同時，部分通過撤縣設區設立的市轄區，在城鎮化水平、基礎設施建設以及人口密度等關鍵指標方面，尚未達到傳統城區的標準。然而，這些地區在土地指標分配中仍按照市轄區的標準進行配置，導致城市出現低效擴張的現象，未能實現預期的發展目標。

3.小縣過多引發財政困境與區域發展乏力問題

我國目前存在大量規模偏小的小縣，主要分布于東北、西北、華北等經濟發展相對薄弱的地區。根據第七次全國人口普查數據[32]，全國常住人口在10萬人以下且轄區面積不足1000平方千米的小縣多達55個。這些小縣自身經濟基礎薄弱、產業發展滯后，同時又受到周邊城市對人口與產業資源的虹吸效應影響，難以有效發揮縣級行政區的建制作用。此外，小縣的行政機構和人員配置與普通縣相當，導致行政成本高企，公共財政資金大量用于日常行政運行而非發展建設[33]。同時，小縣區域普遍面臨產業結構單一、人口持續流失等問題，規模經濟效應和產業集聚效應難以實現，進一步加劇了區域發展的乏力態勢。

4.縣級行政區亟待更科學合理的行政等第劃分

當前我國縣級行政區劃體系存在行政等第劃分缺失的問題，表現為各縣級政區之間差異巨大，但行政建制模式趨同，未根據人口規模、經濟發展水平、區位條件與區域功能實行差異化的行政配置與資源分配方式[34]。這不僅影響了資源的科學配置與利用效率，也使許多欠發達縣域承擔了較大的財政壓力和治理成本。此外，縣級市、市轄區、縣三種不同縣級政區形式在實際運行中職能交叉、權限模糊的問題較為普遍，進一步降低了縣級治理效能，制約了地方經濟社會的協調發展。

（三）鄉鎮街道層面行政區劃的結構失衡與基層治理效能困境

1.鄉鎮街道行政管理規模不均問題較為突出

我國鄉級行政區劃在規模上呈現出較明顯的兩極分化特征。部分經濟發達地區鄉鎮管轄人口超十萬、經濟實力達到西部地級市的水平；而中西部偏遠地區鄉鎮人口不足萬人、經濟發展仍然以第一產業為主。規模過大導致基層治理負荷過載，公共服務供給精準度下降，社會管理難以穿透至末梢；規模過小則引發行政資源冗余與運行成本高企，基礎設施重復建設與低效利用問題突出[35]。規模上的極端差異進一步加劇區域發展不平衡，限制了城鎮化質量提升，降低了基層治理效能和區域協調發展的水平。

2.邊疆與民族地區設鎮步伐緩慢阻礙區域發展

我國邊疆及少數民族聚居地區因行政建制的特殊性，區劃調整相對滯后，在一定程度上影響了城鎮化進程的有序推進3。從發展現狀看，這些鄉級行政單元在財政收入、產業基礎、人口集聚能力方面明顯不足，難以有效培育城鎮化內生動力，導致經濟社會發展長期處于相對低水平徘徊狀態。設鎮滯后延緩了地方城鎮化進程，削弱了區域對周邊地區的輻射帶動作用，擴大了本地區與其他區域的經濟發展差距。此外，長期的經濟發展滯后和城鎮化不足，還可能影響民族地區社會融合程度、民族團結與邊疆地區社會穩定[37]。因此，應加快邊疆與民族地區撤鄉設鎮步伐，強化沿邊開放支點功能，筑牢民族團結與邊疆穩定的空間載體，以先發展地區帶動后發展地區，促進區域協調發展和共同富裕。

3.城鎮化過程中撤鄉鎮設街道的盲目傾向與相對滯后并存，造成基層治理錯位

一些地方政府為了提升城鎮化水平，盲目推進撤鄉鎮設街道。但街道作為城市基層治理單元，與鄉鎮政府職能存在很大差異。鄉鎮政府具備相對完整的經濟管理和發展職能，而街道辦事處屬于上級政府的派出機構，經濟發展職能相對弱化，容易導致基層行政職能缺失與錯位，弱化基層政府在經濟發展中的引導與支撐作用。同時，中西部許多縣城駐地鎮已經達到10萬人口以上規模，亟待推進街道設置，但仍然保持鎮的建制，不符合精細化治理和提供公共服務能力的要求。這種基層治理錯位不僅造成行政資源的浪費，也不利于鄉鎮地區經濟的穩定發展，削弱了城鎮化進程中的內生動力和可持續發展能力。

