農(nóng)村信用社省市縣三級機構(gòu)模式分析及改革建議

農(nóng)村信用社（以下簡稱農(nóng)信社）的改革主要圍繞省、市、縣三級機構(gòu)。要取得更好的改革成效，改革應(yīng)當省、市、縣三級機構(gòu)統(tǒng)籌考慮、一體推進。本文在分析農(nóng)信社省、市、縣三級機構(gòu)不同模式的基礎(chǔ)上，就農(nóng)信社機構(gòu)的職能責任、監(jiān)督機制、股權(quán)設(shè)置等方面提出相關(guān)改革建議。

農(nóng)信社的改革主要圍繞省、市、縣三級機構(gòu)，其中省級機構(gòu)是新一輪改革的重點；在推進省級機構(gòu)改革中，必然或多或少會牽涉到市、縣級機構(gòu)。要取得更好的改革成效，改革還應(yīng)省、市、縣三級機構(gòu)統(tǒng)籌考慮、一體推進。本文在分析農(nóng)信社省、市、縣三級機構(gòu)不同模式的基礎(chǔ)上，就農(nóng)信社機構(gòu)的職能責任、監(jiān)督機制、股權(quán)設(shè)置等方面提出相關(guān)改革建議。

農(nóng)信社省市縣三級機構(gòu)現(xiàn)狀及改革進展情況

農(nóng)信社機構(gòu)，從行政層級來說可劃分為省級機構(gòu)、地市級機構(gòu)、縣級機構(gòu)，從股權(quán)結(jié)構(gòu)來說可劃分為合作制、股份合作制、股份制，從法律地位來說可劃分為法人單位、分支機構(gòu)、派出機構(gòu)。本文根據(jù)國家金融監(jiān)管總局官網(wǎng)金融許可證信息（截至2024年9月末），以及部分機構(gòu)工商登記、從權(quán)威網(wǎng)站查詢到的信息，對農(nóng)信社機構(gòu)現(xiàn)狀及改革情況從行政層級、股權(quán)結(jié)構(gòu)、法律地位三個維度進行了全面梳理。

省級機構(gòu)情況（見表1）

全國省、自治區(qū)共有19家省級聯(lián)社，以及聯(lián)合銀行（股權(quán)“下參上”模式）1家（浙江），從股權(quán)設(shè)置來說可歸類為合作制。其余省級機構(gòu)均為股份制，包括4家股權(quán)“上參下”的聯(lián)合銀行（山西、河南、四川、廣西），以及2家全省統(tǒng)一法人農(nóng)商銀行（海南、遼寧）；遼寧省情況較特殊，既保留有省級聯(lián)社，也有以省名命名的法人農(nóng)商銀行（吸收合并了大部分縣市級農(nóng)信社機構(gòu)）；寧夏回族自治區(qū)的模式較為獨特（暫且稱為寧夏模式），由原自治區(qū)聯(lián)社和銀川市聯(lián)社合并新設(shè)股份制的黃河農(nóng)村商業(yè)銀行，再向區(qū)內(nèi)的其他農(nóng)信社機構(gòu)投資人股，機構(gòu)本身既是經(jīng)營主體，也是管理機構(gòu)（履行對區(qū)內(nèi)其他農(nóng)信社機構(gòu)的管理職能），與“上參下”的聯(lián)合銀行模式有相似之處，但又有較大差異；4個直轄市在第一輪改革時即已改革為統(tǒng)一法人的股份制農(nóng)商銀行。

王文金

現(xiàn)有的19家省級聯(lián)社中，有10余個省份已明確了改革方向，多數(shù)為“上參下”的聯(lián)合銀行，也有如內(nèi)蒙古為全區(qū)統(tǒng)一法人農(nóng)商銀行。情況較為特殊的是，河南在剛剛完成股份制的聯(lián)合銀行改革后，又啟動了全省統(tǒng)一法人農(nóng)商銀行的改革。之前，國家政策層面對全省統(tǒng)一法人改革并不鼓勵，但隨著海南、遼寧兩省統(tǒng)一法人改革的落地，內(nèi)蒙古統(tǒng)一法人改革的啟動，意味著宏觀政策導(dǎo)向有所調(diào)整，必然會影響一些省份的改革路徑選擇。

