縣域教育生態的發展困境與優化路徑研究

Abstract：The“county based”education management system established in Chinahas brought tremendous energy to social development.But with thedevelopment of thetimes，theeducation sectorhas gradually shown the“Mattew effect”，and county level education lacking resourceadvantages is facing multiplechallnges.NCounty in Guizhou Province isa typical educationallybackward county inthe western region，and has also introduced alarge number of private education，forming a relativelycomplexeducational ecology.Thisarticle investigatesand studies twoprivate highschoolsinNcountyfromthe perspectiveofeducationalecology，andfindsthattheeducationecologyinNcountyisinfluencedbythecurrenteducation systemandsocialeducationatmosphere，with intertwinedproblemsanddevelopmentfatigue.Therefore，itisnecesaryfor relevantdepartments tofurtherfocusonecological elementsat diferent levelssuchas“humanresources，materialresources，and financial resources”，andoptimize theeducation ecologythrough measures suchas strengthening education investment，activating the vitalityof education，andstabilizing educational resources.Onlyinthiswaycanwecomprehensively promotethe improvement oflocal education qualityand provide exemplarysupport forthe development ofcounty-level education.

Key words ： private high schools ;educational ecology;population mobility;quality improvement

21世紀初，我國確立了“以縣為主”的教育管理制度，由此決定了縣域教育生態演變的方向和形式。曾經普通高中在縣域教育發展過程中憑借“縣中模式”[1]，快速適應了改革開放以來對人才的大量需求，為我國發展帶來了巨大的力量。但這種教育模式在一定程度上與素質教育要求相悖，一度成為“應試教育”的代名詞。隨著時代的快速發展，教育領域的層次和差距越來越大，呈現出了弱者更弱，強者更強的“馬太效應”。在這樣的情況下，辦學條件本就先天不足的縣域教育難以與省市級的優質資源相抗衡，更多的師生以及社會資源不斷流失，如此惡性循環，打破了縣域教育生態的平衡。對此，黨和政府十分重視縣域教育的未來發展。2017年，教育部等四部門聯合印發《高中階段教育普及攻堅計劃（2017—2020 年）》，提出了要擴大實施教育基礎薄弱縣普通高中建設項目。2]2021年，教育部、發改委等九部門又印發了《“十四五”縣域普通高中發展提升行動計劃》（簡稱《縣中提升計劃》），提出全面提高縣中教育質量，健全縣中發展提升保障機制。3]這些政策的頒布推動了縣域教育的變革，也使其成為當下備受關注的熱點話題。有學者重點探究了縣域教育“優質均衡”和\"高質量發展”難題，認為縣域教育改革主體要強化政策文本分析力，以化解政策困惑；突出以問題為導向的縣域教育改革邏輯，以化解理論困惑；發展因地制宜的縣域教育實踐辯證法，以化解實踐困惑。4]此外，還有學者探討了縣中如何振興。郭志輝等人運用“理性選擇理論”分析發現，在升學邏輯指導下，學生家長、行政部門與普通高中三大主體會主動做出生源流動、生源留住與生源競爭的理性行動。為此，需要引進、留住和培養一批優秀的縣中教師，健全、落實和用好一套有效的縣中制度，改革、構建和打造一個良好的縣中生態。5]這些探討為縣域教育的發展提供了豐富的學理支持。

黨的十八大以來，我國教育事業取得了較大發展，但局部地區仍存在明顯的不足。貴州省N縣位于貴州省西北部，受四川、云南等周邊較發達地區的“虹吸效應”影響，人口流失嚴重，經濟發展水平較低，2020年11月該縣才正式退出貧困縣。截至2021年，N縣初高適齡少年毛入學率 95.98% ，九年義務教育鞏固率 95.06% ，高中階段毛人學率91.02% 。6教育覆蓋率處于國家平均水平，尤其是仍有部分兒童仍未能完成九年義務教育?？梢?，當地教育形勢較為嚴峻，教育生態及教育公平問題亟須解決。值得注意的是，受四川公辦和民辦并舉辦學制度的影響，N縣的民辦高中相對于貴州省其他地區更具規模，影響更大。事實上，西部欠發達地區的民辦高中同樣存在“縣中塌陷”問題，并且由于民辦高中與公辦高中地位上的不平等以及教育成本過高，所面臨的形勢也更加嚴峻[7]

