編制“十五五”規(guī)劃，需深入研究“增長、需求、供給”三個(gè)基本問題

2025年是“十四五”規(guī)劃的收官之年，編制好“十五五”規(guī)劃，把回升向好勢(shì)頭延續(xù)到“十五五”時(shí)期，對(duì)實(shí)現(xiàn)中國式現(xiàn)代化至關(guān)重要。從編制規(guī)劃的角度來看，中期的經(jīng)濟(jì)問題，也是編制規(guī)劃時(shí)需要考慮的三個(gè)基本問題：一是增長，二是需求，三是供給。

增長：如何確定經(jīng)濟(jì)增長的目標(biāo)

經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)是規(guī)劃的核心指標(biāo)

增長目標(biāo)是預(yù)期性指標(biāo)，這一定性是“十一五”規(guī)劃確定的。預(yù)期性指標(biāo)主要是靠市場(chǎng)主體的自主行為來實(shí)現(xiàn)，政府要?jiǎng)?chuàng)造良好的宏觀環(huán)境、制度環(huán)境、市場(chǎng)環(huán)境，并適時(shí)調(diào)整宏觀調(diào)控的方向和力度，綜合運(yùn)用各種政策來引導(dǎo)社會(huì)資源的配置。編制規(guī)劃時(shí)確定增長目標(biāo)的方法是，在經(jīng)濟(jì)上行期，可確定略低于預(yù)測(cè)值的目標(biāo)，目的是防止地方層層加碼帶來環(huán)境和資源問題；在經(jīng)濟(jì)下行期，可確定略高于預(yù)測(cè)值的目標(biāo)，以增強(qiáng)市場(chǎng)信心，引導(dǎo)預(yù)期。所以，預(yù)期性指標(biāo)和預(yù)測(cè)指標(biāo)不是一回事。在經(jīng)濟(jì)下行期確定略高于預(yù)測(cè)值的目標(biāo)，也就是需要“跳一跳”來努力爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。所謂“跳一跳”是靠政策、靠改革、靠工作。“跳一跳”不是脫離實(shí)際，是建立在發(fā)展基礎(chǔ)之上，與潛在增長率大體適應(yīng)。“十五五”時(shí)期，從2026年到2030年，我國具備保持中速增長或略高于至少不低于“十四五”實(shí)際增長的基礎(chǔ)條件。

這些增長條件包括：一是擁有完整的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。我國擁有全球最完整的制造體系，我國制造業(yè)增加值占全球比重 30% ，生產(chǎn)能力大于國內(nèi)需求，只要有需求，就不愁增長。二是擁有豐富的人才資源。現(xiàn)在我國勞動(dòng)年齡人口是負(fù)增長，勞動(dòng)力資源多的比較優(yōu)勢(shì)正在逐步喪失，但每年畢業(yè)的大學(xué)畢業(yè)生有1000多方，當(dāng)前面臨就業(yè)壓力，但這也是創(chuàng)新的源泉。三是擁有便捷的基礎(chǔ)設(shè)施。我國已經(jīng)形成四通八達(dá)的高速公路網(wǎng)、高速鐵路網(wǎng)，我國基礎(chǔ)設(shè)施的完備程度和水平是全球一流的。四是擁有潛在的龐大市場(chǎng)。市場(chǎng)是當(dāng)今世界最稀缺的資源。我國有14億多人口的潛在國內(nèi)大市場(chǎng)，也是全球第二大進(jìn)口市場(chǎng)。五是擁有眾多的經(jīng)營主體。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國民營企業(yè)數(shù)量已達(dá)到5600多萬家，這一數(shù)字彰顯了我國民營經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)大活力和規(guī)模。另外，全國個(gè)體工商戶規(guī)模已達(dá)1.2億戶左右。