地市級機構(gòu)情況（見表2）

地市級機構(gòu)包括法人機構(gòu)和非法人機構(gòu)兩大類。法人機構(gòu)包括股份制的農(nóng)商銀行和合作制的聯(lián)合社，主體是股份制的農(nóng)商銀行，合作制的市級機構(gòu)全國僅有12家。地級市名稱命名的農(nóng)商銀行，又可劃分為兩種類型，一是服務(wù)全市的統(tǒng)一法人農(nóng)商銀行，主要存在于一些區(qū)域范圍較小的地級市；二是服務(wù)市區(qū)的法人農(nóng)商銀行，目前這種機構(gòu)占多數(shù)。市級聯(lián)合社一般為兩級法人，下轄的區(qū)縣聯(lián)社為獨立法人。地市級機構(gòu)除了法人機構(gòu)，還有農(nóng)信社省級管理機構(gòu)設(shè)立的派出管理機構(gòu)。市級派出機構(gòu)，既有專司審計職能的區(qū)域?qū)徲嬛行模灿新男芯C合管理職能的工作管理機構(gòu)，后者名稱各異，如辦事處（湖南）、管理部（浙江）、轄區(qū)黨組（江西）等。多數(shù)省份是區(qū)域?qū)徲嬛行暮凸ぷ鞴芾頇C構(gòu)并存，也有個別省份以審計中心的名義履行工作管理機構(gòu)的職能，區(qū)域?qū)徲嬛行囊话闶前磪^(qū)域設(shè)置，一個對應(yīng)一個或多個地級市；工作管理機構(gòu)則是按行政區(qū)劃一一對應(yīng)設(shè)置。

地市級機構(gòu)的改革主要包括：一是撤并縣級機構(gòu)，組建市級統(tǒng)一法人農(nóng)商銀行，如國家金融監(jiān)管總局四川監(jiān)管局2023年12月披露的批復(fù)顯示，同意德陽農(nóng)村商業(yè)銀行吸收合并德陽市轄內(nèi)的廣漢、什、綿竹、中江等農(nóng)村商業(yè)銀行，新疆也在推動市級統(tǒng)一法人的組建；一是管理權(quán)劃轉(zhuǎn)，由省聯(lián)社管理劃轉(zhuǎn)地方政府管理，近幾年完成劃轉(zhuǎn)的有廣東省的珠海、東莞農(nóng)商銀行，江西省的南昌農(nóng)商銀行等。

縣級機構(gòu)情況（見表3）

縣級機構(gòu)包括法人機構(gòu)和分支機構(gòu)兩大類。法人機構(gòu)包括合作制（縣級聯(lián)社）、股份合作制（農(nóng)村合作銀行）和股份制（農(nóng)村商業(yè)銀行）三類機構(gòu)。縣級聯(lián)合社、聯(lián)社（以下簡稱為縣聯(lián)社）447家，主要分布在河北、內(nèi)蒙古、新疆、云南、甘肅、福建等14個省、自治區(qū)；縣級農(nóng)村合作銀行23家，其中廣西9家，其余分布在甘肅、陜西、河北、內(nèi)蒙古、新疆；全國約有1300家縣級法人農(nóng)商銀行，縣級法人農(nóng)商銀行是目前縣級法人機構(gòu)的主要機構(gòu)模式。除縣級法人機構(gòu)外，還有部分是全省或全市統(tǒng)一法人農(nóng)商銀行的縣級分支機構(gòu)。

縣級機構(gòu)的改革一直都在進行，一些縣聯(lián)社、農(nóng)合行仍在實施由合作制向股份制的改革，也有直接改革為全市或省統(tǒng)一法人農(nóng)商銀行分支機構(gòu)的。另有一些未實施股份制改革的縣聯(lián)社，既有未達到改革所需條件的，也有具備改革條件但沒有改革意愿的。從各地農(nóng)信社發(fā)展質(zhì)效來看，是否實施股份制改革對農(nóng)信社的發(fā)展并不具有實質(zhì)性影響，主要是股權(quán)結(jié)構(gòu)因素并不是決定性因素。

農(nóng)信社省市縣級三級機構(gòu)關(guān)鍵因素分析

從農(nóng)信社長期的實踐來看，不論是哪種機構(gòu)模式，對農(nóng)信社機構(gòu)發(fā)揮重要影響的關(guān)鍵因素，主要包括黨的領(lǐng)導(dǎo)、干部管理、職能責任、監(jiān)督機制、股權(quán)結(jié)構(gòu)等方面。黨的領(lǐng)導(dǎo)是農(nóng)信社管理體制機制的根本，整體而言都得到全面加強，確保了黨中央對金融工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；這也決定了農(nóng)信社機構(gòu)的干部管理制度，普遍都是按照或參照國有企業(yè)執(zhí)行黨管干部的制度規(guī)定。為更好地總結(jié)改革的經(jīng)驗教訓，下面主要圍繞職能責任、監(jiān)督機制、股權(quán)設(shè)置等不同機構(gòu)有一定差異的因素進行分析。