因此，本文選取貴州省N縣的兩所典型民辦高中—H中學與X中學為調研對象，從教育生態學①出發，利用參與式研究進行質性的深度訪談，分析教育參與者內部復雜的互動關系，以期探究縣域教育深陷困局的深層次原因，進一步撥開中國式現代化發展中的教育迷霧。

一、N縣教育生態的困境分析

通過對N縣兩所民辦高中的學生、教師和校長等三方教育主體進行調研發現，當地縣域教育生態呈現出了一些典型特性。例如受現行的教育體制以及社會的教育氛圍影響，N縣的生源和師資“虹吸效應”明顯，并且由于鄰近省份鼓勵民辦教育發展，所以N縣的民辦教育事業發展勢頭強勁，對原有的公辦教育體系造成了一定的沖擊。如何暢通教育發展渠道，促進教育生態的優化亟須提上日程。

（一）受制于以“縣”為主的管理體制

縣域教育體制深刻影響著N縣的教育發展。一直以來，N縣都是貴州省的人口大縣，人民群眾對于縣域教育的需求只增不減。但受制于區位條件和自身財政造血能力，縣級部門對民辦高中的教育投入明顯不足，公辦和民辦之間的等級化傾向仍然存在。調查發現，N縣在中考階段就已經將學生分為幾類：一類生基本流向了周邊強校，二類生被當地公辦高中優先招錄，三類生大多選擇了民辦高中。N縣在大力引進民辦高中資源的同時，施行的招生政策仍然是普通公辦高中優于民辦高中，且沒有實行嚴格的片區招生制度。這導致民辦高中必須承受生源質量較差的壓力，且不得不支出更多經費用于各地的“宣傳”與高價招生，增加了民辦高中的辦學成本。雖然民辦高中背后都是財力雄厚的教育集團，整體的教學設備和師資條件都較為優越，但由于限制性招生，民辦高中的辦學條件更加嚴峻，一邊要應對當地政府的政策規定，一邊還要在生源不佳的情況下鉚足力氣提升辦學質量。校方和教師的壓力顯得尤為巨大。相比之下，公辦高中生源、師資都可以得到政策照顧，只要升學率沒有明顯的下滑即可維持正常辦學。無論是民辦高中還是公辦高中，不平等的教育機制不可避免地削弱了部分校領導、教師的工作積極性，造成整體教育系統的“失活”。與此同時，N縣沒有對生源的無序流失采取相應的措施。比如貴陽、廣安、七星關、六盤水等地吸收了較多N縣的優質生源，從小學到初中再到高中，本地學生前往外地求學的數量逐步增加。盡管部分學校是寄宿制，但仍有不少家長為了孩子的教育在求學地買房換工作，吸引了大量N縣勞動力，也增加了家庭的經濟負擔。這樣，就形成了城市吸引鄉村，外地強校吸引本地優質生源的惡性循環。就整個N縣而言，優質生源外流已經成為一個普遍現象。