4.鄉鎮行政區劃調整相對滯后和功能分工不明晰導致空間治理低效

鄉鎮行政區劃調整過程中存在功能定位與分工不清晰的問題，導致行政區劃調整未能有效提升空間治理效率。具體表現為鄉鎮功能單一化、產業定位模糊、區域間產業布局缺乏協調，造成區域間產業同質競爭，進一步導致資源分散和低效利用。一方面，隨著城鎮化快速推進，部分尚未完全城鎮化的地區將原有鄉鎮盲目撤銷、設立街道，以期快速提高城鎮化率；另一方面，許多鎮的人口達到了10萬乃至20萬人，但依然保持鎮的設置，不利于精細化管理。同時，一些新設鎮未能合理明確自身功能定位，過度追求基礎設施建設和短期經濟利益，忽略了長期產業發展布局和公共服務體系建設，造成城鎮化進程的“虛化\"和公共服務設施的低效使用。此外，鄉鎮之間由于功能定位缺乏有效協調和分工，區域間的合作與資源整合難度加大，制約了區域經濟的整體發展水平與空間治理效能的提升。

5.特大鎮行政管理體制不順制約城鎮化質量與規劃建設水平提升

當前，我國經濟發達地區部分特大鎮經濟規模已達到甚至超越一般縣級行政區水平，但仍長期維持鎮級建制。這種行政建制與經濟社會發展水平的不匹配，導致特大鎮在行政權限、財稅政策、公共服務配置等方面受到較大限制，呈現典型的“小馬拉大車\"現象[38]。一方面，部分特大鎮經濟發展體量龐大，常住人口規模與城鎮空間范圍已達到縣甚至縣級市水平，但行政管理權限有限，財政收入大部分上繳縣級財政，鎮級財政收支自主權嚴重不足，影響了財政資金的高效利用與城鎮公共設施建設；另一方面，特大鎮公共服務設施投入與人口承載規模不協調，教育、醫療、交通等基礎設施嚴重滯后于實際需求，難以滿足日益增長的城鎮人口對高質量公共服務的需求。這種行政級別與發展現實的不匹配，不僅降低了特大鎮的經濟發展活力，制約了區域城鎮化發展進程，還造成公共服務短缺、治理效能下降，進一步削弱了特大鎮的經濟輻射帶動作用和持續發展動力。

（四）功能區與行政區職能邊界模糊引發的治理矛盾與發展困境

功能區作為空間治理與經濟發展的特殊區域，設立初期通常以政策創新、產業培育、招商引資等經濟職能為核心，較少承擔社會治理職能。然而，隨著功能區尤其是開發區規模持續擴張、管轄范圍不斷延伸，其與傳統行政區之間的職能邊界逐漸模糊。一些地方政府出于擴展城市發展空間、促進經濟增長的目的，借助開發區管理體制的靈活性，以行政托管的方式將周邊鄉鎮的社會管理和公共服務職能非正式地委托給開發區。這種職能委托模式雖然短期內能夠推動開發區快速發展，有效拓展區域經濟規模，但長期實施卻帶來了功能區與行政區職能錯位的問題，功能區逐漸承擔了原本屬于行政區的社會治理職能，行政區則逐漸被邊緣化和空心化，職能邊界日益不清，行政秩序和治理結構遭到干擾與破壞。

具體而言，功能區與行政區邊界不一致且職能模糊帶來的治理困境主要體現為以下三個方面：第一，功能區本應專注于經濟職能，因大量社會職能的疊加而分散了自身精力與資源，降低了經濟發展效率，弱化了政策創新與產業培育的核心優勢，甚至導致開發區經濟發展功能的弱化；第二，行政區因社會治理職能逐漸向功能區非正式轉移，社會管理與公共服務資源的配置缺乏有效協調與統一規劃，造成行政區內部公共服務水平下降，社會治理效能明顯降低，進而引發公共管理空白和職能交叉重疊的問題；第三，功能區與行政區職能邊界的不明確，加劇了區域資源配置不合理和區域發展不均衡現象，限制了區域協調發展的進程，進而降低了整體城市發展的質量與效能。因此，如何明確開發區等功能區與傳統行政區之間的職能分工，科學界定其職能邊界，是當前行政區劃優化與空間治理體系建設中亟待解決的重要問題之一。