我國存在一些長期結(jié)構(gòu)性問題

結(jié)構(gòu)性問題就是結(jié)構(gòu)性的發(fā)展空間，就是結(jié)構(gòu)性的增長紅利。例如，我國擁有3億左右的非戶籍人口（大部分是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口），他們中多數(shù)人在就業(yè)地的城市沒有穩(wěn)定的、功能完善的住房，有房住但沒有好房子，這就是未來中國房地產(chǎn)的剛需。中國的房地產(chǎn)市場(chǎng)走完了“上半場(chǎng)”，從短缺到有房住，但是結(jié)構(gòu)性的空間還相當(dāng)大。有些城市房地產(chǎn)市場(chǎng)過剩，有些城市仍然供給不足；“老破小”過剩，好房子還不足。此外，我國的經(jīng)濟(jì)治理和經(jīng)濟(jì)體制有很大的改革完善空間。改革落地了，治理完善了，將會(huì)極大激發(fā)市場(chǎng)主體的活力和動(dòng)力。要使發(fā)展的基礎(chǔ)條件變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的增長，需要有所作為，加大“政策、改革、工作”三方面力度。2024年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議確定，2025年要實(shí)施更加積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策，打好政策“組合拳”。加強(qiáng)財(cái)政、貨幣、就業(yè)、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域、貿(mào)易、環(huán)保、監(jiān)管等政策和改革開放舉措的協(xié)調(diào)配合等等。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議第一次把監(jiān)管政策和宏觀政策放到一起，并要求監(jiān)管政策與之協(xié)調(diào)配合。這些政策方向和力度會(huì)延續(xù)至“十五五”時(shí)期，至少也是“十五五”前期宏觀政策的基本取向。

總之，“十五五”時(shí)期我國有條件實(shí)現(xiàn)略高于或者至少不低于“十四五”實(shí)際的增長。當(dāng)然，這種增長應(yīng)該是結(jié)構(gòu)有優(yōu)化，技術(shù)有進(jìn)步，效率有提高，碳排放強(qiáng)度和污染物排放強(qiáng)度有減少的高質(zhì)量發(fā)展。因此，編制“十五五”規(guī)劃要深入研究經(jīng)濟(jì)增長問題，確定更加積極的預(yù)期性目標(biāo)，這有利于引導(dǎo)預(yù)期，增強(qiáng)信心。

需求：支撐經(jīng)濟(jì)增長的需求在哪里

若“十五五”期間年均增長 5% ，接下來要研究的關(guān)鍵問題便是需求的具體來源。筆者曾參與從“九五”到“十四五”六個(gè)五年規(guī)劃的編制工作，在任職期間擔(dān)任國家發(fā)展改革委規(guī)劃司司長。回顧過往，在規(guī)劃編制過程中，當(dāng)時(shí)對(duì)需求層面的重視程度相對(duì)不足，更多關(guān)注的是生產(chǎn)、供給以及投資。對(duì)于投資所形成的生產(chǎn)能力，最終需求的流向及具體情況，缺乏深人且透徹的研究分析。當(dāng)然，在過去特定的發(fā)展階段，這些問題或許并未構(gòu)成嚴(yán)重阻礙。彼時(shí)，諸多領(lǐng)域主要面臨的是供給不足。如，我國“十五”計(jì)劃提出城鎮(zhèn)人均住房面積達(dá)到22平方米，當(dāng)時(shí)住房供應(yīng)是嚴(yán)重不足的。過去的主要矛盾在于供給不足，而當(dāng)前的主要矛盾則轉(zhuǎn)變?yōu)閲鴥?nèi)需求不足。2023年，我國凈出口額為2.7萬億元，這表明國內(nèi)總供給超出國內(nèi)總需求2.7萬億元。我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本格局一直是國內(nèi)總供給大于總需求，通過凈出口來彌補(bǔ)供需之間的差距。

總供給大于總需求的基本格局具有兩方面重要意義

一方面，只要存在需求，經(jīng)濟(jì)增長便無須擔(dān)憂，因?yàn)樯a(chǎn)能力已經(jīng)具備，只要有需求即可開工生產(chǎn)；另一方面，經(jīng)濟(jì)增長過度依賴外需，出口在很大程度上決定了我國的邊際增長。從制造業(yè)來看，其對(duì)外需的依賴程度更為顯著。2002年至2020年期間，制造業(yè)需求中出口占比一直維持在 40% 至 50% ，2020年為 42% ，2021年、2022年依然保持較高水平。2023年，我國制造業(yè)增加值達(dá)到33萬億元，其中14萬億元依賴于出口。外需的周期性波動(dòng)必然會(huì)波及國內(nèi)市場(chǎng)。2010年至2020年這十年間問題不大，因?yàn)樵谶@十年間，房地產(chǎn)行業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的拉動(dòng)效益較為明顯。

