特朗普叫停央行數字貨幣（CBDC）的影響及建議

當地時間2025年1月23日，美國總統特朗普簽署一項行政令，禁止任何機構在美國境內外發行或使用央行數字貨幣（CBDC），放松對私人發行數字貨幣的監管。本文分析該行政令將給美國數字資產監管環境和生態體系帶來哪些重大改變，并提出了我國的應對措施建議。

當地時間2025年1月23日，美國總統特朗普簽署行政令，禁止任何機構在美國境內外發行或使用央行數字貨幣（CBDC），放松對私人發行數字貨幣的監管，以加強美國在數字金融技術領域的領導地位。該行政令將導致美國數字資產監管環境和生態體系發生重大改變、央行數字貨幣發展受阻，但也為非美元數字貨市和支付體系提供發展機會。美國主動放棄央行數字貨幣發展，我國應密切關注其實施進展，并繼續堅持CBDC發展方向，推動在國際上開展多邊CBDC合作和數字人民幣等非美元跨境結算體系發展，提升在全球CBDC發展中的話語權和主導權。

行政令主要內容

該行政令撤銷了2022年3月頒布的第14067號《關于確保負責任地發展數字資產的行政命令》和同年7月發布的美國財政部數字資產國際參與框架，轉而成立美國總統領導的數字資產市場工作組。其中，14067號行政令是美國政府首次針對數字資產（包括加密貨幣、穩定幣和央行數字貨幣等）發布的全面政策框架，旨在通過CBDC研發和數字資產規則制定，維持美元在全球貨幣體系中的主導地位，鞏固美元霸權，應對中國數字人民幣等美國之外的CBDC的挑戰；同時，以美國監管框架為藍本，設定全球標準，推動美國的盟友國家在數字資產監管、反洗錢等領域形成協同，削弱“非合規司法管轄區”（如部分離岸加密中心）的影響力。

該行政令指出，CBDC會威脅到美國金融體系的穩定、個人隱私和美國的主權，要求采取措施保護美國人免受CBDC帶來的風險。該行政令規定，除非法律要求，否則禁正任何機構在美國境內外的管轄范圍內采取任何行動來建立、發行或推廣CBDC，且任何機構正在進行的與在美國管轄范圍內創建CBDC相關的計劃或舉措應立即終止，并不得采取進一步行動來制訂或實施此類計劃或舉措。這實際上禁止了外國央行在美國發行和流通CBDC的可能，也阻斷了美國官方參與央行數字貨幣合作的路徑。

該行政令要求成立美國總統領導的數字資產市場工作組。該工作組主要負責評估是否應撤銷或修改相關法規、指導文件、命令等，建立管理數字資產（包括穩定幣）在美國的發行和運營的聯邦監管框架，以及評估建立和維護美國國家數字資產儲備的可能性，并提出建立此類儲備的標準。工作組主席薩克斯（DavidSacks）表示，工作組將在特朗普領導下“讓美國成為加密貨幣的世界之都”，使美國“在人工智能領域占據主導地位并引領世界”。

該行政令支持數字資產、區塊鏈和相關技術在所有經濟領域負責任地發展和使用，放松對私人部門發行和交易數字貨幣的監管。其中包括：一是保護和促進公民個人和私營部門實體訪問和使用開放的公鏈網絡的能力；二是促進和保護美元的主權，包括通過采取行動促進全球范圍內合法的美元支持穩定幣的發展和增長；三是提供基于技術中立法規、考慮新興技術框架、透明的決策和明確的司法監管服務，支持數字經濟以及數字資產、無需許可的區塊鏈和分布式賬本技術的創新。該行政令要求在發布之日起30天內，美國財政部、司法部、證券交易委員會和其他相關機構（其負責人包括在工作組中）應確定影響數字資產領域的所有現成的法規、指導文件、命令或其他項目。60天內，各機構應向主席提交建議，說明是否應撤銷或修改每項已確定的法規、指導文件、命令或其他項目。

行政令的影響分析

拜登政府此前發布的14067號行政令標志著美國政府對數字資產的立場從“被動應對”轉向“主動塑造”，試圖通過頂層設計搶占數字金融制高點。其核心邏輯是：以監管規范市場，以技術維護霸權，以合作輸出規則。特朗普新政府撤銷第14067號行政命令和美國財政部此前發布的數字資產國際參與框架，意味著美國數字資產發展與監管放棄了上屆政府的聯邦政府主導模式，原來依據這些法案推進的相關監管工作和項自可能會停滯或被重新評估，對數字資產監管的政策連續性會造成沖擊。雖然特朗普發布的行政令旨在“保護經濟自由的同時促進美國在數字資產和金融技術方面的領導地位”，但明確將國家政府層面開展數字貨幣研發創新推廣排除在外，而美國私人部門在數字貨幣創新領域是否有能力完全填補技術空缺與得到有效監管值得關注。同時，由于禁止CBDC發行并且強調數字資產總統工作組對現有法規的評估和新框架的建立，美國數字資產創新監管的方向可能轉向更加注重私人數字貨幣的合規運營、穩定幣的監管創新，以及建立數字資產儲備等新領域。