職能責任方面

省聯(lián)社與聯(lián)合銀行在職能責任上天體相同，不論是“下參上”，還是“上參下”的聯(lián)合銀行，主要還是一個行業(yè)管理機構(gòu)。如：廣西農(nóng)商聯(lián)合銀行的職責概括為“黨的領(lǐng)導(dǎo)、行業(yè)服務(wù)、風險管控、股權(quán)管理”。全省統(tǒng)一法人農(nóng)商銀行的職能責任則有很大區(qū)別，由管理型機構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營型企業(yè)，須承擔公司法、商業(yè)銀行法等法律法規(guī)所規(guī)定的全部權(quán)責。市級法人機構(gòu)的職能責任與縣級法人大同小異；市級派出機構(gòu)相比法人機構(gòu)，受到的關(guān)注較少，但其職權(quán)、作用卻不小。區(qū)域?qū)徲嬛行呢撠熉男袑σ粋€或多個市級行政區(qū)域的行業(yè)審計監(jiān)督職能；市級派出機構(gòu)，更主要的職能還是推動督促落實省級機構(gòu)工作任務(wù)要求，以及對接當?shù)攸h政、監(jiān)管單位。不論是合作制的縣級聯(lián)社，還是股份制的農(nóng)商銀行，職能責任主要為服務(wù)三農(nóng)、支農(nóng)支小，以效益性、安全性、流動性為經(jīng)營原則，既要追求商業(yè)可持續(xù)的經(jīng)營效益，也要履行黨和國家賦予的政治責任、社會責任。

監(jiān)督機制方面

絕大部分省級機構(gòu)都由省紀委省監(jiān)委派駐紀檢監(jiān)察組，開展紀檢監(jiān)察監(jiān)督，與之前的內(nèi)設(shè)紀委相比，監(jiān)督的獨立性、權(quán)威性、專業(yè)性普遍有很大提升，強化了對各級重要崗位人員的監(jiān)督執(zhí)紀問責。省聯(lián)社普遍都未設(shè)立監(jiān)事會；一些改革后的省聯(lián)合銀行、省農(nóng)商銀行既有成立了監(jiān)事會的，如浙江農(nóng)商聯(lián)合銀行、遼寧農(nóng)商銀行，也有未成立的，如廣西農(nóng)商聯(lián)合銀行、海南農(nóng)商銀行。除了內(nèi)部的監(jiān)督機制，還要接受金融監(jiān)管、省委的巡視、政府審計等方面的外部監(jiān)督。市級法人機構(gòu)的監(jiān)督機制與縣級機構(gòu)基本相同；市級派出機構(gòu)一般內(nèi)設(shè)紀檢組或紀委實施黨紀檢查，并接受省級機構(gòu)的紀檢監(jiān)督、審計監(jiān)督，監(jiān)管部門對派出機構(gòu)的監(jiān)督相對較少。縣級機構(gòu)，內(nèi)部一般按黨章黨規(guī)設(shè)立紀委，按公司治理要求設(shè)立監(jiān)事會、內(nèi)審機構(gòu)；外部，主要接受金融監(jiān)管檢查、上級機構(gòu)的審計監(jiān)督、上級黨委組織的巡察監(jiān)督等。

股權(quán)設(shè)置方面

省聯(lián)社、省聯(lián)合銀行（下參上）都是由轄內(nèi)法人農(nóng)商銀行出資入股，無外部資金、外部股東參與；省聯(lián)合銀行（上參下）由省財政資金、地方國有企業(yè)投資人股組成，一般也不會有非國有資金人股，如：山西省農(nóng)商聯(lián)合銀行的股權(quán)結(jié)構(gòu)為山西省財政廳持股 94% 、另有兩家地方國有企業(yè)持股6% 。省農(nóng)商銀行（統(tǒng)一法人）一般由財政、國有企業(yè)投資入股，以及民營企業(yè)、自然人出資入股。如：海南農(nóng)商銀行的企業(yè)法股比例為 79.42% ，自然人股 17.51% ，內(nèi)部職工股為 3.07% 。縣級聯(lián)社、農(nóng)合行的股權(quán)包括資格股、投資股，農(nóng)商銀行則只設(shè)投資股，股東主體包括民營企業(yè)、自然人、本行職工，多數(shù)縣級法人沒有或有很少量的國有股權(quán)；在很長一段時期，縣、市級機構(gòu)是限制國有股權(quán)進人的，近幾年這方面有所放寬，陸續(xù)有國有股權(quán)進人，主要原因是一些機構(gòu)存在化解風險補充資本的需要。市級法人與縣級法人的股權(quán)結(jié)構(gòu)基本相同。

政策建議

新一輪農(nóng)信社改革呈現(xiàn)的特征或趨勢，主要包括“股份制取代合作制”“大法人取代小法人”“國有資本取代民間資本”，這與第一輪改革時的形勢、任務(wù)，還是有很大不同。因應(yīng)改革的新形勢、新任務(wù)，本文就農(nóng)信社機構(gòu)的職能責任、監(jiān)督機制、股權(quán)設(shè)置的改革提出如下建議：