三、快速城鎮化時期行政區劃設置的國際經驗借鑒

（一）快速城鎮化發展時期往往伴隨著較頻繁的行政區劃調整

從國際經驗來看，在快速城鎮化的發展時期，行政區劃的頻繁調整是世界許多國家的共同特征[39]。由于城鎮化快速推進，人口向城市迅速集中，城鄉空間結構和功能布局發生深刻變化，原有的行政區劃體系逐漸難以適應經濟社會發展的新需求。因此，為實現空間結構的優化、資源配置效率的提升以及城市治理能力的增強，各國普遍傾向于采取更加靈活、高頻次的行政區劃調整，以及時回應城鎮化進程中的實際問題和變化[40]。這種調整不僅體現在城市的擴容與重構，還表現為行政中心遷移、邊界重劃、城鄉行政單元等級調整與定位優化。如英國自20世紀60年代以來，經歷了多次地方政府重組，其中1972年通過《地方政府改革法案》大量合并地方政府，顯著減少政府數量并重劃行政邊界[41]；德國于20世紀60—70年代進行了行政區劃調整，市鎮的數量從24200多個減至8500多個，縣從425個減至235個[42]；日本自明治維新以來歷經三次大的地方政府合并與重組，推動了地方政府現代化和自治能力的提升[43]。國際上行政區劃調整雖然呈現協調、分割、相對集權等多種模式，但其共同特征均體現為在快速城鎮化階段頻繁變動，力求實現行政結構完整、職能明確與關系順暢，以促進區域發展和治理效能提升[44]，適應城鎮化過程中人口集聚、產業結構調整和區域治理需求。

（二）國外行政區劃調整類型以撤并和分設為主

國際上行政區劃調整的主要方式通常包括撤并和分設兩種基本類型[45]。

撤并，即通過合并規模偏小、發展動力不足或行政資源分散的行政單元，形成規模更大、資源配置更高效的區域治理主體[46]。這種方式廣泛應用于人口流失嚴重或經濟發展滯后的鄉鎮地區，通過行政資源的重新整合，有效提升區域治理效率和公共服務的供給能力[47]。此外，一些大都市區也采用撤并的方式，通過將多個規模小、功能單一的行政區域合并成為規模更大、功能更綜合的市轄區，以解決區域治理碎片化、職能重疊和資源浪費等問題，推動都市區域的一體化發展和空間布局的優化[48]。

分設，則指對規模過大、治理半徑過長且公共服務設施難以有效覆蓋的行政單元進行拆分和重新劃定，以提高行政管理效率和公共服務供給的均衡性[49]。在快速城鎮化地區，隨著人口規模的快速膨脹和城鎮空間不斷擴大，一些原有行政單元規模過大、治理半徑過長，造成行政資源分散、管理成本上升以及公共服務效率降低的問題。因此，通過分設方式將這些大規模行政單元拆分為若干個規模適中、職能清晰的獨立治理單元，可有效降低基層治理成本，提高公共服務水平和區域治理能力。

總之，撤并與分設作為國外行政區劃調整的主要手段，分別適用于不同類型的區域治理問題，能夠顯著提升區域治理的整體效能，保障城市與鄉鎮空間結構合理化，推動區域治理與經濟社會發展的良性互動。

（三）國外行政區劃調整是自下而上和自上而下兩種動力相結合

國外行政區劃調整往往呈現為自下而上與自上而下兩種動力機制共同作用的特征。所謂自下而上，是指基層地區在明確發展訴求基礎上，主動提出區劃調整的申請，并在地方民意和區域利益充分論證的前提下，自發推動行政區劃變革[50]。這種機制一般源自地方基層單位的治理需求，如人口變動、經濟結構變化、公共服務供給不足或行政資源配置不合理等問題，促使基層治理單元提出調整建議，以期獲得更加科學合理的行政資源配置與更高的治理效率。自下而上的動力模式強調的是基層主體的主動性和區域發展內生動力，行政區劃調整更貼近基層實際需求，實施效果更為持久和有效。