（二）受社會群體教育認知偏差的影響

N縣原屬于國家級貧困縣，受困于當地經濟發展的現實要求，N縣的教育發展規劃常常需要讓位于經濟發展需要，得不到應有的重視。同時N縣教育部門對如何正確扶持和規范民辦高中辦學，優化當地的教育生態沒有明確的思路。目前關于民辦高中的發展存在兩種不同的認識：一是首先增加學校數量，滿足人民教育需求的同時逐步提升學生的升學率；二是依托民辦學校辦學靈活的優勢，打造名校升學路徑，切實提升辦學知名度。然而，這兩種認識都沒有聚焦到具體的政策扶持和宣傳引導上。比如，縣教育部門在教育經費、教師晉升制度上對民辦高中的關注不夠，但是對其升學率卻有較為直接的要求，給民辦高中造成了不少的升學壓力。并且由于沒有強有力的兜底政策，社會上普遍不看好民辦高中的發展。不少家長仍然認為公辦比民辦好，公辦比民辦更安全，更有保障，使得民辦高中很難取得社會的信任，發揮出自身辦學優勢。此外，相關數據顯示，N縣外出務工人口流出特征顯著，109萬常住人口中有近40萬人常年在外務工。8這也導致無論是城鄉，還是中小學校，留守兒童現象均十分嚴重。由于沒有父母在身邊照料和教育，這些留守兒童心理承受能力差、自制力差、主動學習能力差，更有抽煙、沉迷手機等不良習慣。而這些留守兒童大多聚集在民辦高中，因此，民辦高中不得不增加管理成本，不僅需要時刻關注學生的成績提升，還要加強與學生家長的溝通交流，對學生管理嚴格。顯然，如果縣域教育部門在最初的政策設計中就人為地給民辦高中劃定了等級，并以學校的等級分配質量優劣的生源、師資，那很難發揮出民辦高中的自身優勢，帶動縣域教育的高質量發展。

（三）學校自身發展的內生動力不足

縣域教育之困也是學校之困。一方面，“唯分數論”觀念仍深植于N縣的教育理念。調研時，H中學和X中學作為民辦學校直白地表露出了對“升學率”的追求。相應地，民辦高中的教學重點也會傾向于成績的提升。比如對于一些“素質教育”課程不重視，更多情況下是直接在網絡上找資源進行學習，缺乏藝術、音樂等課程的教學師資。并且，兩所民辦高中對于新高考“ 3+1+2^，， 模式下如何分科，如何分班，如何管理尚未有成熟的應對策略，對于“賦分制”這一新興評價標準也表現出聽上級安排的被動接受。而縣域教育資源總體有限，教師對教育新態勢感知能力普遍較差，認知水平不足，教師需要花更多的時間精力才能適應新高考的發展變化。這顯然不利于學校的規劃發展，很可能落伍于爭分奪秒的高考賽道上。

另一方面，由于地理條件和待遇方面的限制，縣級民辦高中很難招到教育教學水平相對較高的師范生。從訪談數據來看，民辦高中還存在大量學歷為中專教師，教育水平有限。此外，教師的高流動性已成為縣域民辦中學的重要特征。一般而言，民辦教師會在就業初期就選擇民辦中學作為自己職業生涯的起點，經歷過一段時間的鍛煉之后跳槽到另外一所實力較強勁的公辦高中，之后努力加強自我提升，然后繼續跳槽到民辦高中，直到成長為中層干部或領導層，整體表現出“跳槽一升職”的邏輯遞進關系。這種流動性呈現出兩方面后果：一是可以為青年教師提供更寬廣的普升路徑；二是造成民辦高中辦學的不穩定性，可能會出現三年換三個班主任的情況，影響正常的教學秩序。因此，如何加強民辦高中教師的穩定性筑牢教師隊伍是我們亟待解決的問題。

二、縣域教育生態的優化路徑

教育生態應該是兼具活力、變革、創新的新生態，是社會系統與教育系統共同作用的結果。調研發現，縣域教育的發展生態與教育體制、組織管理及行為驅動等維度密切相關。因此，以N縣為代表的縣域教育的健康發展需要聚焦“人力、物力、財力”等不同層次的生態要素，以政府、學校和社會為核心，構建新型多元利益群體治理格局，維持生態系統能量流動，保持教育系統與社會系統動態平衡。

