謀劃“十五五”時期人口高質量發展需關注的幾對關系

以應對老齡化、少子化為重點完善人口發展戰略，奠定了“十五五”時期人口相關規劃的主題、主線和主要內容。本文立足于中長期發展規劃要求，從理論和政策方面闡釋人口發展問題。在此框架下本文討論了幾對重要關系，并把由此形成的理念拓展到關鍵性政策領域，提出了體制改革和政策調整的具體建議。

應對現代化完成之前出現的少子化、老齡化，以人口高質量發展支撐中國式現代化，要求把人口趨勢性特征帶來的挑戰，同國民經濟和社會發展第十五個五年規劃（“十五五”）期間的現代化目標結合研究。黨的二十屆三中全會所部署的任務，在時間節點上與“十五五”時期高度重合。以應對老齡化、少子化為重點完善人口發展戰略，奠定了“十五五”時期人口相關規劃的主題、主線和主要內容。本文立足于中長期發展規劃要求，從理論和政策方面闡釋人口發展問題，并提出體制改革和政策調整的具體建議。

應對挑戰的緊迫感與實施政策的長期性

一方面，人口轉變本身具有長期和慢變的性質；另一方面，人口轉變的影響效應卻可能表現出短期和快變的性質。理解這個悖論現象及其造成的連鎖反應，有助于在制定政策的過程中更準確地把握人口轉變與經濟社會影響的關系。

促使生育率變化的動力，通常表現為經濟社會發展的“外溢”效應。然而，生育率是下降還是回升，卻要求不盡相同的經濟社會條件，政策效力往往也有所差異。一般來說，經濟發展水平的提高成為生育率下降的關鍵驅動因素之一。但包括性別平等在內的人類發展水平只是生育率回升的必要條件，不是充分條件。推進人類發展水平的持續提高，不僅社會福利體系的完善和均衡需要持之以恒，由此產生的居民穩定預期更需要曠日持久地培養，從而正面影響生育行為。

因此，應對人口轉變帶來的挑戰，既需要具有憂患意識和緊迫感，也需要保持歷史耐心，立足于政策方向的持之以恒，政策效果的久久為功、蓄勢待發。例如，中國經濟仍保持合理的增長速度，既可能產生生育率繼續下降的效果，也可用來支撐促進社會發展的公共支出，從而達到穩定乃至提高生育率的目標。這要求盡早把政策力度提升到新的高度，同時也要對政策效應具有長期信心和預期。由此而論，“十五五”規劃的新理念應該體現在：在做大“蛋糕”的同時更偏重分好“蛋糕”，在量力而行的同時更強調盡力而為，在保持合理增長速度的同時更突出人的全面發展。

民生建設與人口支持政策有相同目標和手段

覆蓋全人群、全生命周期的人口支持政策體系，涉及以應對少子化、老齡化為重點任務，為所有年齡階段人口提供更多更好的基本公共服務，進而實現公共品在人民生活品質的提高中發揮更大作用這一更廣泛目標。根據世界銀行定義及以人均國內生產總值（GDP）為基準，中國將在未來10年經歷從跨入高收入國家行列到成為中等發達國家的歷程。與此同時，中國也要應對多重挑戰。除了人口負增長從供需兩側加大經濟增長難度之外，還有兩個暫時性問題也值得重視。其一，2021年中國人均GDP超過12000美元之后，世界銀行的高收入門檻標準頻頻調整，有較顯著的提高，2023財年的標準已達14005美元；其二，人民幣對美元匯率的下降延緩了中國跨越高收入國家門檻的進程。中國實現在2035年成為中等發達國家的目標，需相應付出更多努力。

從供給側確保經濟增長合理速度，應著眼于培育新人力資本、形成新質生產力，以新人口紅利提高潛在增長率。從人口發展領域謀劃，要特別強調民生建設與現代化的關系。中國正在進人的發展階段，可比照加爾布雷思論述的“豐裕社會”。這時往往會面臨公共品供給滯后于私人品生產的問題；因此，中國也應按照“瓦格納法則”，加快提高政府社會性支出水平及其占GDP的比例。通過再分配機制確保基本公共服務更均等供給，不僅提高人民生活品質，還創造更多更高質量的創業、就業機會，增強社會流動性，讓處在每個生命周期的居民都能從人口支持政策中“有感”，由此形成良好的預期，提高家庭生育意愿，使全社會生育率盡早止降回升。

旨在達到以上目標的人口支持政策，是體現普惠性、基礎性、兜底性民生建設的重要組成部分。一方面，人口政策和民生建設期望達到的目標是完全一致的，所采取的關鍵舉措也高度重合，因而在實施中有著很多內容和做法均相同的政策工具；另一方面，鑒于兩個領域分別要完成獨特的任務、面對各自固有的難點，政策手段也分別在執行中發揮自身比較優勢。因此，在推進實施的過程中，也需要強調規劃的領域特點和重點，發揮好兩類政策相互促進的作用。