但是當(dāng)前中國房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)回調(diào)，經(jīng)濟(jì)增長的波動(dòng)更多地取決于出口的變動(dòng)。所以，此次中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出非常重要的新認(rèn)識(shí)，必須統(tǒng)籌好總供給和總需求的關(guān)系，暢通國民經(jīng)濟(jì)循環(huán)。因?yàn)椋绻?025年出口不像2024年這樣強(qiáng)勁，我們的經(jīng)濟(jì)循環(huán)就會(huì)受到影響。如果“十五五”年均增長 5% ，需要增加38萬億元的GDP，也就是要增加38萬億元的總需求。當(dāng)前，要研究這38萬億元的需求增量從何而來：

第一，從出口看。過去五年，2019年至2024年，我國凈出口年均增長 30% 。“十五五”時(shí)期，出口仍然是需求中的重要方面，“三駕馬車”中，肯定少不了出口。但是，能否維持過去五年年均 30% 的凈出口增速，筆者認(rèn)為不太現(xiàn)實(shí)。因此，38萬億元的需求應(yīng)該更多轉(zhuǎn)向內(nèi)需。

第二，從投資看。我國的投資增長從21世紀(jì)第一個(gè)十年的 20% 回落到21世紀(jì)第二個(gè)十年的 10% 左右，準(zhǔn)確來講是2015年后回到 10% 以下，2015年以后總投資、房地產(chǎn)投資、民間投資增速都落到 10% 以下的臺(tái)階。第三個(gè)十年，特別最近四年來，“十四五”時(shí)期的總投資、房地產(chǎn)投資、民間投資增速都跌落到5%的臺(tái)階，基礎(chǔ)設(shè)施和制造業(yè)投資增速個(gè)別年份超過了 5% 。“十五五”時(shí)期，我國投資仍有較大空間，問題是“較大”到底有多大。房地產(chǎn)投資有望改變負(fù)增長，但是很難恢復(fù)到前十年的狀態(tài)。且不說住宅，房地產(chǎn)投資中的辦公樓是生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的載體和空間，是地方政府愿意開發(fā)和投入的，但是現(xiàn)在不少地方的辦公樓空置率升高。基礎(chǔ)設(shè)施投資有空間，但更多的領(lǐng)域是缺乏現(xiàn)金流、回報(bào)率低。是需要債務(wù)支撐的基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境治理，如城市地下管網(wǎng)、水網(wǎng)、防洪設(shè)施、農(nóng)田建設(shè)、生態(tài)修復(fù)等。地方性的基礎(chǔ)設(shè)施投資有空間，但受制于地方政府的債務(wù)制約，也很難維持過去20年甚至過去10年 20% 、 10% 的增長，因?yàn)榈胤酵顿Y主要是債務(wù)驅(qū)動(dòng)型的投資。民間投資中的制造業(yè)投資有望保持較快增長，但取決于供給端的創(chuàng)新突破和需求端的出口和內(nèi)需到底能實(shí)現(xiàn)多大程度的增長。因?yàn)橹圃鞓I(yè)投資是下一輪的產(chǎn)能，必須找到下一輪的需求，才能夠?qū)崿F(xiàn)投資有回報(bào)。現(xiàn)在民間投資為什么負(fù)增長？因?yàn)檎也坏交貓?bào)率高的投資。總之，“十五五”投資有很大空間，但不會(huì)像1998年和2008年擴(kuò)大內(nèi)需那樣立竿見影地拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長。2024年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議在投資方面重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的是提高投資效益，這是非常重要的信號(hào)。

第三，從政府消費(fèi)看。我國最終消費(fèi)分為居民消費(fèi)和政府消費(fèi)，大體是7：3的關(guān)系。最近20年政府消費(fèi)占比提高，居民消費(fèi)占比下降。政府消費(fèi)比重提高，一方面是加強(qiáng)了公共服務(wù)。2020年，政府消費(fèi)總計(jì)是17萬億元，教育和醫(yī)療是6萬億元。另一方面是公共管理支出增長快，2020年這一數(shù)據(jù)是7萬億元，原因是公共管理就業(yè)人員增長快，公共管理支出中的 82% 是“人頭費(fèi)”。最近十年，城鎮(zhèn)單位口徑的公共管理就業(yè)人員比2012年增加了400多萬人，是所有行業(yè)當(dāng)中增長最快的。因此，“十五五”期間，政府消費(fèi)應(yīng)該是有增有減，增加公共服務(wù)支出，減少公共管理支出。