自上而下的動力則源于國家或上級政府根據國家宏觀規劃、區域發展戰略及整體治理目標，主動推動行政區劃的調整與優化[51]。這種調整方式通常涉及較大范圍的區域空間布局優化、產業結構調整和區域治理職能的再分配，通過整體規劃對行政單元進行撤并、分設或功能重構。例如，越南2025年大規模合并省級政區和撤銷縣級政區，旨在實現國家整體經濟社會發展目標、增強區域發展協調性及提升空間治理效能[52]。在自上而下模式下，行政區劃調整往往體現國家或地區整體利益，注重宏觀空間戰略布局的科學性和長遠性，但也需要協調基層實際需求與中央統一規劃之間的關系，避免引發地方治理困擾和社會矛盾。

總的來說，自下而上與自上而下兩種動力機制相互補充、相互融合，共同構成國外行政區劃調整的基本動力框架，既確保了行政區劃調整貼近基層實際需求，又兼顧了國家宏觀戰略與整體發展布局，實現區域治理效能與經濟社會發展的雙重優化。

四、新時期優化我國城市設置與空間布局的若干建議

（一）做好頂層設計，開展各類行政區劃問題的專題研究

行政區劃設置與調整事關國家治理體系和治理能力現代化，必須始終堅持黨的全面領導，確保行政區劃調整工作的政治性、科學性與協調性。要深入貫徹黨中央決策部署，嚴格落實重大區劃改革和重要政策事項的請示報告制度，確保行政區劃工作與中央戰略方向高度一致。優化城市設置與空間布局，必須強化頂層設計，開展系統深入的行政區劃專題研究，以科學決策引領區域協調發展。因此，亟須國家層面加強統籌規劃，建立行政區劃專題研究長效機制，運用科學方法開展系統性調研和多維度分析，深人剖析現有區劃結構的矛盾與成因，為后續優化調整提供理論依據與實踐指導。

要建立國家層面的行政區劃研究與決策體系，強化科學論證與統籌規劃。聚焦前述地級、縣級、鄉鎮街道層面暴露出的規模失衡、功能錯位、治理效率低下等突出問題，組織開展系統性的專題研究，科學診斷問題根源、梳理矛盾成因，為行政區劃優化提供堅實的理論依據和決策支撐。要堅持從全局出發，統籌考慮不同層級區劃調整之間的關聯性、協同性，明確不同區域、不同行政層級的調整方向與目標，避免盲目調整與“一刀切\"模式，真正發揮行政區劃優化在促進區域協調發展、城鎮化高質量推進和城鄉融合發展中的引領作用。特別是應高度關注行政區劃調整對區域發展、社會穩定和經濟結構變化的長期影響，建立健全科學的行政區劃調整評估體系。針對城鄉協調發展、資源環境承載力、城鎮化發展規律等重點領域，深入分析各類行政區劃調整措施的現實效果與潛在風險，為國家決策提供科學支撐，確保行政區劃優化能夠切實解決現實問題，推動城市空間治理體系現代化。

（二）分類施策，著力破解地級政區規模結構失衡，促進區域空間重構

城市設置與空間布局優化，應堅持分類施策原則，著力解決當前制約城市可持續發展的問題，促進區域協調發展。目前，我國城市發展呈現出明顯的區域差異。一方面，發達地區資源環境壓力過大，“城市病\"問題較為突出；另一方面，欠發達地區城鎮化進程相對緩慢，城鎮體系尚不完善。區域之間發展不平衡的矛盾依然較為突出。這要求行政區劃優化要結合各地區自身的區位條件、經濟基礎、資源稟賦、人口結構等實際情況，實施差異化的政策措施，避免“一刀切\"或盲目復制模式，增強政策的針對性和有效性，突破區域發展瓶頸。針對地級政區“直筒子\"市、袖珍城市、盟和地區等存在的規模結構失衡問題，應堅持分類施策、因地制宜。對于管轄范圍過大的地級市，應結合區域發展實際適當分設或優化重組，縮小行政治理半徑，提升公共服務精細化供給能力，避免治理資源分散低效；對于規模過小、治理成本過高的袖珍地級市，可以通過合并、撤銷或調整隸屬關系的方式增強區域規模經濟效應，優化財政資源配置，提升區域發展潛力；對于“直筒子”地級市，應適當設置縣級行政單位或明確功能分區，實現城市治理結構扁平化與層級治理的平衡，促進城市空間結構的有效整合和產業布局的合理分工。同時，對于行政管理職能不完善的盟和地區，應逐步完善行政建制，通過設立地級市或賦予相應的地方治理職能，提升地方政府自主性，推動區域內產業發展、生態保護與經濟社會發展的有效統籌，增強其經濟活力與治理能力。此外，還應明確地級政區之間職能定位，避免區域間產業同質競爭與功能重疊，加快推動城市間分工合作和資源共享，促進區域協調發展的戰略落地。