（一）優化管理，構建區域教育協同發展

1.健全經費投入機制，提高物質保障水平

“巧婦難為無米之炊”，堅實的物質基礎是構建良好教育生態的前提。受各地經濟發展水平的影響，我國不同地區的教育投人、教師待遇存在較大差距，嚴重阻礙了縣域教育的優質均衡發展。因此，必須改變“以縣為主”的教育經費統籌格局，將主要權責上移至市級或省級，形成教育經費剛性約束機制，提高縣域教育的物質保障水平。首先，國家要建立層級聯合分擔財政機制，優化學校經費投入機制。目前，西部地區的縣級財政對縣域內的中小學發展支持明顯不足，應按經濟水平劃分區域，確定省、縣（市、區）政府分擔比例，建立省與市縣各級政府間財政轉移支付體系。對于經濟發展落后的地區，省、市兩級要做好財政轉移支付的預案和措施，專項專責切實保障人財物等各種教育資源精準落實到受助學校，改善其辦學能力。其次，由于西部縣城的經濟吸引能力有限，省市級政府部門還要通過項目合作、資源互換等形式聯合社會力量向教育系統輸入物質資源。如與其他教育機構建立合作關系，共同開展教育項目，獲得經費支持;鼓勵社會各界積極參與教育事務，建立教育基金會等組織，促進社會資源投入與共享。最后，縣級政府還要對縣域內的貧困學校辦學經費給予適當傾斜，保障這些學校的辦學條件和資源配置基本上能夠與市級中學平衡。特別是要加大財政投入，解決學校的硬件設施和師資問題，必要時可投入資金修建新校區，提升學校的物質水平。

2.整合地方資源，構建區域性教育協同系統

縣域教育是區域教育的底色?？h城連接著城市和廣袤鄉村，是區域內社會經濟文化的中心，是融合城鄉發展的重要橋梁。為此，在軟硬件設施得以保障的基礎上，各級政府還需要提升縣域整體教育質量和教育活力。首先，推動城市教育反哺鄉村教育。以縣級區域為例，通過啟動縣級優秀校長、優秀教師團隊城鄉雙向輪崗，交流學習，學生團體的研學互促等形式均衡地方教育資源優勢，推動縣域教育協同發展。另外，在進行城鄉協調教育互助的過程中，相關教育部門要盡可能和家長說通說透，不要盲目認為“省會比地級市好，地級市肯定比縣城好，縣城又會比農村好”等固有印象，而要引導家長盡可能依據孩子的學習能力和興趣制訂科學可行的發展規劃，培養全面型人才。其次，發揮優秀學校的帶動作用，打造托管幫扶工程。不僅要明確縣域內較為優質的中小學校與鄉鎮中小學恰當的托管指標和幫扶任務，形成對口幫扶關系和教育實踐共同體，還要促進特色學校、優勢學校帶動稍欠缺的學校，建立穩固、可持續的區域教育“幫帶關系”，并對此給予必要的政策和資金支持，減輕幫扶壓力。最后，著力打破城鄉教育資源壁壘，實現人才互助、資源共享、平臺共通。如在全縣范圍內成立教育教學研究共同體，實施\"共學、共研、共建、共發展”的縣域教育振興計劃，實現各個科目、項目的共同體相互學習、集體備課、城鄉融合的新常態。同時還可以通過“網絡聯校”的方式加大資源共享的力度，盡可能和省內、西部地區名校、強校溝通打造覆蓋全縣的網上教研、名師課堂、專家課堂等共聽一堂課的資源共享模式，促進西部地區縣域教育的優質均衡發展。