第四，從居民消費(fèi)看。用上述排除法后，38萬億元的需求增量，最后可能不得不更多依靠居民消費(fèi)的持續(xù)擴(kuò)大，而且我國居民消費(fèi)確實(shí)有增長空間。一是從總消費(fèi)率來看，即居民消費(fèi)占GDP的比例，從2001年的 48% 降到2023年39% ，20年降了7個(gè)百分點(diǎn)。二是人均消費(fèi)率呈明顯下降趨勢(shì)，居民人均消費(fèi)支出占人均可支配收人的比重從2004年的77.6% 下降到2023年 66.5% ，下降了11個(gè)百分點(diǎn)。這是非常值得深入研究的問題，是邊際消費(fèi)傾向遞減？對(duì)中國而言，主要不是這一規(guī)律起作用，14億多人口只有4億的中等收入群體，更多的人還沒有達(dá)到邊際消費(fèi)傾向遞減的收人水平。

那么，是資源儲(chǔ)蓄、房貸壓力、預(yù)防性儲(chǔ)蓄？筆者認(rèn)為可能是多重因素的結(jié)果。三是從不同收人群體來看，規(guī)模最龐大的低收人群體是擴(kuò)大消費(fèi)的主體。如果假定低收入組居民的消費(fèi)率是 90% ，其人均消費(fèi)支出一年是8293元，月支出只有700元，有極大的提高潛力。我國居民消費(fèi)不足的一個(gè)重要原因是低收入群體規(guī)模龐大，人均消費(fèi)支出太低，當(dāng)然其背后原因是收入低。這是擴(kuò)天居民消費(fèi)要解決的主要問題。2024年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，推動(dòng)中低收入群體增收減負(fù)，適當(dāng)提高退休人員基本養(yǎng)老金，提高城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金，提高城鄉(xiāng)居民醫(yī)保財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，這些都有利于增強(qiáng)居民特別是低收入群體的消費(fèi)能力。總之，“十五五”時(shí)期，我們應(yīng)該繼續(xù)貫徹黨的十八大已經(jīng)確定的“使經(jīng)濟(jì)發(fā)展更多依靠?jī)?nèi)需特別是消費(fèi)需求拉動(dòng)”的方針，使居民消費(fèi)成為需求側(cè)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的主動(dòng)力。因此，“十五五”時(shí)期應(yīng)該在繼續(xù)堅(jiān)持建設(shè)制造強(qiáng)國目標(biāo)的同時(shí)，確立建設(shè)民生大國的目標(biāo)。如果我們用兩個(gè)五年，比如“十五五”和“十六五”，把居民消費(fèi)提高到 50% 以上，中國未來經(jīng)濟(jì)的基本盤就穩(wěn)了。

供給：產(chǎn)業(yè)發(fā)展要進(jìn)行哪些調(diào)整

2010年到2020年，從供給側(cè)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的主要是三大類產(chǎn)業(yè)：一是金融、房地產(chǎn)、建筑，拉動(dòng)全國 26.5% 的經(jīng)濟(jì)增長；二是制造業(yè)，拉動(dòng) 19.2% 的經(jīng)濟(jì)增長；三是政府類，包括政府公共管理、教育衛(wèi)生，以及其他公共設(shè)施服務(wù)，共拉動(dòng) 12% 的經(jīng)濟(jì)增長。以上三類產(chǎn)業(yè)，從供給側(cè)拉動(dòng)我國經(jīng)濟(jì) 58% 的增長。由于還缺乏更細(xì)致的產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)，“十四五”時(shí)期的產(chǎn)業(yè)貢獻(xiàn)率和結(jié)構(gòu)變化還無法做詳細(xì)分析，但從大類看，“十四五”最顯著的變化是制造業(yè)比重提升，房地產(chǎn)比重下滑，因?yàn)檫@幾年出口、制造，房地產(chǎn)形勢(shì)不太好。“十五五”時(shí)期，如何規(guī)劃產(chǎn)業(yè)，38萬億元GDP增量應(yīng)該從哪些產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生。從國家規(guī)劃到地方規(guī)劃，我們都強(qiáng)調(diào)三句話：改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，培育發(fā)展未來產(chǎn)業(yè)。這種劃分有道理、有意義，但很容易帶來對(duì)需求重視不夠的問題，規(guī)劃產(chǎn)業(yè)的時(shí)候一定要考慮需求在哪里？具體的需求方向即使不很清晰，但一定要考慮到。