（三）優化縣級政區設置，推進縣域資源高 效整合與區域協同

針對縣級政區撤縣建市設區過熱、小縣數量過多、規模差距懸殊、功能割裂等問題，建議根據“規模適度、功能明確\"的原則，實施科學合理的縣級政區優化調整。首先，應審慎推進撤縣建市設區工作，嚴控盲目擴張，對擬調整區域進行科學論證，防止因盲目擴容導致的假性城市化問題[53]。特別對縣級市、市轄區規模懸殊問題，應通過撤并、功能調整和資源重新配置，促進區域空間布局的優化整合，緩解規模差距帶來的資源配置失衡問題。其次，針對小縣過多問題，應穩慎推進小縣合并，加強區域內的產業資源整合、財政資源優化配置及公共服務供給能力，解決小縣財政壓力大、公共服務效率低的問題，促進縣域整體發展潛力的釋放與規模經濟效應的實現[54]。同時，應探索縣級政區的差異化行政等級設置，優化行政權限配置，增強區域治理的針對性，解決縣級政區“一刀切\"現象，推動縣域經濟社會可持續發展[55]。

（四）加快推進鄉鎮街道行政區劃優化，提升基層治理與城鎮化效能

隨著縣級及以上行政區劃的相對穩定和國家的從嚴管控，鄉鎮街道層級的基層行政區劃調整成為優化行政資源配置、提高政府治理效率的重要手段。聚焦于鄉鎮街道層面規模失衡、設鎮進程緩慢、行政資源配置失調及特大鎮管理體制不順等問題，應統籌規劃鄉鎮行政區劃優化與城鎮化發展進程，加快推進基層政區結構調整。對于規模過大或過小的鄉鎮街道，應進行適度拆分或合并，明確各區域發展職能，優化公共服務布局，避免資源浪費和治理成本增加；在邊疆和民族地區，應加快推進撤鄉設鎮，打造邊境城鎮帶，培育區域發展中心，提升區域城鎮化水平，發揮先發展地區對后發展地區的輻射帶動作用，實現區域共同富裕目標。同時，應重點解決經濟發達地區特大鎮的行政級別與經濟規模不匹配問題，通過特大鎮設市或賦予特定管理權限，緩解特大鎮公共服務設施供給不足與治理資源匱乏的困境，釋放其經濟輻射帶動能力。此外，還應合理劃分鄉鎮街道的行政職能，避免撤鎮設立街道過程中的盲目行為，防止基層治理功能錯位，推動基層治理效率與城鎮化發展質量的同步提升。

（五）推進功能區與行政區協調發展，理順行政管理體制

為解決功能區行政托管模式所帶來的功能混亂和權責模糊問題，應根據區域實際情況，探索功能區與行政區協調發展的科學路徑。以開發區為例，在具備條件的經濟發達地區，可推行開發區與行政區深度融合的“區政合一\"模式，通過功能區向行政區轉變的方式，賦予開發區完整的行政職能，形成權責明晰、管理高效的新型城市綜合功能區；而在經濟發展相對薄弱、開發區規模相對有限的地區，則應實行開發區“去行政化”，將社會管理和公共服務職能逐步回歸到所屬行政區，由開發區專注于產業發展，推動區域內經濟職能與社會職能的明確劃分。通過這兩條路徑的差異化選擇，既可以充分發揮開發區經濟職能的優勢，也能有效提升區域社會治理水平，推動開發區和行政區的職能協調與有序發展。

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作者簡介：王開泳，中國科學院地理科學與資源研究所研究員，中國行政區劃與區域發展促進會專家委員會秘書長。徐少杰，中國科學院地理科學與資源研究所博士后，助理研究員。

責任編輯：盧小文