進一步明晰機構(gòu)的職能責任

對省級機構(gòu)，政策法規(guī)層面僅對省聯(lián)社有明確的規(guī)定，合作制的聯(lián)合銀行基本可參照執(zhí)行；但股份制的聯(lián)合銀行及統(tǒng)一法人農(nóng)商銀行的職能責任則有較大差別，股份制的聯(lián)合銀行除了履行行業(yè)管理職能，也要對聯(lián)合銀行的股東承擔責任，應(yīng)確保股權(quán)的保值增值，以及合理的投資回報，因此有必要以政策法規(guī)的形式對其職能責任進行明確。對市級機構(gòu)，重點是要明確市級派出機構(gòu)的職能責任，避免有權(quán)無責或濫用職權(quán)的情況；在實際工作中，市級機構(gòu)還是有其存在的必要性，除了考慮省級機構(gòu)管理半徑大的因素，更要考慮與行政層級相適應(yīng)的因素，應(yīng)在改革方案設(shè)計時一并加以明確。

進一步優(yōu)化機構(gòu)的股權(quán)設(shè)置

不論是省級機構(gòu)改革，還是縣級機構(gòu)改革，最核心的問題還是股權(quán)問題，不同的股權(quán)設(shè)置決定了改革成本將由誰來承擔。從市場化、法治化的原則來說，“誰出資誰說了算”，反過來，“誰說了算就應(yīng)該誰出資”，以體現(xiàn)“責、權(quán)、利”的統(tǒng)一。實行黨中央對金融工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是基本方針；省委、省政府對農(nóng)信社的改革發(fā)展、風險防控承擔主要責任，也被賦予相應(yīng)的職權(quán)，是基本安排。為實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、行政管理、公司治理的統(tǒng)一，農(nóng)信社各級法人機構(gòu)的股權(quán)應(yīng)以國有獨資或國有控股為宜，以解決股權(quán)亂象及股東作用難以發(fā)揮的問題。對長期不能股權(quán)分紅的機構(gòu)，在改革中應(yīng)考慮由大股東或引進新的法人股東以合理的價格收購這些機構(gòu)的小散股權(quán)，以維護這些小散股東的正當利益，踐行金融工作人民性要求。

進一步健全機構(gòu)的監(jiān)督機制

從不少爆發(fā)風險農(nóng)信社機構(gòu)的共性問題來說，監(jiān)督機制的失效是主要問題。在公司治理體系中，長期以來都將監(jiān)事會作為主要的監(jiān)督力量來看待和要求；實踐證明，多數(shù)機構(gòu)的監(jiān)事會的監(jiān)督作用很弱，對風險防控的貢獻微乎其微。從實踐來看，紀檢監(jiān)督和審計監(jiān)督發(fā)揮的作用比監(jiān)事會的作用更加突出，這與紀檢監(jiān)督和審計監(jiān)督都有強有力的政治保障、組織保障和制度保障有關(guān)。應(yīng)將紀檢和審計監(jiān)督作為加強監(jiān)督機制建設(shè)的主方向，可考慮將紀檢監(jiān)察派駐制延伸至市級機構(gòu)或縣級機構(gòu)，以改變轄內(nèi)行社內(nèi)設(shè)紀委監(jiān)督不力的問題；還應(yīng)加強區(qū)域?qū)徲嬛行慕ㄔO(shè)，提升行業(yè)審計的獨立性、權(quán)威性，讓審計中心專注主責主業(yè)，不應(yīng)名為“審計中心”而所履行的職能還是原來“辦事處”的職能。

堅持穩(wěn)中求進推進改革

相比聯(lián)合銀行的改革，全省統(tǒng)一法人改革的力度、步伐較大，改革涉及的范圍不再局限于省聯(lián)社層面，還要對市縣機構(gòu)體制機制全面重塑。實行全省統(tǒng)一法人改革固然有其優(yōu)勢，但也有其弊端，這也是長期以來都在強調(diào)保持縣級法人地位的根本原因。通常認為，全省統(tǒng)一法人農(nóng)商銀行模式更適合在部分經(jīng)營區(qū)域較小、機構(gòu)數(shù)量少的省區(qū)市。一些省份實行全省統(tǒng)一法人的改革，有其現(xiàn)實考慮，可以作為試點；應(yīng)在對試點省份評估觀察一定時期后，再確定是否適合在更大范圍推行，切忌激進。相對來說，推進全市統(tǒng)一法人改革，更能揚長避短，也更符合穩(wěn)中求進的工作總基調(diào)。在完成全市統(tǒng)一法人改革后，后續(xù)如要推進全省統(tǒng)一法人改革，也不會走彎路，還能奠定更堅實的基礎(chǔ)。

（王文金為江西會昌農(nóng)商銀行監(jiān)事長。特約編輯/孫世選，責任編輯/丁開艷）