在上述三句話的基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為可以再從供需兩端考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展。所有產(chǎn)業(yè)的發(fā)展無非是兩個(gè)途徑：一是供給創(chuàng)造需求，也就是從0一1，原來沒有需求，通過創(chuàng)新創(chuàng)造新的產(chǎn)品或服務(wù)來誘發(fā)需求；二是需求引領(lǐng)供給，產(chǎn)品和服務(wù)已經(jīng)有了，是從1一，生產(chǎn)多少由需求決定，也就是按需生產(chǎn)。

從需求引領(lǐng)供給來看，“十五五”應(yīng)該支持哪些產(chǎn)業(yè)發(fā)展

“十五五”時(shí)期的總需求，很可能要更多轉(zhuǎn)向居民消費(fèi)，那么這會(huì)帶來什么產(chǎn)業(yè)的發(fā)展呢？“十五五”時(shí)期，需求轉(zhuǎn)向居民消費(fèi)，這就會(huì)帶動(dòng)消費(fèi)型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。需求側(cè)的政策若是擴(kuò)大居民消費(fèi)，供給側(cè)的政策也要進(jìn)行必要的調(diào)整，把積極發(fā)展消費(fèi)型產(chǎn)業(yè)放在更重要的位置。

一是發(fā)展凈進(jìn)口多的產(chǎn)業(yè)，我國國內(nèi)總供給天于國內(nèi)總需求，但相當(dāng)一部分消費(fèi)型產(chǎn)業(yè)是凈進(jìn)口。如醫(yī)藥、化妝品、文化、旅游。

二是積極發(fā)展教育、醫(yī)療、健康、體育、養(yǎng)老、文化等。在這些領(lǐng)域，公共服務(wù)與非公共服務(wù)并存，政府不可能全包下來，應(yīng)該支持發(fā)展非公共服務(wù)性質(zhì)的，多層級(jí)、多樣化、差異化的教育、醫(yī)療、生育、養(yǎng)老、文化的發(fā)展，更好滿足不同消費(fèi)群體的需求。

三是發(fā)展中高端消費(fèi)品和服務(wù)，如奢侈品、高品質(zhì)住房、高端體育文化，以及所有滿足高收人群體的消費(fèi)品和服務(wù)。從供給創(chuàng)造需求看，創(chuàng)新是創(chuàng)造需求，發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力就是要更多通過科技創(chuàng)新創(chuàng)造新需求。創(chuàng)新是廣義的，科技創(chuàng)新是創(chuàng)新的重中之重，文化創(chuàng)作也是一種創(chuàng)新，拍攝出好的影視作品就是供給創(chuàng)造需求，很多消費(fèi)型服務(wù)業(yè)都有這種特征。多數(shù)服務(wù)業(yè)是供給與需求在同一時(shí)間、同一空間下實(shí)現(xiàn)的，生產(chǎn)者在提供供給的同時(shí)，就是消費(fèi)者在消費(fèi)。科技創(chuàng)新的具體領(lǐng)域是很難規(guī)劃的，同樣，消費(fèi)型服務(wù)業(yè)的供給創(chuàng)新，也是規(guī)劃不出來的。需要廣大的經(jīng)營主體和創(chuàng)業(yè)者在實(shí)踐中去闖、去試錯(cuò)。政府的作用是放寬市場(chǎng)準(zhǔn)人，對(duì)這種服務(wù)供給的創(chuàng)新，不要限制、減少干預(yù)。我國5600萬多家民營企業(yè)和1.2億家個(gè)體工商戶，他們才是服務(wù)創(chuàng)新的主體。可以考慮制定一個(gè)服務(wù)業(yè)負(fù)面清單，列出需要監(jiān)管的領(lǐng)域，負(fù)面清單以外的，讓經(jīng)營主體自己去自由地創(chuàng)造。

總之，“十五五”時(shí)期，我們應(yīng)該形成更加完整的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方針，也就是改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展新型產(chǎn)業(yè)，培育發(fā)展未來產(chǎn)業(yè)，積極發(fā)展消費(fèi)型產(chǎn)業(yè)。把消費(fèi)型產(chǎn)業(yè)從原來的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)當(dāng)中“拎”出來，有利于引導(dǎo)市場(chǎng)和各級(jí)地方政府，包括各監(jiān)管部門，更加重視消費(fèi)型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，使供給政策與需求政策相一致，以利于在科技創(chuàng)新、品牌、土地、金融、財(cái)稅等各方面支持消費(fèi)型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（楊偉民為第十三屆全國政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任。責(zé)任編輯/周茗一）