“一老一小” 重點與全生命周期覆蓋領域

人口轉變過程及其結果，可被看作是以人口“回聲”方式相互連接的全生命周期現象。一方面，較早生命周期的人口狀況，經歷特定的時間間隔之后，終將在隨后的人口階段上得到反映；另一方面，較晚生命周期的人口格局，會以預期的方式投射到較早的若干重要生命周期中，影響人口再生產行為。

黨的二十屆三中全會做出以應對老齡化、少子化為重點完善人口發展戰略的部署，既規定了“一老一小”兩個重點，也規定了“兩點一線”之間的全生命周期覆蓋率。在中長期規劃中體現這種規定性，就能在執行過程中做到綱舉目張。鑒于人口各個年齡階段之間具有內在的聯系，既體現人口各生命階段的特點，也反映與之相對應的經濟社會活動的特點。因此，在完善人口發展戰略框架下制定中長期人口規劃，應特別強調每個生命階段之間的有機銜接和相互影響。可以從兩個方面加深對這個命題的認識。

一方面，隨著勞動年齡人口進入負增長、老年人口比重和人口撫養比提高，傳統人口紅利漸趨弱化并終將消失。首先，勞動力供給減少、人力資本改善速度放慢、勞動力流動帶來的資源配置空間縮小，以及資本報酬遞減等因素，從供給側降低經濟的潛在增長率。其次，養老保障體系不完善和勞動參與率低，導致老年人口消費能力偏弱；同時，由于同時承受繳納養老保險、養家庭老年人和預防性儲蓄等負擔，就業群體特別是其中的大齡者的消費意愿也較低。在社會總需求“三駕馬車”必然發生結構性調整的情況下，居民消費不足日益成為經濟增長的主要需求側制約。最后，未富先老造成公共資源的拮據，對養老保障事業和養老服務產業的發展均構成投入制約。

另一方面，在未來的一定時期內，兒童人口數量減少引致的撫養比下降，可部分抵消老年人口增加引致的撫養比提高幅度。人口年齡結構變化所產生的對沖人口撫養比的效應，也意味著人口轉變自身具有一種削峰填谷的功能，可以幫助我們贏得時間，更好地應對人口挑戰。值得指出的是，諸如此類的機會窗口并不會自動打開，要求我們在規劃和實施過程中，更加強化資源整合配置和資金統籌使用，從而為應對少子化和老齡化騰挪出必要的資源，增強公共政策實施的財政支撐力。

事業發展的公共品性質與產業發展的市場機制

積極應對人口老齡化的政策，著眼于同時促進養老事業和養老相關產業的發展。廣義而言，人口支持政策體系乃至基本公共服務供給體系，同時體現在作為公共品供給的事業發展，以及作為市場經濟活動的產業發展之中，均具有明顯的外部性、產生不容忽視的社會效益。這不僅由于作為整體的人口與社會之間具有相互影響的性質，還由于這種相互影響或互動關系隨發展階段變化而有所不同，因而必然要求公共政策主動與之相適應。具體來說，應從以下兩個方面來認識，并在規劃的過程中予以體現。

從事業發展的領域進行規劃，應該遵循公共品供給的理論和規律。一方面，人口支持政策通常體現在生育、養育、教育、公共就業服務、社會保障、保障性住房和其他基本公共服務之中，政府責無旁貸地承擔主要的供給職能和支出責任；另一方面，隨著一個國家發展水平的提高，政府的公共品供給責任趨于強化，或者說基本公共服務的水平逐漸提高、范圍進一步擴大、內容日益豐富。這些規律與完善人口發展戰略的緊迫要求疊加在一起，可望明顯完善基本公共服務供給體系，達到降低“三育成本”、促進老有所養、整體改善民生的目標。

從產業發展的領域進行規劃，人口相關產業也需在理念、體制、政策因素之中體現社會效益的性質。具體來說，這種性質要求在主要通過市場機制配置資源的同時，更好更多地發揮政府作用，并倡導技術向善和企業責任。第一，創造良好的體制環境，暢通生產要素流動渠道，形成統一的國內大市場，完善針對市場主體的準人政策、競爭政策和激勵機制。例如，戶籍制度改革既有助于增加勞動力供給和提高資源配置效率，從供給側提高潛在增長率，也有助于擴大中等收入群體，提升居民消費，破除需求側制約。第二，從財稅金融支持、創新創業孵化等方面實施鼓勵性的產業政策，為銀發經濟、照護經濟乃至更廣義的人口經濟發展創造良好環境和充分激勵。

中國擁有雄厚的物質基礎，在實施人口支持政策的過程中擴大公共投人，推動相關事業和產業發展。筆者估算，中國在2035年之前的潛在增長率可保持在 4.5%～4.8% ，更天力度的改革還可以提高這個增長區間的上限。同處在類似發展階段即老齡化率（65歲及以上人口比重）處于 14%～24% 、人均GDP在12000＼～23000美元的其他國家相比，中國的潛在增長能力更為強勁。此外，科學技術進步及其提高生產率的無限潛力，是解決人口和經濟發展問題的根本出路。

（蔡昉為中國社會科學院國家高端智庫首席專家、學部委員。特約編輯/孫世選，責任編輯/丁開艷）