（二）激發活力，增強教育綜合發展實力

1.引入市場競爭機制，提升縣域教育生態活力

當前，我國仍實行“以縣為主”的教育管理體制，很難短時間內改變已有的資源和權力分配格局。從現實情況出發，在不改變內部管理體制的基礎上尋求外部力量的支持，加大改革的力度進而激活當地辦學活力，是一種經過實踐檢驗且十分有效的方法。不可否認，不少縣級政府正在大力推進教育委托制管理，即地方政府以契約的方式向教育機構購買公共服務，以期引入優質教育資源、創新教育管理體制。盡管這一方法存在不小的爭議，但就所調查的兩所民辦高中的情況來看，市場化的辦學行為確實可以提升縣域教育的生態活力。一方面，“以縣為主”的基礎教育管理體制可以為發揮市場競爭機制提供政策工具和制度空間。在既有體制下，縣級政府獲得了完全的獨立處置權和市場主體身份，這不僅能夠自己做主吸納外部資源，委托市場化的教育機構（集團）來改革僵化的教育管理體制，撬動已經凝固了的權力結構與人際關系。還能著眼于當地的可持續發展，激發教育體制的活力，重燃民眾對教育的希望。另一方面，在民辦高中，為了完成合同的規定任務，學校的管理團隊通常會加大教師績效激勵，將班級升學結果直接和教師績效掛鉤；在班級內推行嚴格的管理措施，對學生進行針對性輔導；引入除英語外的小語種課程以改善縣中學生的弱勢局面；班主任也會建立工作臺賬，定期向家長匯報學生的學習生活情況，讓家長對學生更加地了解放心…種種措施的加持使得民辦高中在生源差距較大的情況下仍能取得耀眼的成績，從而倒逼公辦高中參與良性競爭，齊頭并發促進縣域教育生態的良性循環。

2.推動育人方式改革，激發學校內生動力

我國的教育發展格局是自上而下展開的，更多的來自外部驅動。學校處于一個相對被動的位置，很難發揮其內生動力。但就調研的情況來看，這一情況普遍存在于公辦高中，民辦高中受此影響較小，個中緣由可能是民辦高中更能開展教育教學管理的更新、機制的創新。對此，在既有的縣域體制下，相關政府部門以及學校領導層需要有切實開展教育改革的魄力和能力。例如，面對“唯升學論”“唯分數論”等痼疾，政府可以鼓勵縣域高中積極探索實踐“以文考為主，藝考為輔”的發展之路，滿足學生個性化、多樣化的發展需要的同時，拓寬縣域學子接受高等教育的機會和升學路徑，提高縣中教育教學效能。再比如，從“項目引領”和“特色引領”兩個角度出發，結合各個學校的生源質量和學生層次類型，支持學校依據自身的優勢建設特色學校，堅持標準化建設、特色化建設和多樣化建設共同發展，以多種方式、多種渠道破除縣域學生的升學困境。

同時，學校要強化自己的內部管理，建立扁平化、分布式的“部門 + 中心”的體系，即按照年級進行分部，按照“教師、學生、行政、后勤”等學校教育發展的行為主體成立發展指導中心，保障各教育主體都擁有一定的話語權和決策權，激發其活力和創造力。一方面，扁平化的管理體制能夠提高管理的效率和反應速度，能夠落實“事事有人做，時時有人管”的管理理念，帶動全員參與治理。例如，建立和完善“全員參與、多元共治”的校務委員會、教學委員會、家長委員會、伙食委員會等內部治理機構，調動更多人參與學校治理的主動性、積極性，提升學校內部治理效能的同時增添人文溫度。另一方面，扁平化的管理能夠更加明確學校各部門的職責，從單純的“安全監督”問責轉變為學校管理和育人等多方面的追責問責。例如，組織結構改變后，學校教職員工從行政管理者或被管理者轉變為學校治理的參與者，各委員會和各個年級都將實現從任務接受者到成果貢獻者的轉變。“每個人都是主角，每一步都是結果”不僅能激發個人的責任意識，提升實踐成效，還能確保每一項工作都有章可循，有據可依，共建教育新天地。