該行政令明確禁止任何機構的CBDC在美國管轄范圍內發行和流通，這將對美國央行數字貨市發展造成沉重打擊。CBDC在許多國家被視為未來金融體系的重要組成部分，具有提高支付效率、增強貨幣政策傳導效果等諸多潛在優勢。這一禁令使美國在CBDC的全球競爭中主動退出了官方競爭，將未來數字資產發展寄望于本國私人資本。美國作為全球最大的經濟體和金融市場，其政策變化會對國際數字貨幣市場產生深遠影響。全球數字貨幣市場參與者將重新評估美國數字資產市場的發展前景及可能帶來的私人數字貨幣發行風險。

禁止CBDC發行會使美國數字資產發展更加依賴于私人部門的數字貨幣創新，這可能改變美國數字金融體系的結構和生態。一般而言，法定貨幣有國家主權背書，放松對數字資產的監管，鼓勵私人部門發行數字貨幣，后者在價值穩定性、安全性等方面往往不如央行數字貨幣有保障，可能帶來金融穩定性、消費者權益保護等方面的新挑戰。美國轉向重點發展私人數字貨市與世界其他國家積極研究和推進CBDC的做法背道而馳。這一反向操作可能會使美國在國際數字金融規則制定和數字貨幣標準建立方面的話語權受到一定影響。

國際跨境支付結算體系可能會因美國禁止CBDC發行而受到影響，尤其是涉及美元交易的跨境支付體系。其他國家央行和金融機構將尋找替代方案，如加強雙邊、區域數字貨幣合作或者探索非美元結算的數字貨幣體系，從而改變國際支付體系格局。若美國的監管環境持續對CBDC相關數字金融創新持限制態度，而其他國家如金磚國家等能提供更有利的政策支持和創新環境，則國際上主流CBDC數字金融創新和跨境結算的發展可能會繞開美元結算體系，推動全球跨境支付體系重大變革。

我國的應對措施

在密切關注美國如何進一步推進數字資產儲備計劃實施和私人部門發行數字貨幣進展的同時，應堅持國家主導的央行數字貨幣發展方向。數字貨幣若脫離國家信用的背書，易淪為龐氏騙局或滋生金融亂象，沖擊一國主權貨幣。我國發展央行數字貨幣不僅是技術創新的重要實踐，更是國家金融體系現代化、金融強國建設“強大的貨幣”和人民幣國際化戰略的核心抓手。在全球化競爭加劇、數字經濟加速滲透的背景下，數字人民幣的推進須兼顧技術安全、法律合規、國際協同與民生需求，系統謀劃、穩步推進，逐步提高數字人民幣的國際認可度和接受度，為我國在國際數字金融規則制定領域爭取更大的話語權。

美國政府禁止央行數字貨市發展、鼓勵私人部門數字貨幣發展，為我國擴大央行數字貨幣應用和國際影響力提供了更多機會。我國可借助金磚國家合作機制等平臺，主動聯合國際清算銀行、國際貨幣基金組織等國際金融機構，共同開展數字貨幣的研究和試點項目，推動建立多邊央行數字貨幣（mCBDC）跨境支付規則，輸出中國技術標準（如DC/EP架構）。尤其是在“一帶一路”倡議下，深化與其他沿線國家央行的合作，逐步擴大數字人民幣的使用范圍和應用場景，利用數字人民幣促進跨境貿易結算和金融交易，推動國際支付清算體系改革。優先與東盟、金磚國家開展數字貨幣合作，搭建基于數字人民市的跨境支付走廊。深化“貨市橋”試點項目，降低對環球銀行金融電信協會（SWIFT）系統和美元結算體系的依賴。

客觀地看，美國轉向鼓勵私人部門發行數字貨幣并非全盤皆錯，也有可取之處。例如若得到有效監管和引導，可以充分發揮私人部門的技術優勢和積極性，通過持續完善市場調節機制，最終實現數字貨幣領域的良幣驅逐劣幣。從我國情況看，盡管CBDC由央行發行，但支持它的基礎設施可能涉及公共和私人參與者，這為金融科技企業利用其技術特長參與研發推廣數字貨市技術系統提供了機會。因此，應強化央行主導地位，同時協調商業銀行、支付機構、科技企業等多元主體，構建“一核多元”的發行與運營生態，避免市場碎片化。整合相關金融科技企業、高校科研機構的技術人才資源，共同加強學科建設和人才培養，儲備一批既懂金融又懂技術的復合型人才。統籌發展與安全，不斷夯實數字貨幣發展的技術安全底座，包括區塊鏈技術、人工智能、加密算法、系統穩定性等，持續完善相關法律和監管框架。

（蔡曉月為復旦大學經濟學院、世界經濟研究所副教授。本文僅代表作者觀點，與作者所在單位無關。特約編輯/孫世選，責任編輯/丁開艷）