（三）穩定資源，筑牢教育發展生態鏈

1.穩生源：合理控制生源無序流失

穩得住、留得下生源是縣域教育走出困境的前提。在人口流動愈發頻繁的當下，留下生源僅靠縣域內部學校的自身力量是不夠的，需要相關政府部門強化教育行政部門的責任擔當，出臺有力政策，嚴控生源無序流失，均衡地方間的生源質量。一方面，制定嚴格的跨區域招生制度，通過“劃片招生，就近入學”建立“以縣域為主，有限流動”的招生體制，遏制優質生源的失規失范，無序外流，特別是要遏制地方性的超級中學跨區域層層“掐尖兒”“協議招生”等教育亂象。此外，政府部門還要敢于嘗試，敢于放權，落實公辦、民辦普通高中同步招生和屬地招生政策，把選擇權更多地交給家長和孩子，營造更加公平、合理、良好的招生秩序。另一方面，切實保證縣域教育與大中城市教育的協調、可持續發展。例如，通過大力宣傳教學培優計劃、高考加分優惠政策等吸引部分優質生源回流；堅持在小學、中學向家長和學生解讀國家專項、高校專項和地方專項計劃等升學政策，提高縣中招生的比例和規模，保障縣域學子接受高等教育權利。還比如，重視區域內義務教育階段的資源優化配置，推動義務教育一體化、優質化、集約化、多樣化發展，基本消除了薄弱學校，從根本上保證縣中的生源質量。

2.穩隊伍：嚴格規范教師流動秩序

引進和穩定教師隊伍是縣域教育發展的關鍵課題。根據教育部的相關規定，國家普通高中師生比標準是1：30，鄉村小學的師生比標準是1：23。但受地方經濟發展和學校工作安排的影響，不少教師不僅要承擔多于標準比的學生人數，還要額外負擔學校的行政工作，以至于無法專心從事教育教學管理。對此必須開源、固本兩手抓師資隊伍建設。首先，通過政策保障和制度干預，穩固教師隊伍結構。一是對于教師聘期內的流動，教育部門要制定并嚴格執行區域內部教師流動的相關規定和流程，明令禁止其他地區“挖”走優秀骨干教師和高素質人才，并對違規者采取適當行政懲罰。二是加大教師事業編制經費投人，著力滿足教師數量需要。例如在薪資待遇、子女就學等方面給予傾斜，暢通縣域教育人才引進和管理的綠色通道，吸引更多的高層次管理人才和教學人才。再比如，鼓勵大中城市優秀名師、優秀校長到地方支教，中小學教師交流輪崗，為縣域教育補充優質人才。其次，政府及學校要為教師提供更加適宜的生活環境和教學條件。一是健全教師補充獎勵機制。教育部門應探索構建縣級校長、教師同工同酬、同崗同酬的待遇制度；設立或優化優秀校長、優秀教師崗位津貼制度，在教師職稱評定過程中對申報的鄉鎮教師適當傾斜，通過提升具體的工作待遇來增強吸引力。二是通過建立健全教師培訓和教研制度，必須公開公平地支持各位教師參與優質課評比、教師培訓、技能提升等專業活動，還要對這些教師予以教育補貼和生活幫助，以提高教師職業幸福感和生活幸福指數。

三、結語

縣域教育是中國教育發展的“壓艙石”，擺脫縣域教育生態的發展困境已然成為新時代我國教育高質量發展的時代命題。當前，只有持續探究縣域教育生產要素變量之間的因果關系，通過優化管理、激發活力、穩固資源，構建政府、學校、社會等構成的新型教育生態，方能破解困局，實現縣域教育的高質量發展。

注釋：

① 教育生態學是美國教育家克雷明于1976年在其著作《公共教育》中提出的重要概念，主要是指以教育為中心，制約和調控教育的生成、存在及發展的多元環境體系。在教育生態學中，教育主要分為宏觀和微觀兩個方面，宏觀以尋求教育發展的方向、教育應有的體制以及應采取的各種對策，微觀以調動學校和課堂教學體系的內部調整。

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（責任編輯 朱夢琳）